Современный город власть управление экономика

Список литературы

1.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 июля 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. ФЗ РФ от 07.05.2013) [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 25.03.2013).

2.Данные о численности населения и площади муниципальных образований Пермского края. Портал правительства Пермского края [Электронный ресурс]. – URL: http://www.permkrai.ru/ (дата обращения: 24.03.2013).

3.Портал администрации Краснокамского муниципального района Пермского края [Электронный ресурс]. – URL: http://www. krasnokamsk.permkrai.ru/ (дата обращения: 20.03.2013).

4.Портал администрации городского округа ЗАТО «Звездный» Пермского края [Электронный ресурс]. – URL: http://www.zvezdny.permarea.ru/ (дата обращения: 20.03.2013).

5.Портал администрации городского округа Березники Пермского края [Электронный ресурс]. – URL: http://www.admbrk.ru/ (дата обращения: 20.03.2013).

O.B. Podvintsev, T.B. Vitkovskaia, O.A. Ryabova

Perm Branch of the Institute of Philosophy and Law of the RAS UrD occupied with the Research of Political Institutes and Processes

THE MAIN CHARACTERISTICS OF THE CITIES OF PERM REGION AND THE PROBLEM OF CONSOLIDATION OF MUNICIPALITIES

The article is devoted to the new challenge for the local elite – the municipal territorial optimization. It analyzes the position of local political elites on the issue of consolidation of their municipalities. It is proved that under favorable objective factors the key to the success of administrative reforms is the consensus of local elites on the issue. The analysis of the current political situation in the municipalities is done and the most promising ones from the point of view of the association are identified.

Keywords: local elite, local politics, local government, municipality, state municipal policy, territorial optimization, elite conflict, the consensus of elites.

31

Л.А. Бурылова

Пермский национальный исследовательский политехнический университет

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ – ВЛАСТЬ ИЛИ САМОДЕЯТЕЛЬНОСТЬ?

Определение правового статуса объединений граждан по месту своего жительства является необходимым условием для развития инициативы населения в решении вопросов местного значения. Изучение многолетнего опыта взаимодействия Пермской городской думы с органами территориального общественного самоуправления наряду с положительными результатами выявило причины низкой активности населения. В статье анализируются возможности регулирования порядка регистрации ТОС и наделения их властными функциями, нормативно-правовыми актами местного самоуправления.

Ключевые слова: инициатива населения, самоопределение граждан, юридический статус, взаимодействие с органами местного самоуправления, властные функции, общественный контроль.

Участие населения в работе органов власти было провозглашено одним из важнейших принципов деятельности Советов народных депутатов в советский период. В соответствии с Законом РСФСР от 29 июля 1971 года «О городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР» Советы обязаны были организовывать широкое участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения, развивать общественную самодеятельность населения [1, с. 699].

Согласно Положению, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 сентября 1985 года, общественные сельские, уличные и квартальные комитеты в населенных пунктах РСФСР являлись органами общественной самодеятельности населения, призванными активно содействовать Советам

32

народных депутатов в широком привлечении граждан к участию в решении вопросов местного и общегосударственного значения. Исполнительные комитеты Советов народных депутатов обязаны были координировать деятельность общественных комитетов, создавать необходимые условия для их работы [2].

Ныне действующее законодательство также провозглашает территориальное общественное самоуправление (ТОС) важнейшей формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанного на самоорганизации граждан по месту их жительства. Так гласит Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако правовой статус этой «самоорганизации граждан» до сих пор не нашел четкого закрепления в законодательстве, несмотря на то, что дискуссия на эту тему ведется учеными и практиками более двадцати лет.

Приведу несколько цитат из стенограмм научно-практичес- ких конференций и парламентских слушаний. 15 лет тому назад, 2–3 апреля 1998 года, участники научно-практической конференции «Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы» высказывали различные предположения о статусе и роли территориального общественного самоуправления: от «группы энтузиастов» до властных органов. Рассматривались даже варианты двухпалатного представительного органа местного самоуправления, верхняя палата которого формировалась бы «из представителей органов ТОС, избранных на конференции председателей органов ТОС, по норме представительства в соответствии с уставом муниципального образования» [3]. Эта идея не лишена смысла, если ТОС – одна из форм осуществления народом своей власти.

В 1998 году эта идея была категорически отвергнута. В частности, заместитель начальника департамента по местному самоуправлению Министерства по делам Федерации и национальной миграционной политики Ольга Савранская утверждала, что «территориальное общественное самоуправление – это общественное движение», «самоорганизация граждан», но невласть [3].

33

Но уже в мае 2001 года она же, ссылаясь на российский опыт, доказывала, что территориальное общественное самоуправление может выполнять властные функции, « есть у населения возможность сейчас вот эти органы на местах, территориальные органы сделать властными в рамках самостоятельного установления структуры органов местного самоуправления. Есть такое право» [4].

Вто время как федеральные чиновники спорили о юридическом закреплении правового положения территориального общественного самоуправления на уровне федерального закона,

вгороде Перми уже была создана необходимая правовая база для их создания и успешного взаимодействия с органами местного самоуправления. Еще в октябре 1995 года решением Пермской городской думы была утверждена целевая программа «Поддержка общественного самоуправления на 1996–2000 годы». Решением Пермской городской думы от 21 сентября 1999 года № 103 «Об утверждении Положения "О муниципальных грантах и социальном заказе"» были определены принципы муниципальной поддержки территориального общественного самоуправления в форме предоставления социальных заказов на конкурсной основе.

Вцелях активизации участия населения в решении проблем города и поддержки общественных инициатив в городе проводились конкурсы социально значимых проектов органов территориального общественного самоуправления.

Решением Пермской городской думы от 20 июня 2000 года № 73 «Об утверждении нормативных актов, регулирующих территориальное общественное самоуправление в городе Перми» были утверждены: «Положение о территориальном общественном самоуправлении в городе Перми», «Положение об уличных, квартальных, дворовых, домовых комитетах в городе Перми» и «Положение о выборном лице общественного самоуправления».

Положительный опыт Перми был отмечен Главным территориальным управлением Президента Российской Федерации. В ча-

34

стности, Андрей Замотаев, занимавший должность начальника отдела по проблемам местного самоуправления, заявил: « В Перми действительно настоящее территориальное общественное самоуправление, подтверждаю это на все 100 процентов, я там был полтора года тому назад в командировке, это не бумажные, а живые комитетысамоуправления» [4].

Действительно ли территориальное сообщество имеет реальное влияние в городе? Имеются ли основания считать ТОС властью в городе?

В отчете о выполнении городской целевой программы «Общественное участие» на 2005–2009 годы, утвержденном решением Пермской городской думы от 28 сентября 2010 года, отмечено: «Все запланированные мероприятия проведены и дали ожидаемые результаты: значительно повысилась активность населения в решении социальных проблем микрорайонов. Территориальное общественное самоуправление в районах является неотъемлемой составляющей процессов развития гражданского общества, формирования конкурентной среды, становления отношений конструктивного сотрудничества, управления территорией. За период действия программы количество ТОС увеличилось с 73 до 89. Финансовое освоение выделенных из бюджета города Перми средств составило 96,4 %, кроме этого было привлечено дополнительно более 130 263 тыс. руб. В результате проведенных мероприятий усовершенствованы нормативноправовые документы ТОС, принято Положение о ТОС, повышен профессиональный уровень лидеров и актива ТОС, информированность жителей микрорайонов о деятельности ТОС» [5].

К сожалению, в отчетах, утвержденных депутатами, отсутствует информация о властных функциях ТОС. Анализ же нормативных актов города свидетельствует об отсутствии в них указаний на обязательное согласование с ТОС вопросов, затрагивающих их интересы, (в частности, предоставления земельных участков), а также на полномочия ТОС по контролю за деятельностью органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений.

35

Например, пунктом 4.2.12 Правил благоустройства и содержания территории в городе Перми территориальному сообществу отведена довольно скромная роль: «оказывать содействие территориальным органам администрации города Перми по благоустройству районов, наведению порядка на придомовых территориях микрорайонов частной застройки, а также принимать участие в ликвидации свалок».

Предусмотренное Положением о территориальном общественном самоуправлении в городе Перми право ТОС «осуществлять общественный контроль за использованием муниципальной собственности, содержанием жилищного фонда и качеством санитарной уборки территории» не нашло отражения в других нормативно-правовых актах города.

Между тем в нормативных актах других муниципальных образований Пермского края функции согласования и контроля со стороны территориального общественного самоуправления предусмотрены. Например, пункт 4.11. Положения о порядке подготовки, рассмотрения, принятия, подписания и опубликования правовых актов Земского собрания Сивинского муниципального района гласит: «Если проект затрагивает интересы территориального общественного самоуправления, он в обязательном порядке подлежит согласованию с органами территориального общественного самоуправления» [6].

Порядок прохождения документов при предоставлении земельных участков на территории Соликамского городского округа содержит пункт 4.3, согласно которому «комиссия при решении вопросов, связанных с рассмотрением заявлений о выборе земельных участков для строительства, уполномочена рассматривать поступившие заявления от органов территориального общественного самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы населения» [7].

При рассмотрении заявлений о выделении земельных участков, затрагивающих интересы населения Оханского муниципального района, в работе комиссии имеют право участвовать граждане, общественные организации (объединения и органы территориального общественного самоуправления) [8].

36

Декларация федерального законодателя о том, что «территориальное общественное самоуправление является важнейшей формой участия населения в осуществлении местного самоуправления», должна быть реализована в муниципальных правовых актах.

С чего начинается ТОС? С регистрации его Устава, утвержденного на собрании или конференции жителей. Согласно части 5 статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным ор-

ганом местного самоуправления соответствующего поселе-

ния. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами предста-

вительного органа муниципального образования.

Анализ судебной практики показывает, что органы местного самоуправления зачастую не придают должного значения порядку регистрации устава территориального общественного самоуправления, чем усложняют дальнейшую регистрацию ТОС в качестве юридического лица в государственных органах [9].

Высший арбитражный суд, рассматривая жалобы председателей ТОС городского округа Тольятти на отказ налоговой службы в регистрации уставов ТОС, установил, что Положение, регламентирующее порядок регистрации ТОС, в Тольятти не разработано. Поскольку уставы ТОС в установленном законом порядке не зарегистрированы, то в силу указанной нормы Закона они не считаются учрежденными [10].

Порядок регистрации в силу Закона № 131-ФЗ утверждается представительным органом местного самоуправления. Регистрация же осуществляется исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. На эти требования Закона указал Пермский краевой суд по кассационной жалобе Пермской городской думы на решение Ленинского районного суда

37

города Перми от 13 июля 2011 года. Суд признал недействующими и не подлежащими применению с момента решения суда абзац 2 части 2, часть 3, абзац 2 части 5 статьи 12 Положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Перми, утвержденного решением Пермской городской думы № 26 от 29 января 2008 года.

Суд пришел к выводу, что наделение Управления общественных отношений аппарата Пермской городской думы полномочиями по регистрации уставов, регистрации изменений в уставы, ведения реестра микрорайонов территориального общественного самоуправления противоречит статье 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На представительные органы поселения по предложению населения, проживающего на данной территории, возлагаются полномочия по установлению границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, но не регистрация их устава. По мнению суда, взаимодействие с уполномоченными органами ТОС должна осуществлять администрация города Перми как исполнительно-распорядительный орган городского самоуправления, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных ему федеральными законами и законодательством Пермской области (края) [11].

Постановлением администрации города Перми от 12 февраля 2013 года № 75 «Об утверждении Порядка регистрации уставов территориальных общественных самоуправлений, изменений в них и ведения реестра уставов территориальных общественных самоуправлений» регистрация уставов ТОС, внесение изменений в них, ведение Реестра поручены структурному подразделению администрации города Перми [12]. Пункт 3.5 указанного Порядка, в частности, гласит: «Отказ в регистрации устава ТОС оформляется в письменном виде за подписью руководителя Управления и не является препятствием для повторной

38

подачи документов на регистрацию при устранении оснований, послуживших причиной отказа».

И вновь федеральное законодательство нарушено! Вопервых, утверждение Порядка регистрации Уставов отнесено законом к компетенции представительного органа местного самоуправления, а не местной администрации. Во-вторых, право принятия решения о регистрации и об отказе в регистрации устава ТОС указанным постановлением предоставлено руководителю структурного подразделения, а не главе местной администрации, что явно противоречит части 5 статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ.

Для обеспечения стабильности и законности во взаимодействии органов местного самоуправления с ТОС представляется целесообразным закрепить порядок регистрации уставов ТОС в Уставе муниципального образования.

Список литературы

1.Комментарий к законодательству о городских, районных

вгороде Советах. – М.: Известия, 1983. – 720 с.

2.Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы [Электронный ресурс]: материалы науч.-практ. конф., 2–3 апреля 1998 г., Москва. – URL: http://emsu.ru/lm/monf/library/ MUN3/cont.htm. (дата обращения: 10.03.2013).

3.Правовое регулирование территориального общественного самоуправления [Электронный ресурс]: стенограмма Парламентских слушаний 25 мая 2001 г., Москва. – URL: http://www.yabloko.ru/Themes/SG/stenog250501.html. (дата обращения: 10.03.2013).

4.Об утверждении отчета о выполнении городской целевой программы «Общественное участие» на 2005–2009 годы: Решение Пермской городской думы от 28 сентября 2010 г. № 154 // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь. – 2010. – 12 октября. – № 78.

39

5.Положение о порядке подготовки, рассмотрения, принятия, подписания и опубликования правовых актов Земского собрания Сивинского муниципального района: Решение Земского собрания Сивинского муниципального района от 27 октября 2011 г. № 60 // [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс

(дата обращения: 10.03.2013).

6.Об утверждении Порядка прохождения документов при предоставлении земельных участков на территории Соликамского городского округа: Решение Соликамской городской думы от 25 июня 2008 г. № 409 (ред. от 29.06.2011) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 10.03.2013).

7.О порядке предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам: Постановление администрации Оханского района от 21 февраля 2005 г. № 82 (ред. от 15.12.2011) [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (да-

та обращения: 10.03.2013).

8.Шугрина Е.С. Судебная практика по вопросам, связанным с созданием и ликвидацией территориального общественного самоуправления // Муниципальная служба: правовые во-

просы. – 2012. – № 1. – С. 20–25.

9.Определение ВАС РФ от 18.07.2007 № 8575/07 по делу

№А55-7655/2006-31 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 10.03.2013)

10.Кассационное определение Пермского краевого суда от 24.08.2011 по делу № 33-8567 [Электронный ресурс] // СПС КонсультантПлюс.

11.Об утверждении Порядка регистрации уставов территориальных общественных самоуправлений, изменений в них и ведения реестра уставов территориальных общественных самоуправлений: Постановление администрации г. Перми от 12 февраля 2013 г. № 75 // Официальный бюллетень органов местного самоуправления муниципального образования «город Пермь». – 2013. – 19 февраля. – № 11.

40