Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

альных советников в департаментах и регионах, не отражало демографического положения, в результате чего был нарушен принцип равенства голосов на выборах. Решением Конституционного совета это приложение было признано не соответствующим Конституции и исключено.

Проект «Большой Париж» в настоящее время не получил пока окончательного развития в области организации местного управления. Законодатель ограничился принятием Закона «О Большом Париже» [14], который описывает развитие транспорта и экономические аспекты взаимодействия столичного департамента Парижа, прилегающих к нему департаментов и остальных департаментов столичного региона Иль-де-Франс. Проект Закона о создании метрополии «Большой Париж», внесенный в июле 2013 года, возможно, будет принят до конца 2013 года. Само создание метрополии планируют завершить к 1 января 2016 года.

Принятие Закона «О реформе территориальных коллективов» было лишь первым шагом полномасштабной реформы. В развитие Закона французское правительство подготовило декрет [15] «Об организации и деятельности департаментальных комиссий по межкоммунальнальному сотрудничеству». Декрет предусматривал создание на уровне департаментов комиссий, которые должны вырабатывать меры по развитию межкоммунального сотрудничества. Целью данных комиссий являлось упрощение территориальной организации и полное покрытие территории Франции к 1 июня 2013 года органами межкоммунального (межмуниципального) сотрудничества. Соответственно, как следует из доклада Министерства внутренних дел Франции, с момента принятия Закона и правительственного декрета «Об организации и деятельности департаментальных комиссий по межкоммунальнальному сотрудничеству» и до 1 января 2012 года в рамках органов межмуниципального сотрудничества уже были объединены 35 303 коммуны, насчитывающие

Таким образом, цели реформы поставлены и меры, которыми она будет осуществляться, определены и закреплены в Законе, правительственных декретах и иных подзаконных актах. Как будет проходить реформа и какие проблемы она выявит, покажет время.

Cписок литературы

1.Масловская Т.С. Конституционная реформа во Франции // Веснiк Канстытуцыйнага суда РБ. – 2009. – №1. –

С. 143–153.

2.Конституция Франции, русский перевод [Электронный ресурс]. – URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr.

3.Le Président de la République. Lettre de mission. – URL: http://www.reformedescollectiviteslocales.fr.

4.Décret portant création du comité pour la réforme des collectivités locales. – URL: http://www.reformedescollectiviteslocales.fr (дата обращения: 20.11.2013)

5.Comite pour la reforme des collectivites locales «les vingt proposition». – URL: http://www.reformedescollectiviteslocales.fr/ (дата обращения: 23.11.2013)

6.Code général des collectivités territoriales. – URL http://www.legifrance.gouv.fr

7.Дюран Э.В. Местные органы власти во Франции. – М.: Интратэк-Р, 1996.

8.Болотина Е. В. Организационные основы французского муниципального управления / ГУАП. – СПб., 2006.

9.Pourquoi une réforme des collectivités territoriales ? – URL: http://www.interieur.gouv.fr/ (дата обращения: 28.11.2012).

10.Деконцентрация и децентрализация. – URL: http://www.france-jus.ru/index

11.Les 20 propositions du Comité. – URL: http://www.reformedescollectiviteslocales.fr (дата обращения: 12.11.2012).

12.Loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. – URL: http://www.legifrance.gouv.fr (дата обращения: 21.01.2013).

482

13.Décision du Conseil constitutionnel n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010. – URL: http://www.conseil-constitutionnel.fr/ (дата обращения: 20.01.2011).

14.Loi n 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris. – URL: http://www.legifrance.gouv.fr.

15.Réforme territoriale: le renouvellement de la carte intercommunale entre dans sa phase active. – URL: http://www.gouvernement.fr/ (дата обращения: 20.01.2011).

16.2012: Bilan de l’intercommunaté avant la mise en ouvre de SDCI. – URL: http://www.dgcl.interieur.gouv.fr.

483

4.9. ПОЛЬСКИЙ ОПЫТ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

О. Кацпэрчик

Как и во многих государствах Центральной Европы, в правительственной и местной администрации Польши в последние годы произошел ряд значительных организационных и функциональных перемен. Восстановление территориального самоуправления в государствах региона Центральной и Восточной Европы стало одним из важных элементов процесса системной трансформации 80-х и 90-х годов ХХ века1. Подготовительные работы, предваряющие польскую реформу системы государственной администрации, длились почти 10 лет [1].

Основной целью реализованной в 1990–1998 годах реформы польской государственной администрации стало создание децентрализованной системы современной администрации, исправно и эффективно выполняющей государственные задачи, доступной для граждан, демократически контролируемой.

Как подчеркивает профессор Михал Кулеша (уполномоченный Правительства по делам реформы государственной администрации в 1992–1994 годах), в предыдущей системе государственная администрация в Польше опиралась на принцип

1 Подробнее об этом см.: Чыж А. Правительственная и местная администрация в период финансового кризиса – центральноевропейская перспектива. V встреча Комиссии государственной администрации и региональной политики парламентов государств Вышеградской группы с участием соответствующих комиссий парламентов Словении и Хорватии [A. Czyż. Administracja rządowa i samorządowa w okresie kryzysu finansowego – perspektywa środkowoeuropejska. V Spotkanie komisji administracji publicznej i polityki regionalnej parlamentów państw grupy wyszehradzkiej z udziałem właściwych komisji parlamentów Słowenii oraz Chorwacji].

484

единой, иерархической системы организации. Сегодняшняя модель – это уже администрация полностью плюралистическая, в основе которой лежит многосубъектный порядок, где задания отдельных субъектов определены законодательством. Произошло разделение на правительственную администрацию и органы территориального самоуправления.

Реформа привела к распаду механизма партийной администрации, бывшей неразлучной тенью администрации государственной. Авторы реформы стремились к созданию такой модели администрации государства, в которой власть осуществляется в рамках государственных, а не партийных учреждений2. Одним из принципов реформы самоуправления в 1990 году стало создание в территориальном самоуправлении кадров гражданской службы, независимой от политических перемен в исполнительном органе гмины3.

Этапы введения реформы государственной администрации

Реформа системы государственной администрации в Польше осуществлялась в несколько этапов. Работа над созданием законов, реформирующих государственную администрацию, была нацелена на то, чтобы реформа соответствовала европейской модели местного самоуправления, содержащейся в Европейской хартии местного самоуправления (далее – Хартия), принятой Советом Европы в 1985 году.

Принципы Хартии в первые годы функционирования местного самоуправления в Польше определяли стандарты местной демократии и децентрализации власти.

2Кулеша М. Трансформация административного строя Польши (1990– 2000). Studia IURIDICA XXXVIII2000 [Michał Kulesza. Transformacja ustroju administracyjnego Polski (1990–2000). Studia IURIDICA XXXVIII/2000 r.].

3Подробнее об этом см.: Красновольский А. Размышления о системе са-

моуправления. Канцелярия Сената, май 2007 [A. Krasnowolski. Refleksje nad ustrojem samorządowym. Kancelaria Senatu, Maj 2007].

485

Первым этапом реформы было принятие парламентом 8 марта 1990 года Закона о местном самоуправлении4. В первых свободных выборах в советы гмин, которые состоялись 27 мая 1990 года и были проведены по новому избирательному законодательству [2], приняло участие более 42 % поляков, имеющих активное избирательное право.

В настоящее время в Польше действует трехуровневое основное территориальное деление государства, а единицами местного самоуправления являются: гмина, повят и воеводство. Однако следует подчеркнуть, что первоначально территориальное самоуправление в Польше было восстановлено лишь на уровне гмины, и только в 1998 году в результате административной реформы были введены еще две единицы местного самоуправления верхнего уровня – повят и воеводство.

Очередным этапом реформирования публичной администрации стала ратификация и подписание Польшей в апреле 1993 года Европейской хартии местного самоуправления, содержащей принципы и общие положения, касающиеся функционирования местного самоуправления, соблюдать которые обязаны все государства – члены Совета Европы. Согласно положениям Хартии, «местное самоуправление означает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

4 После введения очередных единиц местного самоуправления – повята и воеводства – изменению подверглось название вышеупомянутого закона: с 1998 года он называется законом «О гминном самоуправлении»: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990 nr 16 poz. 95) (в соответст-

вии со ст.10 закона от 29.12.1998 г. См.: Вестник законов, 1998, № 162,

ст. 1126): art. 10 ustawy z dnia 29.12.1998 r. (Dz. U. 1998 nr 162 poz. 1126),

в отличие от законов от 5 июня 1998 года «О повятовом самоуправлении»

(Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 578) и «О самоуправлении воеводства» Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. O samorządzie województwa (Dz.U. 1998 nr 91 poz. 576).

486

Кроме того, в июне 1993 года впервые были представлены правительственные предложения нового территориального деления, сокращающие количество воеводств, а также вводящие повяты. Проведенная административная реформа, нацеленная на создание самоуправляемости и улучшения деятельности властей на местах, изменила административное деление Польши путем введения трехуровневой системы территориального деления. Произошло резкое сокращение количества воеводств с 49 до 16. Это преобразование до сих пор является предметом политической дискуссии5.

11 ноября 1998 года состоялись выборы в органы местного самоуправления по новым принципам [3]. Возникла трехуровневая структура избираемых представительных органов: воеводские сеймы, советы повятов и советы гмин. А с 1 января 1999 года начало действовать трехуровневое основное территориальное деление государства.

По состоянию на 1 декабря 2013 административное деление в Польше выглядит следующим образом: 2479 гмин, 379 повятов (314 земских повятов и 65 городов на правах повятов) и 16 воеводств.

Трехуровневое местное самоуправление в системе публичной администрации на современном этапе

Реформа государственной администрации ввела в Польше четкое разделение функций государственной власти между тремя главными уровнями административного строя государства: местное самоуправление (в сельских и городских гминах, а также в повятах), ответственное прежде всего за удовлетворение коллективных нужд населения; региональное самоуправление (в воеводствах), ответственное за политику регионального раз-

5 Одним из примеров политической дискуссии является кампания «Польша х 49», которая началось в Польском парламенте в январе 2014 года: http://www.sejm.gov.pl/Sejm7.nsf/transmisje xsp?unid=D9F3EB1F7DC94CF9C125 7C5F002CDA3F# http://www.sld.org.pl/aktualnosci/10272-rusza_projekt_polska_x _49_sld_na_spotkaniach_w_bylych_miastach_wojewodzkich html.

487

вития; правительство и правительственная администрация (центральная и местная), занимающиеся вопросами общегосударственного характера.

Правительственным органом местной администрации на уровне воеводства является воевода. Воевода назначается и снимается Председателем Совета Министров (Премьером) и реализует политику правительства на уровне воеводства [4]. Важным полномочием воеводы является представление Совету Министров (правительству) при посредничестве соответствующего министра по делам администрации проектов правительственных документов, касающихся воеводства. Воевода подчиняется Председателю Совета Министров. Совещательно-консультативным органом при воеводе является Коллегия, в состав которой входят заместители воеводы, генеральный директор воеводского управления, воеводские коменданты полиции и пожарной охраны, а также другие лица, перечисленные в уставе. Вспомогательным аппаратом воеводы является воеводскоеуправление, поделенноенаотделы [5].

Как было указано выше, в Польше действует треухровневая система административного деления (воеводство, повят, гмина). На всех этих уровнях функционируют единицы местного самоуправления. Введенные реформой понятия «гмина», «повят» или «воеводство» следует всегда понимать двояко: как определенную территорию и как общность людей, проживающих на этой территории. Это вытекает из положений Конституции и законов о местном самоуправлении. В соответствии со ст. 15 Конституции РП [6] территориальный строй Республики Польши гарантирует децентрализацию государственной власти. Основной формой такой децентрализации является местное самоуправление, которое участвует в осуществлении государственной власти. Ст. 16 Конституции четко формулирует, что полагающуюся ему в рамках закона значительную часть публичных (государственных) задач местное самоуправление выполняет от своего имени и под свою ответственность. Распределение задач между государственными органами и органами местного самоуправления осуществляется на основе принципа субсидиарности, который нашел отражение в Преамбуле

488

Конституции. Он означает, что государственные задачи должны прежде всего реализовываться на самом нижнем уровне власти и публичной администрации, органами, наиболее близкими к гражданам, наоснове принцип субсидиарности.

Вюридическом аспекте принцип субсидиарности предусматривает, что компетенция муниципальных единиц формируется по остаточному принципу; если задача не закреплена за более высоким уровнем управления. При этом правовое регулирование статуса граждан, их групп и союзов должно обеспечить им максимальную самостоятельность и участие в выполнении государственных задач. Кроме того, Европейская хартия местного самоуправления указывает, что возлагая задачи и функции на центральные органы государственной власти, следует учитывать объем и характер задачи, а также требования эффективности и экономичности.

Всоответствии со ст. 16 п. 1 Конституции Республики Польши, «Все жители единиц основного административного деления являются с точки зрения права сообществом самоуправления». Это ключевое утверждение повторено в законах о гминном, повятовом и воеводском самоуправлении. Местное самоуправление выполняет государственные задачи, не закрепленные Конституцией или законами за другими органами государственной власти. Начальной низовой единицей местного самоуправления является гмина. Гмина выполняет все задачи территориального самоуправления, не закрепленные за другими единицами местного самоуправления.

Единицы территориального самоуправления имеют правоспособность. Они наделяются правом собственности и другими имущественными правами. Самостоятельность единиц местного самоуправления подлежит судебной защите.

Государственные задачи, служащие удовлетворению нужд сообщества самоуправления, выполняются единицами местного самоуправления как задачи собственные.

Если это вытекает из обоснованных государственных потребностей, закон может поручить единицам местного самоуправления

489

исполнение других государственных заданий. Закон определяет порядок передачи и способ исполненияпоручаемых заданий.

Споры о компетенции между органами местного самоуправления и правительственной администрацией рассматриваются административными судами. Единицам территориального самоуправления гарантируется участие в государственных доходах соответственно выполняемым ими задачам.

Доходами единиц местного самоуправления являются их собственные доходы, а также общие субвенции и целевые дотации из государственного бюджета.

Изменения в масштабе задач и компетенций единиц местного самоуправления производятся вместе с соответствующими изменениями в распределении государственных доходов.

Единицы местного самоуправления имеют право устанавливать размеры налогов и местных платежей в объеме, установленном законом. Единицы местного самоуправления выполняют свои задачи при посредничестве законодательных и исполнительных органов. Выборы в законодательные органы являются всеобщими, равными, проходящими путем прямого тайного голосования.

Внутреннее устройство единиц местного самоуправления определяют в рамках законов их законодательные органы. Члены сообщества самоуправления могут принимать решения путем референдума в вопросах, касающих этого сообщества, в том числе об отзыве избранного прямыми выборами органа местного самоуправления.

Деятельность местного самоуправления подлежит надзору с точки зрения законности. Органами надзора за деятельностью единиц местного самоуправления являются Председатель Совета Министров и воеводы, а в финансовой области – региональные счетные палаты. Сейм по заявлению Председателя Совета Министров может распустить законодательный орган местного самоуправления, еслиэтот орган грубо нарушаетКонституцию или законы.

Органы местного самоуправления имеют право объединяться. Единица местного самоуправления имеет право вступать

490