Современный город власть управление экономика

Р.И. Щукина

Западно-Уральский институт экономики и права, г. Пермь

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И ЭТНИЧЕСКИЕ ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ

И ЦЕННОСТНЫЕ СМЫСЛЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ (НА ПРИМЕРЕ ПЕРМСКОГО КРАЯ)

Анализируются факторы взаимодействия этнических институтов гражданского общества и местного самоуправления. Исследуются правовые аспекты и ценностные подходы динамики развития их партнерства. Акцент делается на актуальности развития сотрудничества в контексте социальноэкономического развития России на современном этапе.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, этнические отношения, этнические институты гражданского общества, правовые аспекты, ценностные смыслы взаимодействия, будущее России, модернизация, социальное устройство.

Актуальность заявленной темы обусловлена рядом существенных факторов. В первую очередь необходимость взаимодействия местного самоуправления и общественных национальных (этнических) институтов востребована современными реалиями и ситуацией в сфере этнических отношений, сложившейся в муниципалитетах. Примерами в этом плане могут служить муниципальные образования Пермского края, структура которых по национальному признаку в большинстве своем полиэтнична. Есть территории с компактным проживанием разных этнических групп. Так, в Суксунском районе компактно проживают марийцы, в Куединском районе – удмурты, в Красновишерском районе – коми-язьвинцы, в Бардымском, Октябрьском и других муниципалитетах – татары и башкиры и т.д. Во-вторых, полиэтничность стала главным условием формирования в муниципальных образованиях региона этнических общественных объединений.

121

Подъем этнического самосознания, охвативший Россию в перестроечный период 1990-х годов, проявился и в Прикамье, получая практическое воплощение в реализации инициатив по созданию общественных институтов. Так, на фоне всплеска финноугорского движения одной из первых в 1988 году по инициативе коми-пермяцкой интеллигенции была создана Пермская региональная общественная организация «Общество радетелей комипермяцкого языка и культуры «Югэр» («Луч»), местные отделения которой действуют в ряде муниципальных образований Ко- ми-Пермяцкого округа. В 1989 году был создан Пермский еврейский культурный центр «Менора», ставший в 1997 году инициатором учреждения Пермской еврейской национально-культурной автономии (далее – НКА). В состав ее в настоящее время входят Еврейская НКА города Перми, Еврейская НКА города Кунгура. Общества российских немцев «Видергебурт» («Возрождение») в городах Перми, Краснокамске, Соликамске созданы в 1990 году, в 2010 – местная немецкая НКА города Перми. Учреждение региональной НКА татар и башкир было подготовлено работой Областного татаро-башкирского общественного центра Пермской области, созданного в 1989 году Местные татаро-башкирские центры в начале 1990-х годов сформированы в городах Березники, Чернушка, Чайковский, Добрянка, а также в 8 муниципальных районах. Региональная НКА татар и башкир в настоящее время объединяет местные этнические организации более 10 муниципалитетов края с компактным проживанием татар и башкир. В городе Перми действует татарская НКА.

В 1990 году начал работу Удмуртский культурный центр Куединского района. Пермский славянский культурный центр организован в крае в 1992 году, подобные центры работают в Октябрьском, Чернушинском, Уинском районах. В 1995 году образован областной центр марийской культуры «Сулий», в 2003, 2005 годах – Марийский национально-культурный центр города Перми и Марийский национальный культурный центр Суксунского района. В2003 году учрежден Общественный коми-язьвинский центр. Вэтом же году создано и Русское национально-культурное

122

общество с местными отделениями в городе Соликамске, Суксунском районе и т.д. [1, с. 41–43]. В последнее десятилетие в регионе активно создаются общественные этнические институты новых этнических диаспор (мигрантских сообществ), деятельность которых восновном ограничивается краевым центром.

Этнически ориентированные общественные институты решают вопросы самоорганизации граждан по национальному (этническому) признаку. Как и в целом по стране, действующие в крае этнические общественные формирования имеют ряд общих особенностей. Во-первых, их в качестве одного из сегментов некоммерческих организаций можно отнести к так называемому неприбыльному или третьему сектору. Во-вторых, эти общественные объединения формируются на добровольной основе по инициативе населения, в том числе и в условиях муниципалитета, поэтому их однозначно можно считать сектором «добровольной активности». Они опираются на добровольно предлагаемые ресурсы (пожертвования, трудовой вклад, креативный и интеллектуальный ресурс жителей). Для подобных организаций характерна деятельность ради общественного благополучия, удовлетворения этносоциальных потребностей отдельного человека и этнического сообщества. Их особенность проявляется и в том, что «главной функцией таких организаций является в той или иной степени наделение населения властью, вовлечение населения в процесс социальных изменений и активности» [2]. В-третьих, общественные организации, действующие на муниципальном уровне, ближе всего находятся к населению, более активно и ежедневно взаимодействуют с ним, выражая его интересы, поэтому практически ценным аспектом их работы является непосредственное обращение к людям. Данные особенности общественных институтов характерны и для местного самоуправления. В Прикамье этнические общественные объединения на основе сотрудничества с муниципальными органами и краевой властью региона взяли на себя ответственность за решение задач гуманитарной составляющей многонационального населения муниципалитетов. Их содействие в воз-

123

рождении культуры, организации обучения родному языку, популяризации истории и культуры своего народа способствует развитию этнических культур, сохранению этнополитической стабильности.

В условиях сложившейся социальной практики создания и деятельности муниципальных общественных объединений возникла потребность в нормативных документах муниципального уровня, регламентирующих как деятельность самих этих организаций, так и правовые аспекты взаимодействия муниципалитетов и этнических общественных институтов. Отечественной наукой определяется ряд принципов формирования муниципального законодательства:

–ориентированность на муниципальную специфику и на общепризнанные принципы и нормы международного права;

–необходимая достаточность законодательного регулирования на уровне муниципалитета;

–согласованность муниципального законодательства с федеральным законодательством и законодательством субъекта Федерации;

–системность и комплексность формирования законодательства муниципалитета и т.д. [3, с. 16].

Исходя из этих принципов, главным условием содержания муниципального законодательства в этнической сфере, как впрочем и в любой другой, является его соответствие международным нормам [4] и федеральному законодательству [5]. К примеру, Конституцией страны гарантируется «право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения...» (ст. 26, гл. 2); статья 30 части 1 устанавливает права граждан на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений, в том числе и национальных. Для разработки правовой базы муниципального уровня практически ценным является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющий ответственность органов МСУ за содействие национально-культурному развитию народов, реализацию мероприятий по сохранению этнокультурной

124

самобытности народов и недопущению межэтнической розни на муниципальном уровне [6, ст. 14.1, 15.1, 16.1]. Усиление внимания к правовому регулированию этнической сферы подчеркнуто и в Указе Президента РФ «Об обеспечении межнационального согласия» [7]. В Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года среди приоритетных задач государственной национальной политики Федерации на современномэтапеопределены:

–объединение усилий государственных и муниципальных органов и институтов гражданского общества для укрепления единства российского народа, достижения межнационального мира и согласия;

–совершенствование системы управления и координации государственных и муниципальных органов при реализации государственной национальной политики [8].

Что касается региональных нормативных документов, то современными отечественными учеными отмечен опыт ряда регионов: «Субъекты Федерации, ранее других осознавшие важность и необходимость региональной национальной политики, изначально отдали предпочтение комплексным целевым программам. Такие программы реализуются в Пермской области

с1993 года, в Оренбургской и Самарской областях – с 1994 года» [9]. В настоящее время главным правовым документом, регламентирующим деятельность общественных институтов в Пермском крае, является краевой Закон «О краевой целевой Программе развития и гармонизации национальных отношений народов Пермского края на 2009–2013 годы» (пятой по счету). Если в первых программах акцент был сделан на поддержку развития национальных культур народов Прикамья, то приоритетом действующей Программы является «усиление роли этнических сообществ в социальном партнерстве, а также в минимизации уровня конфликтности в крае» [10].

Таким образом, разработка нормативно-правовой базы в муниципалитетах Пермского края обусловлена, с одной стороны, рефлексией опыта региона, тенденциями развития нацио-

125

нальных отношений на местном уровне, а также практической потребностью их координации; с другой – появлением федеральных законов и региональных нормативных актов в этой области общественной жизни. При этом особенность норм муниципального права заключается в том, что их развитие шло через «установление компетенции муниципальных образований, органов местного самоуправления в такой деликатной сфере общественной жизни, какой является сфера национальных отношений, а также путем наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. При этом компетенция муниципальных образований, органов местного самоуправления носит межотраслевой характер» (развитие национальной культуры, образования, спорта и т.д.) [11, с. 19].

Ценностный подход обусловливает практическую востребованность и само наличие муниципального законодательства, а также эффективность существующей нормативно-правовой базы. Кроме того, отечественными исследователями «феномен права трактуется как социально-духовный регулятор современного социума и как явление культуры с точки зрения методологических подходов к осмыслению эффективности права» [12, с. 3–4]. Данная позиция позволяет рассматривать муниципальное законодательство о сохранении национальной самобытности народов и этнических групп и взаимодействии органов МСУ с национальными объединениями в ценностном и антропологическом измерении.

Правовые акты муниципального уровня о наделении органов МСУ Пермского края правами по реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений и поддержке деятельности общественных институтов разнообразны по содержанию и форматам. К их числу можно отнести:

– Уставы муниципальных районов. Например, пп. 4, 5 ст. 10.1

Устава муниципального образования «Куединский район», утвержденного решением Земского собрания от 27.06.2005 года № 134 (в ред. от 17.10.2007 г. № 389, от 09.09.2009 г. № 42), предусматри-

вают создание условий для осуществления деятельности по реали-

126

зации прав местных НКА на территории района, а также оказание содействия национально-культурному развитию народов и проведениюмероприятий в сфере межнациональных отношений.

–Положения об администрациях муниципалитетов, ут-

вержденные решениями земских собраний. Примерами могут служить решения Земского собрания Березовского муниципаль-

ного района от 23.05.2009 года № 47 (ред. от 26.04.2010 г.) «Об утверждении Положения об администрации Березовского муниципального района Пермского края», Земского собрания Чернушинского муниципального района от 29.01.2010 года № 277 «Об утверждении Положения об администрации Чернушинского муниципального района» и т.д.

–Положения о структурных подразделениях в админист-

рациях органов МСУ, функционалом которых предусмотрена координация взаимодействия с общественными институтами. Например, п. 2.7 раздела 2 Положения об отделе социального развития администрации Куединского района (постановление главы района от 31.12.2008 г. № 1312 в ред. от 27.01.2010 г.

№42) предусматривает оказание содействия учреждениям куль-

туры, общественным национальным центрам… в организации и подготовке инновационных проектов и программ развития их основной и уставной деятельности.

–Программы, утвержденные решениями земских собраний и городских дум. В Октябрьском муниципальном районе была принята муниципальная целевая программа «Взаимодействие органов местного самоуправления Октябрьского муниципального района и общественных объединений на 2009–2011 годы», в рамках которой осуществлялось взаимодействие с двумя районными национальными общественными организациями: «Татаробашкирским общественным центром» и «Центром славянской культуры». В Бардымском районе мероприятия национальной направленности реализуются в программах «Основные направления социально-экономического развития Бардымского муниципального района Пермского края на 2011–2015 гг.». В Чернушинском районе мероприятия по национальной тематике реали-

127

зуются в рамках районной целевой программы «Развитие сферы культуры Чернушинского муниципального района на 2011– 2013 гг.» [13].

Примером системного использования программно-целевого подхода могут служить и программы поддержки и развития национальных отношений Суксунского муниципального района на

2007–2009 годы [14], на 2010–2012 годы» [15], а также действую-

щая долгосрочная целевая программа «Поддержка и развитие национальных отношений Суксунского муниципального района на 2013–2015 годы» [16]. Интересен опыт реализации первой районной целевой программы «Развитие и гармонизация национальных отношений в Карагайском муниципальном районе на 2011– 2015 годы» [17]. В Перми взаимодействие с этническими общественными институтами осуществляется в рамках долгосрочной целевой программы по развитию и взаимодействию органов городского самоуправления и некоммерческих организаций в г. Перми «Общественное участие» на 2010–2012 гг., утвержденной постановлениемадминистрациигородаот25.11.2009 года№ 902.

– Положения о координационных советах по национальным вопросам. Взаимодействие с общественными институтами в решении этнокультурных проблем регулируют общественные коллегиальные органы – координационные советы по национальным вопросам, утверждаемые, как правило, постановлениями глав муниципалитетов. Подобный опыт накоплен в Октябрьском районе (постановление главы района от 06.02.2008 г. № 58); в Чайковском районе (распоряжение главы от 24.05.2006 г. № 1165 «О создании межведомственного координационного совета по национальным вопросам»); в г. Соликамске (постановление главы г. Соликамска от 05.02.2007 г. № 107 «Об утверждении Положения и состава координационного совета по национальным вопросам при администрации г. Соликамска») и т.д. В состав подобных советов наряду с представителями местной власти входят лидеры общественных институтов, что позволяет включать общественный ресурс в решение общих проблем, укреплять партнерство муниципалитетов с общественнымиорганизациями.

128

За последние годы формы партнерства значительно обновились и обрели системный характер. Этому способствуют соглашения с гражданскими институтами. В мае 2007 года администрацией губернатора Пермского края впервые были заключены соглашения с руководителями действовавших в то время 18 региональных национальных общественных объединений [18, с. 21]. Опыт подписания подобных соглашений в настоящее время внедряется на муниципальном уровне. Так, в январе 2013 года было заключено Соглашение о взаимодействии между администрацией Суксунского района и Марийским культурным центром этого района [19].

Укрепление статуса и роли общественных институтов происходит и за счет новых технологий. Например, в Перми в рамках целевой программы «Общественное участие» на 2010– 2012 годы» в 2012 году в соответствии с постановлением главы был проведен первый конкурс «Общественное признание» [20]. Среди участников конкурса – Общественный марийский нацио- нально-культурный центр города Перми, награжденный благодарственным письмом комиссии по развитию институтов гражданского общества и механизмов взаимодействия с органами государственной власти и МСУ Общественной палаты Пермского края в номинации «Духовность и патриотизм» [21].

С целью поддержки ресурсного потенциала общественных институтов активно используется проектная деятельность. Так, в 2010 году в краевом конкурсе гражданских и общественных инициатив (номинация «Национальные (этнические) группы в Пермском крае») участвовало 20 общественных организаций. Из них 9 были признаны победителями, в том числе проект «В единстве – сила» Удмуртского национально-культурного центра. В 2012 году Марийский культурный центр Суксунского района стал участником проекта «Пермский край – территория дружбы» регионального отделения международного общественного движения «Добрые дети мира» по Пермскому краю, направленного на расширение социальных связей детей разных национальностей и

129

возможностей в современной социальной среде через совместную деятельность [22]. Проектная деятельность позволяет объединять потенциал органов государственной власти, МСУ и гражданских институтов, позиционировать опыт муниципалитетов и Пермского края как территорий межэтнического согласия, укреплять имидж самих общественных институтов.

Таким образом, действующая в муниципалитетах норма- тивно-правовая база направлена на решение задачи системного изменения отношений этнических общественных институтов с органами государственной власти и органами МСУ посредством оптимизации и консолидации всех имеющихся ресурсов.

Список литературы

1.Щукина Р.И. Национальные общественные объединения в Пермском крае // Народы Пермского края: Истоки. Становление. Развитие: науч.-популяр. энц. / Перм. фил. Ин-та истории и археологии УрО РАН [и др.] [Электронный ресурс]. –

Пермь, 2010. – С. 41–43 (дата обращения: 11.04.2013).

2.Молокова М.А Организации «третьего сектора» как «точки роста» потенциала гражданского общества в современ-

ной России. – URL: http://www.teoria-practica.ru/-6-2011/politics/ molokova.pdf (дата обращения: 11.04.2013).

3.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. – М., 2002. – С. 16.

4.См.: Европейская конвенция о защите прав человека

иосновных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) [Электронный ресурс]. – Международное право и права человека. – URL: http://www.evrosud.ru/konvenciya.htm (дата обращения: 12.04.2013).

5.Конституция Российской Федерации. – СПб.: Питер, 2012. – 64 с. – URL: www.consultant.ru (дата обращения: 10.04.2013).

6.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.04.2013 № 55-ФЗ) «Об общих прин-

130