Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

рии города Перми. Источником финансирования программы являются исключительно средства бюджета города Перми в объеме 44708,4 тысяч рублей.

В документе администрации города отмечается, что безнадзорные собаки и кошки являются источником серьезных проблем и рисков в части обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Значительная часть безнадзорных собак в городе Перми (по данным государственного ветеринарного учреждения «Пермская городская станция по борьбе с болезнями животных») заражена инфекционными заболеваниями, общими для человека и животных [2].

Вне всякого сомнения, безнадзорные животные в городе представляют реальную опасность для здоровья и жизни горожан. Ежегодно жертвами бродячих собак на улицах Перми становятся до полутора тысяч пермяков. По данным социологического и маркетингового агентства «СВОИ», большинство жителей, опрошенных на улицах Перми (74,4 %), считают, что собакам не место в городе [3] (рисунок).

Среди мер по уменьшению бродячих собак на улицах города пермяки называют отлов, стерилизацию, передачу в приют. Бытует мнение, что эти мероприятия должны проводиться местной администрацией.

Постановлением главного государственного санитарного врача по Пермскому краю от 30 января 2009 года № 2 «Об усилении мероприятий по борьбе с бешенством в Пермском крае» рекомендовано главам администраций городских округов и муниципальных районов «принять действенные меры по сокращению численности безнадзорных животных в населенных пунктах». Руководитель ведомства, ответственного за санитарно-эпидемиологическую безопасность населения, рекомендовал органам местного самоуправления «создать и оснастить бригады для отлова собак, предусмотреть выделение финансовых средств на строительство мест содержания безнадзорных животных, прежде всего подозрительных на заболевание бешенством, а также кремационных печей для утилизации труповживотных» [4].

151

Рис. Отношение жителей города к бродячим собакам на улицах Перми

Практика возложения обязанности по регулированию численности бродячих собак сложилась и в судах Пермского края. 15 августа 2012 года Горнозаводский районный суд Пермского края удовлетворил требования прокурора Горнозаводского района и обязал администрацию Горнозаводского городского поселения устранить нарушения требований законодательства об отлове и временном содержании безнадзорных животных (собак) на территории города Горнозаводска. Решением суда местная администрация обязана путем отлова бродячих собак, находящихся на улицах Горнозаводска и в иных общественных местах города без сопровождения владельцев, обеспечить безопасность жителей поселения. Заявление прокурора мотивировано тем, что нападение собак на людейугрожает здоровью последних.

Между тем согласно ст. 26.2 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» мероприятия по защите населения от болезней, общих для человека и животных, отнесены к полномочиям органов государст-

152

венной власти субъекта РФ. Указанные полномочия осуществляются органами государственной власти самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ [5].

В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона «О сани- тарно-эпидемиологическом благополучии населения» осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации [6].

Согласно ст. 3 Закона Российской Федерации «О ветеринарии» к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относится защита населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации. Поскольку установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, указанные полномочия относятся к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации [7].

Одним из основных общепризнанных принципов международного права является положение о том, что органы власти и их должностные лица вправе делать только то, что им прямо разрешено Законом, в отличие от граждан и иных частных лиц, которые вправе делать все, что законом не запрещено. Органы местного самоуправления обладают собственной компетенцией, т.е. за ними правовыми актами закреплены круг вопросов и объем властных правомочий по решению этих вопросов. Осуществление полномочий с превышением компетенции не соответствует законодательству и не допускается.

Министерство финансов Российской Федерации в письме от 19 сентября 2011 года № 06-04-11/01-348 по вопросу правомерности финансирования из бюджета поселения расходов по отлову и передержке безнадзорных животных отметило, что Федеральный закон № 131-ФЗ не содержит ни соответствующего вопроса мест-

153

ного значения, ни полномочий органов местного самоуправления в этой области. Поскольку установление порядка отлова и содержания безнадзорных животных относится к мерам по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, указанные полномочия относятся к компетенции органов государственной власти субъекта РоссийскойФедерации [8].

Отсутствие правовой базы для возложения на органы местного самоуправления мероприятий по борьбе с безнадзорными животными подтверждено Верховным судом РФ.

Согласно определению Верховного суда РФ от 4 июля 2012 года № 88-АПГ12-2 «нормативно-правовое регулирование санитарно-противоэпидемических мероприятий, к которым относятся и вопросы отлова безнадзорных животных, отнесено к полномочиям субъектов РФ и не может быть отнесено к вопросам местного значения, которые составляют компетенцию органов местного самоуправления» [9].

А Ивановский областной суд по заявлению межрайонного природоохранного прокурора признал незаконным Постановление главы администрации городского округа Вичуга № 1134 от 3.11.2010 г. об утверждении Порядка по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек. Суд, ссылаясь на Инструкцию по отлову, содержанию и использованию безнадзорных собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР, принятую в соответствии с Постановлением Совета министров РСФСР от 23 сентября 1980 года № 449, посчитал, что нормативный правовой акт принят за рамками компетенции органов местного самоуправления [10].

Тенденция муниципального правового регулирования за рамками компетенции органов местного самоуправления наблюдается и в других сферах.

Решением Земского собрания Осинского муниципального района от 31 мая 2007 года № 243 утверждена комплексная Программа социально-экономического развития муниципального об-

154

разования «Осинский муниципальный район» на 2007–2010 годы и на период до 2015 года. Стратегической целью Программы является «улучшение качества жизни населения района». Депутаты Земского собрания признали необходимым проведение мероприятий, направленных на «снижение социального неравенства», «снижение безработицы», на создание условий «для эффективной деятельности правоохранительных органов», то есть приняли на органы местного самоуправления обязанности органов государственной власти [11].

Вместе с тем собственные компетенции местного самоуправления по вопросам социального развития реализуются не в полном объеме или остаются нереализованными.

Депутаты Березниковской городской думы при согласовании городской целевой программы «Любимому городу нашу заботу» на 2009–2011 годы заметили, что наиболее остро в Березниках стоит проблема чистоты городской территории. Имеющаяся система уборки городских территорий не удовлетворяет современным требованиям, предъявляемым к качеству среды проживания и временного пребывания. Низкийуровень благоустройства и состояние транспортной инфраструктуры, особенно в зимне-весенний период, вызывают дополнительную социальную напряженность в обществе. На уровень благоустройства города влияют: состояние дорожного покрытия внутриквартальных проездов, которое не соответствует нормам ГОСТа, неудовлетворительное состояние контейнерных площадок для сбора мусора, недостаточная освещенностьтерритории городав темное время суток [12].

В силу ст. 2 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности основывается на принципе ответственности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека [13].

Приказом Минрегиона РФ от 27.12.2011 года № 613 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образова-

155

ний» установлены размеры площадок для выгула собак (от 400 до 800 м2), а также их доступность (не более 400 м). В 2011 году Минрегионом РФ издан Свод правил СП 42.13330.2011 «Градостроительство, планировка и застройка городских и сельских поселений» (актуализированная редакцияСНиП 2.07.01-89) [14].

Верховный суд Республики Дагестан в августе 2012 года обязал ответчиков – орган местного самоуправления и ТСЖ – обеспечить жильцов многоквартирного жилого дома надлежащей организацией дворового обустройства согласно имеющимся нормативам градостроительного проектирования. Судом установлено, что площадь дворовой территории указанного многоквартирного жилого дома не соответствует требованиям п. 2.13 СНиП 2.07.01-89. В частности, отсутствуют элементы благоустройства дворовой территории, а именно: площадки для временной стоянки (парковки) автотранспорта; площадки для игр детей, отдыха взрослого населения, занятия физкультурой, хозяйственных целей и выгула собак [15].

Требования законодательства по благоустройству территорий выполняются не во всех поселениях Пермского края. До января 2013 года правила благоустройства и содержания территории города Перми не предполагали наличие специальных мест для выгула собак.

Обеспечение безопасности и здоровья граждан, создание комфортной среды обитания – это обязательные условия нормального развития каждого поселения. Однако не все полномочия в этой сфере относятся к местному самоуправлению.

Эффективность правового регулирования развития муниципального образования достигается:

–при точном правовом установлении используемых понятий и терминов,

–при четком разграничении правомочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере развития муниципального образования и реализации программ.

Согласно ст. 32 Устава Пермского края улучшение условий жизни и развития человека, комфортной, безопасной и экологиче-

156

ски благоприятной среды обитания является одним из принципов деятельностиорганов государственнойвласти Пермского края.

Органам местного самоуправления следует более решительно отстаивать интересы развития территории муниципальных образований, имея в виду, что обеспечение безопасности населения и комфортной среды обитания является расходным обязательством не только местных, но и государственных бюджетов.

Список литературы

1.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

2.Об утверждении ведомственной целевой программы «Регулирование численности безнадзорных собак и кошек на территории города Перми»: постановление администрации г. Перми от 16 октября 2013 г. № 863 // СПС «КонсультантПлюс».

3.Данные опроса « Отношение населения к собакам на улицах». – URL: http://svoi.org/636-sobaka-byvaet-kusachej.html (дата обращения: 10.10.2013).

4.Об усилении мероприятий по борьбе с бешенством в Пермском крае: постановление главного гос. сан. врача по Пермскому краю от 30 января 2009 г. № 2 // СПС «КонсультантПлюс».

5.Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

6.О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. 52-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».

7.О ветеринарии. Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 // СПС «КонсультантПлюс».

8.О правомерности финансирования из бюджета поселения расходов по ремонту контейнерной (мусорной) площадки и отлову и передержке безнадзорных животных: письмо Минфина

157

РФ от 19 сентября 2011 г. № 06-04-11/01-348 // СПС «Консуль-

тантПлюс».

9.Определение Верховного суда РФ от 04 июля 2012 г.

№88-АПГ12-2 // СПС «КонсультантПлюс».

10.Определение Ивановского областного суда от 15 апреля 2013 г. по делу № 33-847 // СПС «КонсультантПлюс».

11.О комплексной Программе социально-экономического развития муниципального образования «Осинский муниципальный район» на 2007–2010 гг. и на период до 2015 г.: решение Земского собрания Осинского муниципального района от 31 мая

2007 г. № 243 (ред. от 27.12.2012) // СПС «КонсультантПлюс».

12.О согласовании городской целевой программы «Любимому городу нашу заботу» на 2009–2011 гг.: решение Березниковской городской думы от 24 февраля 2009 г. № 578 // СПС «КонсультантПлюс».

13.«Градостроительный кодекс Российской Федерации» от

29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 21.10.2013) // СПС «Консультант-

Плюс».

14.Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований: Приказ Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2011 г. № 613. – URL: http://www.min- region.ru/upload/documents/2011/05/300511-s-15.pdf.

15.Основные принципы законодательства о градостроительной деятельности: подборка судебных решений за 2012 г. // СПС «КонсультантПлюс».

16.Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК (ред. от

27.11.2012). – Пермь, 2007.

158

2.5. ОПРЕДЕЛЕНИЕ УСЛОВИЙ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И БИЗНЕС-СТРУКТУР

Н.А. Толстоброва, Д.А. Толстобров

В российском обществе устойчивый характер приобрела политика дотаций муниципальным бюджетам, что не позволяет сформировать на территории собственную базу устойчивого социального развития и обеспечить максимальное вовлечение граждан в управленческие процессы. В докладе ОЭСР 2013 года отмечено, что Россия за последние десять лет достигла прогресса в сокращении бедности, смогла догнать по уровню дохода передовые страны. Однако этот прогресс во многом поддерживается за счет роста нефтяных цен, а не благодаря структурным преобразованиям экономики [1]. Прогнозируемая тенденция снижения мировых цен на нефть ввиду «сланцевой революции» заставляет искать новые способы мобилизации ресурсов для решения социально-экономических проблем.

Имеют место деструктивные тенденции, негативные процессы, обусловленные низким качеством жизни населения в моногородах. Усиливается дифференциация между субъектами Российской Федерации. Первичная социальная политика должна сегодня разрабатываться на местном уровне, так как наиболее приближенной к населению является муниципальная власть. Совершенствование условий жизнедеятельности, оказание гражданам необходимых социальных услуг, социальной поддержки, помощи и защиты становятся приоритетными.

Данное исследование посвящено выявлению закономерностей формирования механизмов взаимодействия власти и бизнеса в рамках реализации муниципальных социальных функций.

Прогрессивное и эволюционное развитие социальной сферы возможно благодаря учету территориальной специфики и взаимодействию органов местного самоуправления и бизнес-структур.

159

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ установлено, что право муниципальных образований на занятие хозяйственной деятельностью определяется и ограничивается кругом вопросов местного значения. Принцип субсидиарности, на основе которого производится разграничение компетенции как между частной и публичной сферами, так и между различными уровнями публичной власти, предполагает, что публичная власть реализует только такие задачи, которые в существующих условиях не могут рационально решить отдельныеиндивиды или коллективы.

Отметим, что рост экономической эффективности возможен благодаря географической концентрации экономической деятельности. В Пермском крае география и административное устройство, радикальное сокращение транспортных издержек и развитие постиндустриальной экономики обусловили процесс деконцентрации людей и производства, что привело к локализации муниципальных образований Пермского края [2, с. 94].

Муниципалитеты как микрорегионы конкурируют с себе подобными по экономической горизонтали и экономической вертикали. Конкуренция по горизонтали между муниципалитетами внутри данного региона или в более широкой среде – это конкуренция за экономические ресурсы, рынки сбыта и дохода. Она может использовать ценовые методы, включая налоговые льготы, льготное кредитование, финансовую поддержку предприятий, ипотечные программы, цены на недвижимость, установление фиксированных цен.

К неценовым способам такой конкуренции можно отнести муниципальную политику, развитие рыночной инфраструктуры и социальной инфраструктуры, что явно прослеживается в Пермском крае.

Конкуренция муниципалитетов по вертикали может вестись за привлечение из центра финансовых ресурсов и увеличение объема властных полномочий. Основными инструментами такой конкуренции являются лоббирование участия муниципалитета в региональных и федеральных программах, получения финансовых трансфертов.

160