Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

К вопросу об инфраструктуре

Функционирующая инфраструктура имеет решающее значение для национальной экономики. В Германии ответственность за содержание транспортной инфраструктуры распределена между Федерацией, землями и муниципалитетами. Кроме того, в планировании и развитии Они должны, даже в спорных ситуациях, включать государственное планирование в свои региональные программы территориальной организации в объеме своих полномочий и адаптировать планирование организации строительных работ (к плану использования площади). Но на стадии планирования у них есть возможность соблюсти свои интересы и привести в соответствие собственные цели с региональными целями.

В последние годы совершенно четко стал вопрос необходимости располагать эффективными и быстрыми средствами связи, особенно в свете создания глобальных сетей. Как предприятия, так и общественные организации должны быть постоянно доступны. Но телекоммуникации и средства связи не везде одинаково хорошо развиты. В частности, муниципалитеты и округа сельских периферийных районов в последние годы взяли на себя инициативу по улучшению качества прокладки широкополосных кабелей для обеспечения конкурентоспособности исвоих предприятий.

К вопросу о последствиях новой энергетической политики

Германия решила отказаться от мирного использования ядерной энергии и содействовать использованию источников энергии солнца, ветра, воды и возобновляемых ресурсов. Но энергии ветра, не всегда доступна там, где она необходима. Поэтому необходимо строить многокилометровые ЛЭП. Муниципалитеты, по территориям которых проходят высоковольтные ЛЭП, чувствуют себя скованными в своих возможностях развития. В этих случаях ответственным муниципальным корпораци-

51

ям вменяется в обязанность совместно с региональным предприятием планировать и реализовывать технически возможные и финансово приемлемые альтернативы традиционным ЛЭП.

Строительство ветроэнергетических парков также имеет свои ограничения. Муниципалитетам и округам вменяется в обязанность содержать в исправном состоянии приоритетные областей для ветроэлектрических установок. Без своевременного и всестороннего участия муниципальных образований, городов и округов в процессах планирования новую энергетическую политику Федерации не возможно было бы реализовать.

К вопросу проблем финансирования

Финансы муниципалитетов Германии находятся в дисбалансе. Для финансирования текущих обязательств по платежам муниципалитеты, города и округа должны были взять денежные кредиты наличными, размер которых, тем временем, вырос до около € 48 млрд. Евро. Действующее законодательство, в принципе, допускает денежные кредиты, но только для покрытия краткосрочных кассовых платежей, текущие платежи не могут финансироваться из кредита. В расходах муниципалитетов, несмотря на положительное развитие на рынке труда, необходимо ожидать общее увеличение расходов, в связи с неуклонной динамикой зависимых от конъюнктуры социальных услуг. На социальные услуги местным властям придется из своих бюджетов израсходовать около € 46 млрд. Евро. Надо заметить, что во многих округах и уездных городах расходование бюджета на социальные нужды составляет более половины всего бюджета. Инвестиции в муниципалитеты за последние годы значительно сократились, чем был нанесен ущерб муниципальной инфраструктуре.

Местные власти ожидают от Федерального правительства эффективного снижения финансового бремени. Без всеохватывающей финансовой реформы на муниципальном уровне долго муниципальные финансовые проблемы решаться не могут. Здесь необходимо вмешательство науровнеФедерациии земель.

52

1.5. СОВРЕМЕННЫЙ МУНИЦИПАЛИТЕТ – ФАБРИКА УСЛУГ ИЛИ ПЛАТФОРМА ДЛЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА?

Э. Маркварт

Под эгидой Европейского клуба экспертов местного самоуправления (ЕКЭ МСУ) в 2013 году началась разработка Концепции развития местного самоуправления в России. Решение инициировать и организовать эту работу возникло у экспертного сообщества не спонтанно. Оно связано в первую очередь с отсутствием на сегодняшний день в России какой-либо ясной стратегии и политики в отношении местного самоуправления (местной власти, муниципалитетов) как со стороны государства, так и в профессиональном сообществе и в обществе в широком смысле. На момент принятия решения представлялась очевидной напрасность ожидания того, что само муниципальное сообщество и/или «уполномоченные» органы власти осознают существование данной проблемы и примут меры к ее решению. Лица, профессионально занимающиеся муниципальным управлением и местным самоуправлением, до настоящего времени не смогли (либо не захотели) сформулировать соответствующую задачу по выработке некой стратегии развития перед учеными, экспертами, специалистами. В то же время государство (точнее говорящие/действующие от его имени государственные чиновники), решая сугубо собственные задачи и являясь регулятором, определило свою тактику в отношении местной власти на данном этапе. Эта тактика, говоря упрощенно, заключается в превращении местного самоуправления в продолжение государственной власти на местах, в его полном огосударствлении (как минимум на нынешнем этапе существования, поскольку – как отмечено выше – собственно стратегии, рассчитанной на долгосрочную перспективу, у государства, очевидно, нет). При этом у экспертного сообщества сложилось твердое убеждение,

53

что само государство (как профильные ведомства, так и политическое руководство страны) не представляет себе, к чему приведет тотальная реализация данной тактики в условиях отсутствия обоснованной долгосрочной стратегии.

В этих условиях экспертное сообщество сделало первый шаг и предложило всему профессиональному сообществу сотрудничество в разработке Концепции. С этой целью Европейский клуб экспертов сформировал рабочую группу из числа авторитетных экспертов (не только членов Клуба), а также развернул публичное обсуждение основных (системообразующих) аспектов будущей концепции. При этом для обеспечения максимальной открытости процесса подготовки и обсуждения документа, широкого вовлечения в работу профессионального сообщества Клуб готов использовать любые механизмы доведения информации и обратной связи (с муниципальным сообществом, учеными, профильными ведомствами и др.) – публикации

впрофильных изданиях, на тематических сайтах органов государственной власти, местного самоуправления, политических партий, общественных организаций (в частности, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных муниципальных объединений), участие в конференциях, круглых столах и т.п. Партнерами Клуба в данном процессе являются, в частности, такие профильные издания, как «Муниципальная Россия» и «Практика муниципального управления».

ЕКЭ МСУ положительно оценивает то обстоятельство, что

всередине 2013 года вопрос о разработке Концепции развития МСУ в России стал все чаще подниматься в самых различных кругах. Есть основания полагать, что постепенно и в муниципальном сообществе, и в профильных органах государственной власти формируется осознание необходимости подобного концептуального (стратегического) документа. В то же время экспертное сообщество полагает, что процесс разработки Концепции (стратегии) должен предусматривать максимальное вовлечение муниципального и экспертного сообщества (причем уже на самых ранних стадиях), а содержание документа должно со-

54

ответствовать его названию, не превращаясь в обзор состояния местного самоуправления и набор рекомендаций по совершенствованию отдельных норм действующего законодательства.

Мы выражаем готовность к объединению собственных усилий с усилиями органов государственной власти и муниципального сообщества и приглашаем всех специалистов в области местного самоуправления, ученых, практиков, активных граждан, всех заинтересованных лиц, организации к сотрудничеству в рамках разработки Концепции. Заранее благодарим вас за отклики, комментарии, замечания, идеи, которые вы можете направить нам че-

рез сайтКлуба, либо на адрес: postkasten2006@yandex.ru.

Предлагаем вниманию специалистов первый из серии материалов, которые дали старт дискуссии о будущей Концепции.

Вынесенный в заголовок вопрос неслучайно сформулирован именно таким образом. Определенное противопоставление различных характеристик муниципалитета как объекта управления представляется чрезвычайно важным, поскольку позволяет на новом витке вернуться к дискуссии о сущности института местного самоуправления и его роли в обществе, а также четко расставить акценты, сформулировать современные позиции. Ответ на данный вопрос в значительной мере определяется нашим восприятием и самого института местного самоуправления, и – в первую очередь – роли жителей в нем. При этом особую «пикантность» ситуации придает то, что, являясь либо непосредственно субъектами самоуправления (как граждане, жители), либо регуляторами (органы публичной власти), в конечном счете мы сами, собственно, формируем и это восприятие роли и места этого института в обществе.

В России на сегодняшний день отсутствует концепция, стратегия развития местного самоуправления. В тактическом же плане Российское государство сейчас стремится максимально «огосударствить» местное самоуправление, лишить его самостоятельности, не слишком задумываясь о том, к чему приведет

55

такая тактика. Весьма удобным теоретическим (и идеологическим) обоснованием подобной тактики служит концепция, которая рассматривает муниципалитет преимущественно как фабрику муниципальных услуг. Данная концепция довольно активно дискутировалась и применялась и в западноевропейских странах (по сути, вплоть до 90-х годов прошлого века). Рассматривая муниципальную власть исключительно как институт, призванный предоставлять (либо организовывать предоставление) муниципальные услуги, данный подход естественно ставит во главу угла профессионализацию управления, т.е. максимальный перенос решения местных задач на профессиональных управ- ленцев-чиновников. Профессионализация управления, в свою очередь, ведет к тому, что основным критерием оценки успешности местного самоуправления становится умение органов местного самоуправления (в первую очередь их «профессиональных» органов, местных администраций) соответствовать требованиям, формулируемым государственной властью применительно к решению ею же и определенных задач. А соответствие этим требованиям принято считать эффективностью муниципального управления. Поскольку в этом контексте муниципальное управление есть в первую очередь профессиональная деятельность, то очевидно, что оценке подлежит именно деятельность исполнительных органов местного самоуправления. И вот уже эффективность всего местного самоуправления измеряется неким набором установленных государством критериев оценки деятельности исполнительных органов местного самоуправления. На наш взгляд, вполне уместно задаться вопросом, насколько правильным может быть признан данный подход. И позволяет ли он стимулировать местное самоуправление не только к удовлетворению стандартных сиюминутных потребностей жителей (да и государства тоже), но и к его превращению в двигатель развития муниципалитета?

В связи с этим необходимо отметить, что основной («оригинальной», т.е. соответствующей изначальной сущности института) задачей местной власти, безусловно, остается решение

56

местных задач (вопросов местного значения), ради чего она, собственно, и формируется. Названная задача реализуется, как правило, через организацию предоставления целого комплекса муниципальных услуг. С этой точки зрения условно можно говорить о том, что местная власть должна быть фабрикой (муниципальных) услуг, и задача муниципального управления – совершенствовать их предоставление. А решение подобной задачи, в свою очередь, предполагает среди прочего использование современных и эффективных управленческих технологий (в том числе свойственных и хозяйственным корпорациям), введение соответствующих организационных и контрольных механизмов. Примечательно, что подобные механизмы и технологии при этом зачастую вырабатываются самой системой публичного управления и ею же «претворяются в жизнь».

В то же время представляется, что, несмотря на всю важность профессиональной и эффективной организации предоставления качественных муниципальных услуг (и оказания таковых в том числе и непосредственно самими органами местного самоуправления), в современном обществе это перестает быть (стратегической) целью муниципалитета. С чем это связано? Наличие качественных муниципальных услуг на нынешнем этапе общественного развития предполагается обществом, жителями как само собой разумеющееся условие проживания в том или ином населенном пункте. Безусловно, всегда и везде встречаются исключения из этого правила, но в современном обществе они носят скорее маргинальный характер. То есть определенный стандартный набор достаточно качественных услуг в современном обществе – это, по сути, некая общая предпосылка, обязательное условие для проживания. И оно практически повсеместно обеспечивается местными властями. В известной мере, наличие качественных муниципальных услуг – обязательный «жесткий» фактор места, необходимое условие существования и развития современного муниципалитета. Но, полагаем, – фактор недостаточный. А следовательно, удовлетворения «базовых» потребностей жителей совершенно недостаточно для того, что-

57

бы сделать муниципалитет привлекательным как для самих жителей, так и для внешнего мира. Этого мало даже для удержания своих жителей и уж тем более – для того, чтобы «завоевать» их в качестве соучастников процесса самоуправления и развития своего муниципалитета.

Итак, первый тезис, выдвигаемый автором для обсуждения, заключается в том, что предоставление качественных муниципальных услуг является необходимым, но явно недостаточным условием существования и развития муниципалитетов в современном обществе, т.е. является предпосылкой, но не стратегической целью развития.

В связи с этим имеет смысл подчеркнуть, что в настоящее время в России наблюдается увлечение администрированием муниципальных услуг с государственного уровня. В первую очередь речь идет, конечно, о правовом регулировании услуг государством путем установления различных нормативов, стандартов, тарифов и регламентов, критериев оценки качества услуг и деятельности органов местного самоуправления по их предоставлению и т.п. Не секрет, что уже сейчас большая часть муниципалитетов России не в состоянии выполнить эти требования, устанавливаемые государственной властью, за что подвергается довольно регулярным «публичным поркам» как со стороны правоохранительной системы, так и надзорных государственных органов. А руководители соответствующих муниципальных образований, в свою очередь, находятся в постоянной готовности быть смещенными (отстраненными, удаленными и т.д.) со своих постов по инициативе государства (невзирая на то, что они избирались жителями либо депутатами). В то же время для других территорий эти «усредненные» нормы (стандарты, нормативы, наборы услуг) воспринимаются как явно заниженные, не соответствующие ни их возможностям, ни запросам жителей. Признавая необходимость минимально необходимого государственного регулирования, а также различных механизмов оценки и сопоставления эффективности и качества муниципальных услуг (в первую очередь на муниципальном

58

имежмуниципальном уровне), считаем, что такое регулирование должно исходить из принципов разумности, субсидиарности

иэкономности (самого регулирования).

Поэтому позволим себе выдвинуть на обсуждение еще один тезис: чрезмерная регламентация предоставления муниципальных услуг зачастую не только не ведет к достижению целей, ею преследуемых, но и становится контрапродуктивной. Это связано с различными обстоятельствами. Так, одной из основных причин является то, что регламентации (естественно) подлежит только деятельность исполнительных органов местного самоуправления

иуполномоченных хозяйствующих субъектов, в то время как в производстве муниципальных услуг могут участвовать (и участвуют) самые различные субъекты, включая самих жителей (речь об этом пойдет ниже). Кроме того, происходит постоянное изменение фактических обстоятельств связанных с предоставлением услуг (в частности, постоянное и очень быстрое развитие технологий, в том числе позволяющих оказывать услуги удаленно

ит.п.), которое сложно спрогнозировать при регламентации услуг. Наконец, особенно рискованным является регулирование муниципальных услуг с федерального уровня, что связано с большим разнообразием условий жизни, спецификой различных муниципалитетов, особенностями населения и т.п. Предусмотреть и охватить все это разнообразие федеральный регулятор не в состоянии. Но стремясь сделать это в рамках общеобязательных установлений, он, по сути, пренебрегает этой спецификой, стремясь обуть всех в единый «испанский сапог».

Вконтексте обсуждения заявленной темы соотношения муниципального управления и местного самоуправления да, собственно, и местного самоуправления в целом центральное место занимает оценка роли и места жителей. Представляется, что для целей анализа уместно выделить несколько различных ролей жителей муниципалитетов. Так, жители, с одной стороны, являются потребителями (муниципальных) услуг и с этой точки зрения – (как минимум, должны быть) контролерами качества и эффективности предоставления этих услуг. И с этой точки зре-

59

ния очень важным является вопрос о том, какие возможности реагирования на некачественные или неэффективно организованные муниципальные услуги имеют жители. В системе «профессионализированного» муниципального управления они скорее выступают как объект управления, а не его субъект, т.е. им, по сути, отводится роль стороны, «принимающей к сведению» решения и действия заботливых местных властей. А это, в свою очередь, культивирует патернализм и иждивенчество, социальную апатию, а также противопоставление себя власти (в данном случае – местной). С другой же стороны, уместно вспомнить, что самоуправление представляет собой самостоятельное, под свою ответственность решение местных дел самими жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления. Из этой формулы с очевидностью вытекает, что жители могут выступать, в частности, и как производители (или соисполнители) тех или иных муниципальных услуг, и как соучастники процесса управления на местах.

Общеизвестная и абсолютно справедливая конституционная формула «население – субъект права на местное самоуправление» не сводится лишь к праву жителей формировать органы местного самоуправления, а включает в него различные смыслы. В качестве примера можно вспомнить опыт Германии. Общеизвестно, что во всех малых и средних немецких общинах вопросы в сфере обеспечения пожарной безопасности (включая тушение пожаров) решаются самими жителями на добровольных началах. Местные власти приобретают необходимую специальную технику и средства тушения пожаров, однако не обязаны содержать штат пожарных. Такая система существует уже в течение многих веков и зарекомендовала себя как надежная и устойчивая. Для жителей же, участвующих в добровольных пожарных дружинах, данная деятельность является почетной и престижной. Менее известен, но также имеет уже достаточно устойчивую традицию опыт немецких муниципалитетов, в которых (как правило, пожилые) жители самоорганизуются для оказания помощи и ухода на дому за пожилыми жителями своей общины, которые в силу возраста или состояния

60