Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

Анализ перечисленных федеральных законов позволяет сделать вывод, что стратегия перехода к инновационной модели экономики в Российской Федерации строится по направлению, предполагающему придание специального статуса территории муниципального образования, субъекта РФ или их частей и создание таким образом специальных территорий инновационного развития, обеспечивающих благоприятные условия для инновационной деятельности.

Вместе с тем само по себе обозначение подобного тренда в решении проблем инновационного развития, который нашел отражение в отечественном законодательстве, еще не отвечает на вопрос об особенностях статуса территорий инновационного развития. Для этих целей полагаем прежде всего необходимым обратиться к конституционно-правовым основаниям создания специальных территорий инновационного развития.

Конституционно-правовые основания создания специальных территорий инновационного развития

Исследование конституционно-правовых оснований создания специальных территорий инновационного развития следует начать с основ конституционного строя России, которые представляют собой фундаментальные принципы устройства публичной власти и общества2 и находят отражение в первой главе Конституции.

Мы полагаем, что такой подход является обоснованным и целесообразным, поскольку основополагающие принципы построения российского государства конкретизируются в нормах глав 2–9 Конституции и получают свое развернутое воплощение в действующем законодательстве.

Создание специальных территорий инновационного развития должно осуществляться с учетом соблюдения следующих фундаментальных конституционных принципов:

2 Конституционное право России : учебник / отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008. 94 с.

451

I) федеративное государственное устройство, разграничение государственной власти на государственную власть Российской Федерации и государственную власть субъектов Российской Федерации; признание за субъектами РФ особого конституционноправового статуса публично-правовых образований и политическойправосубъектности (ч. 1 ст. 1, ст. 5, ст. 11 Конституции);

II) гарантия единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свободы экономической деятельности; признание и равная защита частной, государственной, муниципальной и их форм собственности (ст. 8 Конституции);

III) принцип социального государства и свободного развития каждого (ст. 7 Конституции);

IV) признание и гарантия местного самоуправления; придание особого конституционно-правового статуса муниципальным образованиям как публично-правовым субъектам (ст. 12 Конституции);

Реализация принципа федеративного устройства и разграничения предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ при создании специальных территорий инновационного развития

Федеративное государственное устройство России подразумевает существование и взаимодействие двух уровней государственной власти – Федерации в целом, представляемой федеральными органами государственной власти (Президентом, Федеральным собранием, Правительством и др.), и властью субъектов Российской Федерации, представляемой органами государственной власти этих субъектов.

В свою очередь, принцип государственного суверенитета Российской Федерации, а следовательно – единства и государственной целостности Российской Федерации, обеспечивается единством системы государственной власти, что не исключает децентрализацию публичной власти на региональном уровне и наличие у субъектов Федерации наряду с федеральной Конституцией и федеральным законодательством своих конституций или иных учредительных актов (уставов), собственного законо-

452

дательства и собственных органов государственной власти – в пределах, определенных федеральной Конституцией.

Выражением такой децентрализации публичной власти является разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов в том виде, как это зафиксировано в ст. 71, 72 и 73 Конституции Российской Федерации.

Всоответствии с конституционным разграничением предметов ведения вопросы создания специальных территорий инновационного развития находятся либо в исключительном ведении РФ (в части п. «а», п. «з», п. «е» ст.71 Конституции) либо в совместном ведении РФ и субъектов (в части пп. «а», пп. «г» ч.1 ст. 72 Конституции). Соответственно правовое регулирование в данной сфере сосредоточено главным образом нафедеральномуровне.

Вто же время субъекты Федерации в рамках реализации собственных программ социально-экономического развития, поддержки среднего и малого предпринимательства регулируют создание специальных территорий инновационного развития на своей территории в пределах, установленных федеральным законом, и с соблюдением конституционных принципов.

Вместе с тем степень этой вовлеченности субъектов РФ в процесс создания территорий инновационного развития, объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере оказываются различными в зависимости от конкретного вида такой территории.

Так, если в отношении наукограда роль органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации сводится к важным, но не исключительным полномочиям: согласованию предложения о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, сделанному главой соответствующего муниципального образования; согласованию решения представительного органа муниципального образования о целесообразности развития муниципального образования как наукограда (п. 2 «Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса», утвержденного По-

453

становлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2004 года № 681); участию в бюджетных процессах по предоставлению из федерального бюджета межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов, а также определению порядка установления и изменения границы наукограда (ст. 8–9 Закона о наукограде).

Что касается особой экономической зоны, роль полномочий органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в процессе создания ОЭЗ оказывается более значительной. Речь идет уже не только о согласовании соответствующего предложения, а о равноправном с исполни- тельно-распорядительным органом соответствующего муниципального образования участии в подготовке и подаче заявки на создание особой экономической зоны; совместном участии с Правительством Российской Федерации и соответствующим органом (органами) муниципального образования (муниципальных образований) в заключении соглашения о создании особой экономической зоны (п. 2 и п. 4 ст. 6 Закона об ОЭЗ); участии в финансировании создания объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур особой экономической зоны (п. 1 и п. 3 ст. 6.1 Закона об ОЭЗ). Отдельно необходимо выделить возможность передачи отдельных полномочий по управлению особой экономической зоны органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании соответствующего соглашения, заключенного вследствие решения руководителя уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти (п. 2 ст. 7); а также участие представителей исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в деятельности наблюдательного совета особой экономической зоны, чья деятельность направлена на координацию деятельности по развитию особой экономической зоны, осуществление контроля за выполнением соглашения о создании особой экономической зоны, содействии в реализации проектов резидентов

454

особой экономической зоны, проектов иных инвесторов, а также в целях рассмотрения и утверждения перспективных планов развития особой экономической зоны, осуществления контроля за реализацией этих планов (п. 4–п. 5 ст. 7). Помимо вышеизложенного необходимо отметить, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют региональный государственный контроль (надзор) за деятельностью резидентов особой экономической зоны (п. 1 ст. 11).

Еще большее усиление роли субъекта Российской Федерации наблюдается в процессе создания зон территориального развития. Целью создания такой территории со специальным правовым статусом является ускорение социально-экономического развития субъекта Российской Федерации путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику (п. 1 ст. 2 Закона о ЗТР). При этом высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно подать в Правительство Российской Федерации заявку на создание зоны территориального развития (п. 2 ст. 7 Закона о ЗТР при соблюдении требований ст. 4, ст. 6 и пп. 1–3 п. 2 ст. 7 этого же Закона). После принятия Правительством Российской Федерации решения о создании зоны территориального развития Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительные органы муниципального образования или муниципальных образований, на территориях которых создается зона территориального развития, заключают соглашение о функционировании зоны территориального развития (п. 1 ст. 8). Выделим также и то, что органом управления зоной территориального развития является исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (п. 3 ст. 10). Помимо этого бюджету субъекта Российской Федерации, на территории которого создана зона территориального развития, в установленном Правительством Российской Федерации порядке могут предоставляться субсидии из федерального бюджета в целях государственной поддержки эконо-

455

мической деятельности в зоне территориального развития (ст. 15). В завершение отметим, что субъекту Российской Федерации, на территории которого создана зона территориального развития, со дня принятия Правительством Российской Федерации решения о создании этой зоны передается осуществление ряда полномочий по распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности и расположенными в границах зоны территориального развития (в частности, речь идет об образовании земельных участков, уточнении границ земельных участков в целях их предоставления резидентам зоны территориального развития в аренду; принятие решений о предоставлении земельных участков резидентам в аренду; заключение договоров аренды земельных участков, предоставляемых резидентам – п. 1 ст. 17).

Своеобразным исключением на фоне приведенных выше примеров выглядит правовой статус инновационного центра «Сколково». Любопытно, что соответствующий Федеральный закон вообще не упоминает о субъектах Российской Федерации и их органах государственной власти, где создан и действует данный инновационный центр. Несмотря на то, что федеральный законодатель всячески подчеркивает связь между деятель-

инновационного центра (или в пользу Российской Федерации, а затем от Российской Федерации в пользу инновационного центра). Сказанное позволяет нам сделать вывод о том, что в области конституционно-правовых оснований создания специальных территорий инновационного развития имеет не малое значение

итакой совместный предмет ведения Российской Федерации

исубъектов Российской Федерации, как разграничение государственной собственности (пп. «г» п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Роль органов местного самоуправления

впроцессе создания и функционирования территорий инновационного развития

Рассматривая вопрос о влиянии конституционных принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации на создание специальных территорий инновационного развития, как и взаимосвязи местного самоуправления и специальных территорий инновационного развития в целом, следует отметить, что влияние органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования на процесс создания и функционирования специальной территории инновационного развития также оказывается различным в зависимости от конкретного вида такой территории.

Однако это не является слепым повторением ранее сделанного вывода. Наоборот, здесь мы видим ситуацию, которая является обратной по отношению к обозначенной нами выше при изучении влияния органов государственной власти субъектов Российской Федерации на процесс создания и функционирования специальной территории инновационного развития. Иными словами, мы имеем дело с обратной зависимостью – в тех территориях инновационного развития, где роль субъектов Российской Федерации усиливается, там уменьшается роль муниципальных образований.

Данный вывод подтверждается нормативными положениями. Наиболее сильной является роль муниципальных образова-

457

ний в процессе создания и функционирования наукограда. Здесь мы должны отметить, что, прежде всего, само присвоение муниципальному образованию статуса наукограда происходит в результате внесения в Министерство образования и науки Российской Федерации соответствующего предложения главой муниципального образования. При этом ряд документов, прилагаемых к указанному предложению, также имеет ярко выраженное муни- ципально-правовое значение (например, решение представительного органа муниципального образования, согласованное с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, о целесообразности развития муниципального образования как наукограда Российской Федерации или справка органа местного самоуправления муниципального образования о соответствии научно-производственного комплекса муниципального образования критериям присвоения статуса наукограда Российской Федерации, определяемом согласно статье 2.1 Закона о наукограде). Пункт 2 «Порядка рассмотрения предложений о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Российской Федерации и прекращении такого статуса», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2004 года № 681, также фиксирует и ответственность органа местного самоуправления муниципального образования за достоверность представленной информации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, муниципальное образование в лице соответствующих органов местного самоуправления является полноценным инициатором процесса как присвоения муниципальному образованию статуса наукограда, так и его досрочного прекращения (п. 5 упомянутых выше Правил).

Вместе с тем и в области управления наукоградом роль органов местного самоуправления не только сохраняется, но и приобретает специфические особенности. Эти особенности выражаются как в деятельности специализированного координационного органа – научно-технического совета, так и во взаимодействии органов местного самоуправления с научно-производственным комплексом наукограда.

458

Помимо организационного аспекта хотелось бы также выделить и инфраструктурный. Заметим, что статус наукограда присваивается муниципальному образованию, имеющему науч- но-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования. Таким образом, речь идет о том, что установление особого правого режима (и последующая за этим государственная поддержка) осуществляется в отношении муниципального образования, уже имеющего сформировавшийся научно-производственный комплекс, сформировавшуюся инфраструктуру. И государственная поддержка в этом отношении осуществляется, с одной стороны, в целях стимулирования перспективных исследований, а с другой – в целях социальной поддержки жителей соответствующего муниципального образования, значительная часть которых, следуя логике закона, трудится на предприятиях, входящих в соответствующий научно-производственный комплекс.

Иначе дело обстоит с особой экономической зоной. Так, ис- полнительно-распорядительный орган муниципального образования или исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований лишь участвуют в подготовке и подаче в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти заявку на создание особой экономической зоны с обоснованием целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального, местного значения, но делают это совместно с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 6 Закона о ОЭЗ). В свою очередь, указанные органы местного самоуправления заключают соглашение о создании особой экономической зоны совместно с Правительством Российской Федерации и названными выше органами (или органом) государственной власти субъектов Российской Федерации в течение тридцати дней со дня принятия Правительством Российской Федерации решения о создании особой экономической зоны (п.4 ст.6 Закона об ОЭЗ). И хотя бюджет муниципаль-

459

ного образования также участвует в финансировании процесса создания объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур особой экономической зоны (ст. 6.1 Закона), в области управления данной специальной территорией инновационного развития, роль муниципального образования, на территории которого создана и функционирует особая экономическая зона, сводится не к непосредственному управлению особой экономической зоной (как это возможно в отношении органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а к полномочиям контрольного, координационного и совещательного характера. Это проявляется, прежде всего, в деятельности наблюдательного совета особой экономической зоны, в состав которого входят, как правило, представители исполнительно-распорядитель- ного органа муниципального образования или представители ис- полнительно-распорядительных органов муниципальных образований с целью координации деятельности по развитию особой экономической зоны, осуществления контроля за выполнением соглашения о создании особой экономической зоны, содействия в реализации проектов резидентов особой экономической зоны, проектов иных инвесторов, а также в целях рассмотрения и утверждения перспективных планов развития особой экономической зоны, осуществления контроля за реализацией этих планов. А также в возможности осуществления муниципального контроля на территории особой экономической зоны в отношении ее резидентов органамимуниципального контроля(п. 1 ст. 11).

Таким образом, роль муниципального образования в этом случае ослабевает и сводится к необходимым, но по своей сути второстепенным функциям. Еще более очевидно это проявляется при создании зоны территориального развития. Так, хотя соглашение о функционировании зоны территориального развития и заключается исполнительно-распорядительными органами муниципального образования или муниципальных образований, на территориях которых создается зона территориального развития совместно с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и Правительст-

460