Местное самоуправление и развитие территорий российский и европейск

не определены нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, налогообложение производится согласно указанным в ней налоговым ставкам.

Порядок уплаты налогов согласно ст. 58 НК РФ [7] представляет собой, прежде всего, установление уплаты налога разовой уплатой всей суммы налога либо в ином порядке. В соответствии с НК РФ [7] может предусматриваться уплата в течение налогового периода предварительных платежей по налогу – авансовых платежей. Соответственно в компетенцию органов местного самоуправления при установлении порядка уплаты местных налогов входит установление или неустановление уплаты авансовых платежей. Такая возможность установлена только в отношении земельного налога, при установлении которого представительный орган муниципального образования вправе не устанавливать отчетные периоды.

Пределы сроков уплаты местных налогов как главой 31 НК РФ [11], так и Законом Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» [9] определены одинаково: «не ранее первого ноября следующего года». Соответственно органы местного самоуправления сильно ограничены в установлении срока, поскольку налог необходимо получить и расходовать до конца бюджетного года (то есть до 31 декабря).

Анализируя полномочия органов местного самоуправления в области налоговых льгот по местным налогам, уместно отметить, что льготы по местным налогам устанавливаются как федеральным налоговым законодательством, так и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах, то есть муниципальные образования вправе вводить дополнительные льготы, не предусмотренные на федеральном уровне. В связи с этим видится совершенно справедливым высказывание экономистов о том, что наличие у федерального уровня власти полномочий по установлению налоговых льгот по местным налогам является одной из причин продолжающейся неспособности муниципальных образований самостоятельно и в полной мере обеспечивать реализацию расходных обязательств [12, с. 23].

441

Более того, здесь необходимо отметить, что в науке выделяются три вида налоговых льгот – изъятия, скидки и освобождения [13, с. 118]. При этом изъятия представляют собой льготы, направленные на выведение из-под налогообложения отдельных объектов налогообложения, а скидки направлены на сокращение налоговой базы. Поскольку установление этих элементов налога ст. 12 НК РФ [7] отнесено к компетенции Российской Федерации, установление изъятий и скидок актами представительных органов местного самоуправления недопустимо.

Освобождения как налоговые льготы представляют собой широкий круг мер, направленных на сокращение налоговой ставки и суммы налога. К ним относят снижение налоговой ставки, сокращение окладной суммы, отсрочку и рассрочку уплаты налога, налоговый кредит, возврат и зачет излишне уплаченного налога, освобождение от уплаты налога и пр. В то же время такие институты, как изменение срока уплаты налогов, возврат и зачет излишне уплаченных и излишне взысканных налогов, регулируются только федеральным законодательством (главы 9, 12 НК РФ [7]). Получается, что к компетенции муниципальных образований относится установление только отдельных видов освобождений – снижение налоговой ставки и освобождение от уплаты налога отдельных категорий налогоплательщиков, иные виды налоговых льгот по местным налогам могут быть установлены только НК РФ [9], что снижает, на наш взгляд, регулирующее воздействие местных налоговых льгот.

Проведенный анализ позволяет прийти к выводу о том, что в настоящее время органы местного самоуправления в отношении «своих» налогов осуществляют точечное регулирование (в установленных на федеральном уровне рамках определяют размер налоговой ставки, уточняют срок уплаты налогов, а также могут установить дополнительные налоговые льготы). При этом даже если муниципальное образование не желает изменять установленные НК РФ [7; 9] правила налогообложения, оно обязано принять акт о налоге, поскольку введение налога является обязанностью муниципального образования.

442

Что касается иных налоговых доходов, то необходимо отметить, что среди всех зачисляемых в местные бюджеты отчислений от федеральных и региональных налогов органы местного самоуправления способны повлиять своими решениями на единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности. Согласно ст. 346.26 НК РФ [9] данный налоговый режим вводится в действие нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Кроме того, они способны повлиять на размер данного налога, поскольку они определяют коэффициент К2 – корректирующий коэффициент базовой доходности, учитывающий совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, режим работы, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности, площадь информационного поля электронных табло, площадь информационного поля наружной рекламы с любым способом нанесения изображения, площадь информационного поля наружной рекламы с автоматической сменой изображения, количество автобусов любых типов, трамваев, троллейбусов, легковых и грузовых автомобилей, прицепов, полуприцепов и прице- пов-роспусков, речных судов, используемых для распространения и (или) размещения рекламы, и иные особенности (ст. 346.27 НК РФ [9]). По данным Министерства финансов России, в 2012 году доля единого налога на вмененный доход составила 8,2 % налоговых доходов местных бюджетов [5]. Вместе с тем необходимо учитывать неравномерность распределения налоговой базы по данному налогу по муниципалитетам. Поступления от него зависят от количества предпринимателей, ведущих отдельные виды деятельности, подпадающие под действие этого налога (розничную торговлю, перевозку пассажиров маршрутными такси и др.), изъявивших желание перейти на данную систему налогообложения.

Неналоговые доходы бюджета также не приносят ожидаемого пополнения местного бюджета. В соответствии со ст. 41 БК РФ [14] к неналоговым доходам местного бюджета относятся до-

443

ходы от продажи и использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями, средства, полученные в результате применения мер ответственности, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия, средства самообложения граждан и иные неналоговые доходы. Основную долю из них составляют доходы от продажи и использования муниципального имущества. Их низкая доходность объясняется не сколько тем, что в собственности муниципальных образований, прежде всего, может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, сколько проблемами с государственной регистрацией права муниципальной собственности. Отсутствие регистрации права муниципальной собственности приводит к отсутствию учета муниципального имущества, что в свою очередь затрудняет контроль за управлением и распоряжением муниципальным имуществом. Муниципальная практика показывает системность таких нарушений.

Так, по данным проверок, проведенных Контрольно-счетной палатой Иркутской области в ряде муниципальных образований Иркутской области, представительными органами не установлены порядки управления и распоряжения муниципальной собственностью, не приняты положения об учете и ведении реестра муниципального имущества, не ведутся реестры муниципального имущества. Отсутствие достоверного и полного учета объектов муниципальной собственности способствует бесконтрольному и безответственному распоряжению ими, не позволяет оценить эффективность использования имущества поселений для пополнения доходной базы местного бюджета и качественного решения вопросов местного значения. Например, администрация Качугского городского поселения взимала арендную плату за земельные участки, не относящиеся к собственности поселения, что привело не только к незаконному получению доходов от аренды данных участков, но и к нарушению интересов бюджета Качугского района. Нарекания Контрольно-счетной палаты Иркутской

444

области вызывала и работа администрации Балаганского муниципального образования. Порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также ведения реестра муниципального имущества не утвержден, не ведется счет «Нефинансовые активы имущества казны». Доходы от использования муниципального имущества не запланированы и не поступали, хотя реестр муниципального имущества имеется [6].

Подводя итог вышеизложенному, необходимо отметить, что, исходя из необходимости соблюдения принципов единства экономического пространства и единства налоговой политики, нормотворческие полномочия органов местного самоуправления в отношении доходов местных бюджетов существенным образом ограничены. Низкая доходность налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов приводит к зависимости местного самоуправления от межбюджетных трансфертов, то есть от решения федеральных и региональных властей. Все это свидетельствует о том, что провозглашенный принцип финансовой самостоятельности местного самоуправления в России не соблюдается. Отсутствие необходимых доходов лишает органы местного самоуправления возможности не только инновационного развития территории, но и зачастую решения ежедневных насущных задач. Полагаем, что федеральное регулирование в данной сфере нуждается в серьезном реформировании.

Список литературы

1.Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. – М., 2003.

2.Экономическая основа местного самоуправления: комментарий к главе 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», муниципальные правовые акты / Ю.В. Арбатская, Н.В. Васильева, Н.В. Колосов, А.В. Ушаков; под науч. ред. В.В. Игнатенко. – Иркутск: Изд-во Ин-та законодательства и правовой информации Иркут. обл., 2007.

445

3.Европейская хартия местного самоуправления (соверш. в Страсбурге 15 октября 1985 г., ратифиц. Федеральным законом 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 15. – Ст. 1695.

4.Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок от 30.12.2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2009. – № 4. – Ст. 445.

5.Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2013 года

[Электронный ресурс]. – URL: http://www.minfin.ru/common/ gen_html/index.php?id=19220&fld=HTML_MAIN (дата обращения: 19.11.2013 г.).

6.Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты Иркутской области за 2011 год: постановление коллегии Кон- трольно-счетной палаты Иркутской области от 29 февраля

2012 г. № 2(173)/2-КСП [Электронный ресурс]. – URL: http://www.irksp.ru/data/annual_reports/report2011.pdf (дата обращения: 22.11.2013 г.).

7.Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 1: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31. –

Ст. 3824.

8.Об отказе в принятии к рассмотрению запросов Ленинского районного суда г. Оренбурга и Центрального районного суда г. Кемерово о проверке конституционности ст. 21 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы Российской Федерации»: определение Конституционного суда Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. № 22-О // Вестник Конституционного суда Российской Федерации. – 1998. – № 3.

9.О налогах на имущество физических лиц: Закон Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 // Российская газета. – 1992. – 15 декабря.

10.Налоговое право России: учебник для вузов / отв. ред.

Ю.А. Крохина. – М., 2003.

446

11.Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 2: Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2000. – № 32. – Ст. 3340.

12.Быков С.С. Классификация налоговых льгот как условие и этап оценки их эффективности // Известия Иркутской государственной экономической академии. – 2013. – № 5 (91).

13.Налоговое право / под ред. С.Г. Пепеляева. – М.: Юристъ, 2003.

14.Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.

447

4.7. СОЗДАНИЕ СПЕЦИАЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ И ГАРАНТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

М.И. Суходолов

Перспективы экономического и социального развития Российской Федерации в XXI веке предопределяют необходимость соответствия ее экономического и интеллектуального потенциала целому ряду требований. Одним из важнейших таких требований является переход от сырьевой к инновационной модели экономики. В настоящее время значимость данного вопроса признается Российской Федерацией, подтверждением чему служит отражение в «Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» (далее – Стратегия) задачи перехода отечественной экономики на «инновационную социально ориентированную модель развития»1.

Вместе с тем даже самое тщательное изучение Распоряжения Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 года № 2227-р, которым была утверждена Стратегия, не может дать нам исчерпывающих ответов на вопросы о том, как можно решить эту задачу и как постановка этой задачи влияет на текущую деятельность российского государства?

В связи с этим представляется важным обратиться к системному анализу законодательства Российской Федерации, раскрывающего статус так называемых территорий инновационного развития. Речь идет, в частности, о таких федеральных законах, как Федеральный закон от 07.04.1999 года № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (далее – Закон о наукограде), Федеральный закон от 22.07.2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономи-

1 Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2011 г. № 2227-р // СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 216.

448

ческих зонах в Российской Федерации» (далее – Закон об ОЭЗ), Федеральный закон от 28.09.2010 года № 244-ФЗ «Об инновационном центре "Сколково"» (далее – Закон о Сколково). Отчасти здесь можно упомянуть и Федеральный закон от 03.12.2011 года № 392-ФЗ «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон о ЗТР), хотя инновационное развитие и не является непосредственной целью создания этих зон. Помимо федеральных законов, существует и подзаконное регулирование, связанное с реализацией программ создания технопарков– своеобразных обособленных территориальных комплексов: Распоряжение Правительства РФ от 10.03.2006 года № 328-р «О государственной программе "Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий"».

Что же объединяет перечисленные нормативные правовые акты? Полагаем, что это цель правового регулирования – определение особенностей статуса территорий, связанных с осуществлением инновационной деятельности. К таким территориям можно в первую очередь отнести следующие: наукоград, особую экономическую зону (в виде технико-внедренческой ОЭЗ) и инновационный центр «Сколково».

Данный вывод подтверждается анализом обозначенного выше нормативно-правового материала.

Так, ст. 3 Закона об ОЭЗ указывает, что целью создания и функционирования технико-внедренческих особых экономических зон является развитие высокотехнологичных отраслей экономики, разработка технологий и коммерциализация их результатов. При этом под технико-внедренческой деятельностью понимаются инновационная деятельность, создание, производство и реализация научно-технической продукции, создание и реализация программ для электронных вычислительных машин (программ для ЭВМ), баз данных, топологий интегральных микросхем, информационных систем, оказание услуг по внедрению и обслуживанию такой продукции, программ, баз данных, топологий и систем, а также предоставление резидентам технико-

449

внедренческой особой экономической зоны услуг инновационной инфраструктурой, необходимой для осуществления их деятельности (ч. 2 ст. 10 Закона об ОЭЗ).

Статус наукограда присваивается муниципальному образованию, имеющему научно-производственный комплекс, расположенный на территории данного муниципального образования. При этом такой научно-производственный комплекс представляет собой совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации (ст. 1 и 2.1 Закона о наукограде).

Связь инновационного центра «Сколково» с инновационной деятельностью определяется не только самим его названием, но и тем, что инновационный центр представляет собой территориально обособленный комплекс, предназначенный для осуществления исследований и коммерциализации их результатов. Данный вывод согласуется с п. 9 ст. 2 Закона о Сколково, согласно которому исследовательская деятельность – это осуществление участником проекта исследований, разработок и коммерциализации их результатов по направлениям, определенным в соответствии с данным федеральным законом, а также иных видов деятельности, необходимых для осуществления исследований, разработок и коммерциализации их результатов.

Таким образом, мы можем определить тот критерий, который позволяет нам отграничить специальные территории инновационного развития от иных территорий со специальным правовым статусом (например, закрытых административно-территориальных образований, приграничных территорий, городов федерального значения и пр.). Отметим, что хотя зоны территориального развития в Российской Федерации и не являются территориями инновационного развития в собственном смысле, но особенности их правового статуса также будут рассматриваться нами в сравнительноправовых целях.

450