Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

маршруты отдыха «выходного дня», ориентированные на поток приезжающих на выходные дни жителей Москвы и Московской области, организовать тематический туристический маршрут историко-музейного направления с использованием объектов историко-культурного наследия.

Наконец, формируемый маркетинговый и туристскорекреационный продукт должен обладать эффективной системой продвижения. Здесь наиболее действенным способом является создание туристического раздела на сайте СП Федоскинское или отдельного интернет-ресурса. Обязательным элементом такого сайта должна стать интерактивная карта поселения с основными историческими, культурными, рекреационными, инфраструктурными (кафе, гостиницы, места отдыха) и прочими объектами и информацией о них.

Создание межмуниципального ремесленного бизнес-инкубатора

Одна из существенных характеристик, определенных для СП Федоскинское в результате анализа социально-экономического развития территории, – это наличие богатого самобытного исто- рико-производственного потенциала, а именно:

–многовековые традиции развития на территории поселения уникального искусства – федоскинской лаковой миниатюры, ставшего важным элементом образа поселения;

–востребованность искусства федоскинской лаковой миниатюры в России и за ее пределами;

–возникновение на отдельных территориях поселения семейных институтов и традиций передачи навыков живописи, династий художников;

–наличие уникального Федоскинского художественнопромышленного училища миниатюрной живописи, которое готовит художников для Федоскинской фабрики миниатюрной живописи, Жостовской фабрики декоративной росписи и фабрики «Ростовская финифть»;

–интерес к занятию промыслом у молодых людей.

431

Развитие малого предпринимательства было выбрано в качестве наиболее эффективного способа снижения перечисленных рисков и капитализации высокого, но слабо используемого производственного потенциала. Сложность при этом состояла

втом, что на текущий момент масштабы оказания поддержки малого бизнеса в сельском поселении незначительны, инфраструктура данной поддержки фактически отсутствует. Поэтому было сформировано предложение о создании на территории поселения бизнес-инкубатора, который смог бы оказывать услуги

всфере комплексного развития бизнеса.

Пространственное развитие территории: формирование урбанизированной территории «микрорайон «Сухарево»

В число инвестиционных проектов Комплексной программы было включено формирование урбанизированной территории «микрорайон "Сухарево"». Целью данного проекта является создание административного и культурно-досугового центра муниципального образования. Развитие микрорайона «Сухарево», формирование урбанизированной инфраструктуры и последующее увеличение численности постоянного населения СП Федоскинское создадут благоприятные условия для изменения административного статуса территории с сельского поселения до городского округа. В перспективе данный шаг позволит муниципальной администрации существенно расширить перечень своих полномочий и ресурсов, а также реализовывать собственную политику, направленную на включение территории в реализацию проектов и программ Московской области.

Кроме того, в Комплексную программу заложен ряд мероприятий, непосредственно связанных с реализацией данного проекта, – например, формирование муниципального жилищного фонда в рамках строительства микрорайона «Сухарево» с последующей передачей квартир муниципального жилищного фонда молодым специалистам социально значимых сфер деятельности по договорам социального найма. Данное мероприятие позволит привлечь в поселение молодых специалистов, работающих в социаль- но-значимых отраслях (образование, здравоохранение и др.).

432

Решение социальных проблем, относящихся к полномочиям муниципального района

Социальная сфера в СП Федоскинское развивается достаточно динамично и эффективно. Реализуется собственная политика поселения в области работы с молодежью, культуры, физической культуры и спорта, оказания социальной поддержки, в основе которой лежат программно-целевые принципы управления. В ближайшие годы планируются создание спортивной (ФОК) и культурно-досуговой (ДК) инфраструктуры, расширение перечня оказываемых муниципальных услуг. Активная коттеджная застройка поселения привела к распространению частных услуг в таких сферах, как дошкольное, общее и дополнительное образование, спорт и досуг. При этом значительная часть потенциала территории пока не используется и может быть в дальнейшем включена в социокультурную жизнь поселения.

С точки зрения населения СП Федоскинское, исходя из результатов опроса жителей, проводившегося в ходе подготовки Комплексной программы, наиболее актуальными проблемами социальной сферы выступают медицинское обслуживание и молодежная политика (рисунок). Таким образом, перед руководством территории ставится задача содействия профилактике заболеваемости и пропаганды здорового образа жизни.

На текущий момент у администрации сельского поселения фактически отсутствуют рычаги влияния на предоставление услуг в сферах образования и здравоохранения, так как данные отрасли находятся вне полномочий муниципальных образований уровня поселения. В то же время игнорирование представленных проблем приведет к резкому снижению качества человеческого потенциала поселения.

Для решения обозначенных проблем было решено включить в Комплексную программу два направления мероприятий. Первое – создание условий для развития сферы образования и повышения качества образовательных услуг. К этому направлению относятся:

433

–реализация мер социальной поддержки (грантовой, имущественной и т.д.) молодых специалистов, занимающих должности в социально значимых сферах деятельности;

–реализация мер социальной поддержки талантливых детей, получивших признание на районных, региональных и российских олимпиадах, конкурсах, соревнованиях, и их тренеров;

–стимулирование родительских комитетов Марфинской СОШ к выдвижению инициативы формирования Попечительского совета школы с участием известных и уважаемых людей СП Федоскинское;

–обращение в Управление образования Мытищинского района с инициативой о проведении эксперимента по организации сетевого взаимодействия образовательной школы и организаций физкультурно-оздоровительного направления (ФОК) (при проведении физкультурных занятий и соревнований).

Рис. Сферы, в которых, по мнению жителей СП Федоскинское, необходимо улучшать ситуацию в первую очередь

Второе направление мероприятий ориентировано на профилактику заболеваемости и пропаганду здорового образа жизни. Кроме прочего, администрация сельского поселения намерена выступить с инициативой от жителей СП Федоскинское в Управление здравоохранения Мытищинского района (и губер-

434

натору Московской области) по открытию врачебной практики на наиболее плотно населенных территориях (например, д. Строитель). В случае отказа в выделении рабочего места врача общей практики возможно открытие частной врачебной практики из бюджетных средств поселения.

Опыт разработки Комплексной программы социальноэкономического развития СП Федоскинское интересен как свидетельство меняющихся подходов к стратегическому планированию на местном уровне.

Не секрет, что механизмы муниципального стратегического планирования в стране работают не очень успешно. Для муниципальных образований разных типов на первый план выходят различные причины. Так, администрации городских округов и крупных городских поселений, как правило, обременены политическим давлением и вынуждены принимать во внимание слишком большое число разнонаправленных интересов, что до известной степени связывает им руки в выработке нестандартных путей управления долгосрочным развитием. В результате весьма реальна угроза превращения их стратегий в неработоспособные выхолощенные декларации «за все хорошее». Небольшие муниципальные образования и особенно сельские поселения в этом смысле обладают большей степенью свободы для претворения в жизнь «прорывных» стратегий, однако для них существенным ограничителем являются ресурсы как на разработку стратегии, так и на ее реализацию.

СП Федоскинское представляет собой для России пример малого, но экономически самодостаточного муниципального образования, что позволяет в какой-то мере избежать отмеченных проблем. Но здесь возникает другая сложность: в условиях относительного экономического благополучия местных руководителей непросто заинтересовать подготовкой стратегии – зачем «искать добра от добра», если и так все в порядке? Заслуга администрации СП Федоскинское в том, что ей удалось оценить реальные риски сохранения статус-кво в долгосрочной перспективе и наметить пути интенсификации использования существующего потенциала.

435

Отчасти к активным действиям СП Федоскинское подтолкнуло его расположение в первом поясе московской агломерации. Эти территории сейчас претерпевают особенно динамичную трансформацию (в том числе благодаря экспансии Москвы), которая далеко не всегда протекает в потенциально благоприятном для муниципальных образований ключе. Поэтому и вопрос определения или пересмотра, при их наличии, приоритетов долгосрочного развития для «пригородных» поселений стоит особенно остро. Можно заключить, что разработка стратегий развития небольших муниципальных образований, расположенных в зонах городских агломераций, представляется одним из наиболее перспективных направлений развития технологий стратегического планирования.

436

4.6. ФИНАНСОВАЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ЗАЛОГ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Н.В. Васильева

Инновационное развитие территории муниципального образования является одним из приоритетных направлений деятельности органов местного самоуправления. Грамотная и рациональная деятельность органов местного самоуправления способна содействовать развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального образования, усилить предпринимательскую активность в приоритетных для территории отраслях экономики (сельское хозяйство, добыча полезных ископаемых, переработка мусора и бытовых отходов, переработка вторичного сырья и пр.).

Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления должны более полно использовать финансовые ресурсы. С одной стороны, использование всех указанных средств обеспечивает органам местного самоуправления осуществление их компетенции в полной мере, с другой стороны, обеспечивается система прямых и обратных связей при выполнении всех задач только в больших масштабах и более сложных взаимозависимостях [1, с. 28–29]. Создание необходимых нормативных, экономических и финансовых условий для полноценного развития местных финансов послужит толчком для развития Российской Федерации в целом, так как экономическое благополучие всей России зависит от благополучия каждого отдельного муниципального образования [2, с. 4].

Несомненно, что с данной задачей могут справиться только финансово-самостоятельные муниципальные образования. Принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления провозглашен и на международном уровне, и в Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 9 Европейской хартии местного

437

самоуправления [3] органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. В ст. 132 Конституции Российской Федерации [4] также установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местныеналоги и сборы.

Однако провозглашенный принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления в России практически не соблюдается. Проводимые в России реформы налогового и бюджетного законодательства фактически привели к ослаблению собственной доходной базы местных бюджетов при одновременном перекладывании на них значительных расходов.

Главной проблемой муниципальных финансов в России является проблема пополнения доходной части местных бюджетов. В настоящее время налицо зависимость местных бюджетов от выделяемых из федерального и региональных бюджетов межбюджетных трансфертов. В общем объеме поступивших в 2012 году собственных доходов местных бюджетов межбюджетные трансферты (без учета субвенций) составили 46,6 %, налоговые и неналоговые доходы – 53,4 % [5]. Получается, что почти половина собственных доходов местных бюджетов – это межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета вышестоящего уровня, выделение которых не зависит от решений органов местного самоуправления.

Причем в ряде муниципалитетов доля межбюджетных трансфертов еще более высока. Из общего количества муниципальных образований только в 10 % доля межбюджетных трансфертов в 2012 году составила меньше 10 %, в 75 % местных бюджетов доля трансфертов – более 30 %, в том числе в 23 % – свыше 70 %. Самая высокая доля финансовой помощи отмечается в местных бюджетах Тюменской области (80,0 %), Ненецкого автономного округа (76,5 %), Чукотского автономного округа (75,4 %), Республики Дагестан (72,7 %) и Сахалинской области

438

(71,5 %) [5]. В Иркутской области анализ работы трех поселений Качугского района показал, что основой бюджетов поселений являются безвозмездные поступления из областного бюджета. Так, доля налоговых и неналоговых доходов в бюджете Качугского городского поселения составляет 15 %, Зареченского муниципального образования – 5 %, Ангинского муниципального об-

разования – 15,8 % [6].

Здесь еще уместно отметить, что основная часть межбюджетных трансфертов является целевой (доля дотаций составляет всего 1/3), поэтому органы местного самоуправления не могут повлиять не только на установление субсидии или субвенции, но и на направление их расходования, что серьезным образом нарушает провозглашенный Европейской хартией местного самоуправления принцип свободного выбора органами местного самоуправления политики в сфере их собственной компетенции [3].

Всвязи с этим большое значение для муниципальных образований имеет повышение пополняемости бюджетов за счет налоговых и неналоговых доходов. К числу налоговых доходов, зачисляемых в местные бюджеты, относятся доходы от местных налогов, а также осуществляемые в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации отчисления от федеральных, региональных налогов и налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами.

Всоответствии со ст. 15 Налогового кодекса (НК) Российской Федерации [7] к числу местных налогов отнесены налог на имущество физических лиц и земельный налог. Налоговый кодекс РФ [7] не допускает установления органами местного самоуправления местных налогов и сборов, не предусмотренных в нем. При этом, как указал Конституционный суд Российской Федерации [8], закрепление исчерпывающего перечня местных налогов не противоречит ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации [4]. Определение смысла понятия «установление налогов и сборов» возможно только с учетом конституционного принципа единства экономического пространства, который распространяется и на установление налогов и сборов органами местного самоуправления.

439

Устанавливая виды местных налогов, НК РФ [7] определяет и полномочия органов местного самоуправления. При этом обращает на себя внимание то, что полномочие по введению налога является не правом, а обязанностью муниципального образования. В соответствии с действующим федеральным налоговым законодательством муниципальные образования не вправе решать вопрос вводить или не вводить местный налог на своей территории.

Полномочие по установлению местных налогов (определению их элементов) ограничено федеральным законодательством. В соответствии с ч. 4 ст. 12 НК РФ [7] при установлении местных налогов представительными органами муниципальных образований определяются в порядке и пределах, которые предусмотрены НК РФ [7], следующие элементы налогообложения: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов, налоговые льготы, если эти элементы налогообложения не установлены НК РФ [7]. Иные элементы налогообложения и налогоплательщики определяются НК РФ [7] и Законом Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» [9]. В связи с этим следует согласиться с высказыванием Ю.А. Крохиной о том, что полномочия муниципальных образований по установлению местных налогов имеют вторичный характер, «предварительно санкционированный со стороны государства» [10, с. 126].

Кроме того, пределы усмотрения органов местного самоуправления в отношении оговоренных элементов местных налогов тоже существенным образом ограничены федеральным законодателем. Так, максимальные ставки земельного налога определены ст. 394 НК РФ [11]. В связи с тем, что дифференциация налоговой ставки возможна только путем ее снижения, что влечет за собой недополучение бюджетом доходов, анализ муниципальной практики показал, что в большинстве муниципальных образований в муниципальных актах дублируется норма НК РФ [11] о ставках. Поэтому в действующей редакции ст. 394 НК РФ [11] определено, что в случае, если налоговые ставки

440