Современный город власть управление экономика

П.Ю. Кузнецова

Пермский национальный исследовательский политехнический университет

ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

Анализируются нормативно-правовые основы и теоретические подходы к рассмотрению понятия «вопросы местного значения». Исследуется взаимосвязь теоретических проблем трактовки вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления. Сделаны выводы о применимости ряда теоретических подходов к осмыслению вопросов местного значения как составляющей института местного самоуправления.

Ключевые слова: вопросы местного значения, поселение, муниципальный район, местное самоуправление, муниципальные услуги.

Функции местного самоуправления в РФ обусловлены его природой, его особым местом в системе управления, задачами и целями, которые поставлены перед данным уровнем публичной власти. Ведущей целевой направленностью местного самоуправления является удовлетворение потребностей населения в разнообразных услугах, которые наилучшим образом могут быть предоставлены именно на низовом уровне управления. При этом важным представляется теоретическое осмысление данных целей и задач, законодательно закрепленных в юридической категории «вопросы местного значения».

Вопросы местного значения как целевая направленность местного самоуправления определена в ряде нормативноправовых актов. Так, в соответствии с Конституцией РФ, местное самоуправление – самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью [8, ст. 130].

71

В соответствии со ст. 2 Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с тем же законом вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно [12, ст. 2].

Таким образом, решение вопросов местного значения может осуществляться тремя способами – населением непосредственно, населением и органами МСУ, органами МСУ. Анализируя данную систему, исследователь Е.М. Ковешников указывает, что местное самоуправление, будучи относительно самостоятельным институтом гражданского общества, не входящим в систему органов государственной власти, выполняет особую роль в государственно-правовой структуре российского общества, обеспечивая как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, так и его участие в решении задач государственного строительства [7, с. 38].

Само право на осуществление местного самоуправления, по мнению Е.С. Шугриной, – это предоставленное конституционными нормами и действующим законодательством право гражданина на самостоятельное решение вопросов местного значения с использованием предусмотренных законодательством и актами местного самоуправления форм своего участия в публичной деятельности, включающее требование предоставления такого права и возможности его реализации в пределах му-

72

ниципального образования [13, с. 135–136]. Непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения реализуется через формы непосредственной демократии прямого (выборы, референдум, голосование по отзыву) и рекомендательного (публичные слушания, собрания, конференции, правотворческая инициатива) характера. Также население может самостоятельно и под свою ответственность осуществлять собственные инициативы по решению вопросов местного значения посредством деятельности ТОС. Но поскольку вопросы местного значения преимущественно связаны с различными аспектами жизнеобеспечения граждан и их решение требует специальных профессиональных знаний и умений, чаще население делегирует данное право специально уполномоченным органам местного самоуправления, которые обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Однако органы местного самоуправления при определении полномочий по решению вопросов местного значения действуют как власть подзаконная. Полномочия органов МСУ – это закрепленный нормами муниципального права (федеральными законами, законами субъектов РФ, местными нормативными органами) за органами и должностными лицами МСУ комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения в рамках предметов ведения на территории муниципального образования. Таким образом, муниципальная власть действует в пределах, установленных государством, а предметы ведения органов МСУ лежат в сфере ведения РФ и в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, то есть в рамках одной сферы ведения действуют и органы государственной власти РФ и субъектов РФ, и органы МСУ, реализуя собственные полномочия, которые определяются федеральным, региональным отраслевым законодательством и на их основании муниципальными нормативно-правовыми актами в рамках единой государственной политики.

В соответствии с Конституцией РФ полномочия органов МСУ включают в себя два вида:

73

1)собственные полномочия органов и должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения, которые признает за ними государство;

2)отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы МСУ[8, ст. 132].

При этом вопросы местного значения, указанные в вышеозначенной статье Конституции РФ, связаны преимущественно с обеспечением финансовых и материальных основ местного самоуправления. Ряд иных статей Конституции РФ позволяет расширить перечень вопросов местного значения и определить полномочия органов местного самоуправления по их решению. В соответствии со статьей 40 Конституции РФ органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище; в соответствии со статьей 41 медицинская помощь оказывается, кроме прочего, в муниципальных учреждениях здравоохранения; в соответствии со ст. 43 гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в муниципальных образовательных учреждениях [8].

Таким образом, полномочия органов МСУ по решению вопросов местного значения связаны с непосредственным жизнеобеспечением населения муниципальных образований и удовлетворением их потребностей в различных благах и услугах.

Подход к регулированию в российском законодательстве полномочий органов местного самоуправления соответствует требованиям Европейской Хартии местного самоуправления, в ст. 4 которой отмечается, что:

– основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом, но это не исключает предоставления им в соответствии с законом отдельных конкретных полномочий;

– органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу собственной компетенции;

74

– предоставляемые органам местного самоуправления полномочия должны быть, как правило, полными и исключительными и могут быть оспорены или ограничены иным органом власти только в пределах, установленных законом [4; ст. 4].

В Федеральном законе № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, в ст. 14, 15, 16 отдельно закрепляется перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований. Таким образом, каждый из типов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, поскольку различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые, исходя из их потребностей. Конкретный перечень вопросов местного значения каждого муниципального образования закрепляется в его уставе. Причем в двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления «поселение – муниципальный район» предусмотрены как вопросы исключительной компетенции поселений и муниципальных районов в их границах, так и вопросы их совместного ведения. Подобное разделение между уровнями муниципальной власти позволяет с наибольшей эффективностью оказывать услуги населению, поскольку вопросы местного значения закреплены за тем уровнем, который обладает большими ресурсными возможностями для их реализации.

Но поскольку у муниципальных образований разные ресурсные возможности, в соответствии со ст. 15 Федерального закона № 131 органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляе-

75

мых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений [12, ст. 15]. По мнению Д.Ю. Завьялова, это является эффективным механизмом преодоления недостаточности финансовых средств муниципальных образований в условиях дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений [5].

По мнению ряда исследователей, двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления позволяет обеспечить решение вопросов местного значения (вне зависимости от форм осуществления) именно на том уровне, на котором присутствуют ресурсы, кадровый и организационный потенциал [9, с. 223]. Кроме того, данная модель позволяет выстроить оптимальную систему взаимодействия органов МСУ с населением и с органами государственной власти.

Кроме этого, уже после принятия Федеральный закон № 131ФЗ был дополнен статьями 14.1, 15.1, 16.1, в соответствии с которыми за каждым типом муниципальных образований закреплен перечень вопросов, не отнесенных к обязательным вопросам местного значения. Это отдельные государственные полномочия, которые органы МСУ соответствующего муниципального образования не обязаны, но имеют право осуществлять [12]. Органы местного самоуправления также вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений [12, ст. 14.1, 15.1].

Таким образом, Конституция РФ и Федеральный закон №131 определяют перечень вопросов местного значения, однако он не является исчерпывающим, поскольку вопросы местного значения также включают вопросы, отнесенные к ведению ор-

76

ганов МСУ отраслевыми федеральными и региональными законами как вопросы местного значения в рамках конкретной сферы совместного ведения РФ и субъектов РФ; отдельные вопросы государственного значения, переданные органам МСУ; вопросы, решение которых передано органам МСУ соглашениями с органами МСУ другого уровня

Таким образом, правовое регулирование вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления по их решению осуществляется значительным числом нормативноправовых актов. Исследователь Е.М. Ковешников отмечает, что отсутствие четкого разграничения предметов ведения и полномочий местного самоуправления и государственной власти нередко на практике приводит к их смешению. Так, многие вопросы местного значения, перечень которых определен Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», решаются также и региональными органами государственной власти [7].

Кроме того, представляется крайне сложным само юридическое определение категории «вопросы местного значения». Основной проблемой в данном случае является сложность выделения вопросов местного значения из предметов ведения государства. Так, Г.Р. Голованов отмечает, что в основе четкого регулирования вопросов местного значения и их отграничения от государственных вопросов лежат не локальный характер и индифферентность к качеству решения органов государства, а то, что именно только на местном уровне может быть достигнута наибольшая эффективность решения этих вопросов [3]. С другой стороны, С.А. Авакьян заявляет, что никаких вопросов местного значения нет и быть не может. Есть единые вопросы общегосударственной политики и просто территориальные уровни их разрешения – федеральный, региональный, местный. Все, что сейчас записано в Законе как вопросы местного значения, – это фактически вопросы, единые для страны [1, с. 17].

Таким образом, возникают определенные трудности при определении сферы компетенции местного самоуправления и степени самостоятельности органов местного самоуправления

77

при осуществлении своих полномочий, поскольку вопросы местного значения, по сути, представляют собой лишь часть от целого, то есть предметов ведения государства в лице органов государственной власти РФ и ее субъектов.

Размытость и неточность юридической трактовки категории «вопросы местного значения» приводят к сложностям при определении конкретных полномочий органов местного самоуправления. Как отмечает Е.С. Шугрина, «большинство формулировок вопросов местного значения начинается со слов «создание условий», «организация». Муниципалы не всегда четко и однозначно понимают, что на практике означают эти термины, как их «перевести в плоскость полномочий» [14]. Кроме того, важным представляется мнение С.В. Вобленко о том, что в рамках одного вопроса местного значения можно выделить «пучок» публичных услуг, обязательств, функций [2, с. 26]. Так, например, вопрос местного значения поселений «организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации», предполагает осуществление органами местного самоуправления ряда полномочий, в том числе:

1)разработка муниципальных программ, направленных на развитие систем электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом и осуществление в пределах своей компетенцииконтроля заих исполнением;

2)осуществление в установленном порядке сбора и обработки информации в области электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

3)информирование предприятий, организаций и граждан по вопросам электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом [10].

Следовательно, перечень полномочий, которые должны реализовывать органы местного самоуправления для решения каждого вопроса местного значения, достаточно широк, и существует проблема их корректного определения.

78

Исследователь Н.П. Поличка предлагает способ определения полномочий органов местного самоуправления, в соответствии с которым вопросы местного значения, в том числе «организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, содержание и строительство местных автомобильных дорог, обеспечение первичных мер пожарной безопасности, формирование архивных фондов», где используются термины «организация», «содержание», «обеспечение», «формирование», предполагают полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местного бюджета. Органы местного самоуправления осуществляют решение данных вопросов местного значения посредством основания, учреждения хозяйственной системы или её отдельных элементов (муниципальных предприятий и учреждений), производящих соответствующие услуги и упорядочивания деятельности самостоятельных немуниципальных хозяйствующих субъектов – производителей услуг [11, с. 36]. Вопросы местного значения, в том числе «создание условий для обеспечения населения услугами общественного питания, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, создание условий для организации досуга и т.д.», где применяются термины «создание условий», «участие», предполагают, что муниципальная власть не должна сама предоставлять услуги населению, а лишь создавать условия для их предоставления. В данном случае отсутствует обязательное бюджетное финансирование. Органы местного самоуправления устанавливают правовые основы, создают финансовые, материально-технические, информационные условия для деятельности хозяйствующих субъектов по решению данных вопросов местного значения. Это означает, что само население непосредственно (физические и (или) юридические лица) должно производить данные виды ус-

луг [11, с. 37].

Исходя из вышеизложенного, вопросы местного значения могут решаться как органами местного самоуправления, так и непосредственно населением. Однако в последнем случае за ор-

79

ганами местного самоуправления сохраняется право контроля качества и порядка оказания муниципальных услуг, поскольку большинство из них являются жизненно значимыми общественными благами. Следует отметить, что специфика общественных благ – их неисключаемость (невозможность ограничить к ним доступ) и неконкурентность (увеличение числа потребителей не может привести к повышению цены за единицу услуги, и часть потребителей может получить услугу, не заплатив). Поэтому частный сектор, как правило, не заинтересован в предоставлении общественных услуг либо применяет к ним рыночные методы производства и управления, что недопустимо в силу возможностей ограничения получения услуги потребителями – населением муниципальных образований. Именно поэтому и организацией и созданием условий по решению вопросов местного значения нередко занимаются сами органы МСУ. При этом, как справедливо отмечает исследователь А.В. Захарова, в настоящее время количество решаемых муниципалитетами проблем и их предметная область заметно увеличиваются [6, с. 47]. Так, в 2011 году на органы местного самоуправления муниципального района были возложены полномочия по осуществлению муниципального лесного контроля, муниципального контроля за проведением муниципальных лотерей, осуществлению мер по противодействию коррупции [12, ст. 15].

Таким образом, муниципальная власть несет ответственность за эффективное решение вопросов местного значения, поскольку от этого зависят уровень удовлетворенности членов местного сообщества и социальный климат на территории муниципальных образований в целом. Однако теоретико-правовые проблемы определения самой категории «вопросы местного значения», а отсюда и полномочий органов местного самоуправления по их решению создают практические трудности в реализации местного самоуправления. Муниципальная власть, которая должна самостоятельно определять порядок решения вопросов местного значения, действует как инструмент государственной власти, реализуя полномочия, предписанные федеральными и

80