Современный город власть управление экономика

– оценка результативности деятельности структурных подразделений и сотрудников.

Одним из ключевых вопросов повышения эффективности государственного управления на уровне городов является выбор методов государственной политики стимулирования социальноэкономического развития. Представляется, что на уровне городов могут использоваться методы бюджетно-налоговой политики в соответствии с полномочиями и компетенцией муниципальных органов государственной власти. В частности, одним из инструментов бюджетно-налоговой политики являются фискальные инструменты. Фискальные инструменты государственного управления являются важным фактором регулирования деловой активности и формирования инвестиционно-привлекательной среды в городах. В условиях глобализации экономики меняются методы конкуренции между городами, появилась и стала играть важную роль налоговая конкуренция. Города вынуждены проводить такую фискальную политику, которая максимально способствует привлечению инвестиций.

Целями использования фискальных инструментов государственного управления на муниципальном уровне являются так же, как и в случае стран, следующие: обеспечение органов государственной власти необходимыми для выполнения закрепленных за ними полномочий финансовыми ресурсами, создание благоприятных условий для бизнеса и регулирование деловой активности, воздействие на уровни доходов населения.

В связи с этим в настоящее время назрела необходимость провести изменения в налоговой системе страны. Суть одного из изменений может быть выражена таким концептуальным принципом: органам местного самоуправления – полноценное выполнение расходных обязательств.

Это требование означает такой состав региональных и местных налогов, который бы позволял выполнять расходные обязательства, связанные с реализацией вопросов местного значения. Очевидно, что все функции и расходные обязательства муниципального уровня государственного управления должны в полной

231

мере обеспечиваться денежными ресурсами. Одновременно также требуется передача части расходных полномочий муниципальных образований на федеральный уровень либо передача части налоговых доходов на муниципальный уровень. В любом случае для всего этого требуется изменение законодательства РФ.

При этом доходы муниципального уровня государственного управления должны быть достаточно велики для того, чтобы максимально возможно исключить передачу средств из бюджетов вышестоящего уровня. Вместе с тем в современных условиях бюджеты большинства муниципальных образований являются дотационными, здесь преобладают безвозмездные поступления из бюджетов вышестоящего уровня.

Доходы местных бюджетов формируются главным образом за счет НДФЛ и земельного налога. С учетом того, что местному бюджету «достаются» лишь «крохи» от бюджетного пирога, а большая часть денежных ресурсов им передается с других уровней бюджетной системы, у органов местного самоуправления не формируется заинтересованность в создании условий для развития предприятий и организаций (поскольку нет налоговых доходов от них). Налоги, закрепленные за местными бюджетами, во-первых, не способны обеспечить полноценное и эффективное исполнение расходных полномочий муниципальных образований и, во-вторых, не вполне стимулируют муниципалитеты к развитию на своей территории высокотехнологичных производств и экономическому развитию в целом.

Таким образом, для повышения эффективности государственного управления социально-экономическим развитием города; во-первых, требуется переход к новой модели результативного государственного управления, предполагающей целеполагание, четкое регламентирование ответственности, материальное стимулирование за достижение результата; во-вторых, необходимо провести изменения в налоговой системе страны, суть одного из которых может быть выражена таким концептуальным принципом: органам местного самоуправления – полноценное выполнение расходных обязательств.

232

T.V. Mirolyubova

Perm State National Research University

EFFECTIVENESS INCREASE OF SOCIAL-ECONOMIC CITY

DEVELOPMENT GOVERNANCE

Conceptual regulations for designing effective system of social-economic city development governance, in the base of which is the managerial approach to public administration have been shown in the article.

Keywords: public administration, indicative planning, accounting system, municipal budget.

233

Н.А. Толстоброва

Пермский национальный исследовательский политехнический университет

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ ГОРОДА ПЕРМИ

Оценка законодательства о государственно-частном партнерстве проведена на основе определения жизнеспособности его форм и моделей, допустимой практики применения в крупном городе.

Ключевые слова: закон о государственно-частном партнерстве, формы, модели, проекты.

Одним из актуальных направлений социально-экономичес- кого развития г. Перми является привлечение частных инвестиций в социально-значимые объекты. Инфраструктурные потребности города в различных сферах обусловливают необходимость расширения механизмов и форм взаимодействия между властью и частными инвесторами, а также иными участниками инвестиционного процесса. Государственно-частное партнерство (ГЧП) – взаимовыгодное сотрудничество публичного партнера с частным партнером по реализации проектов, осуществляемое путем заключения и исполнения соглашений.

Региональные законы о государственно-частном партнерстве действуют уже в 60 субъектах Российской Федерации [1]. Большинство из них определяют ГЧП как взаимодействие между государством и бизнесом с целью реализации общественно значимых проектов. Существенными признаками государствен- но-частного партнерства являются следующие:

–сложность процедуры выбора контрагента;

–ограничение сферырегулирования соглашения контрактом;

–долговременность соглашения;

–наличие особых правил разрешения споров;

234

–создание институциональной инфраструктуры;

–стратегическое планирование [2, с. 137].

Первый региональный закон о ГЧП был утвержден в 2006 году в Санкт-Петербурге. Затем в 2008 году приняли свои законы Томская область, Республика Калмыкия, Алтай и Дагестан, но принятие законов не привело к их актуализации. Это свидетельствуето сложностииспользования закона на практике.

Пермская торгово-промышленная палата в 2011 году организовала обсуждение законопроекта по ГЧП на своей площадке. За это время были проведены консультации с заинтересованными руководителями организаций, предпринимателями – членами Палаты, представителями научного сообщества, органов власти, контролирующих структур, депутатами [3]. С назначением на должность губернатора В.П. Басаргина процесс обсуждения законопроекта получил развитие, так как, еще находясь на посту министра регионального развития, он активно занимался проблемой жизнеспособности региональных законов о ГЧП, особенно при решении проблем ЖКХ [4, с. 9].

Пермский законопроект состоит из 20 статей, объединенных

в6 глав, в нем определяются предмет регулирования закона, основные понятия, принципы, формы и условия финансового и имущественного участия Пермского края в ГЧП, содержание соглашения и объект соглашения о ГЧП, общий порядок конкурсного отбора и заключения соглашения о ГЧП, а также отдельные положения исполнения соглашений и управления проектами ГЧП. Одной из особенностей данного законопроекта является закрепление обязательности включения проекта ГЧП в Программу социально-экономического развития Пермского края, а также

вкраевую инвестиционную программу либо в долгосрочную целевую программу. При включении проектов ГЧП в указанные программы должны быть обоснованы результативность и эффективность использования средств бюджета Пермского края [5].

Проект государственно-частного партнерства – проект строительства (реконструкции, ремонта или эксплуатации объектов инфраструктуры), который реализуется на основе разде-

235

ностных лиц этих органов частный партнер понес убытки, ему гарантируется их возмещение в соответствии с гражданским законодательством и соглашением.

Муниципальная власть заинтересована в оптимизации денежных расходов, связанных с решением масштабных и социально значимых вопросов путём привлечения частного капитала, сохраняя объекты (земля, недвижимость) в своей собственности, передавая при этом их во владение и пользование частному партнёру на возвратной основе при сохранении постоянного контроля за функционированием этих объектов.

Частный бизнес в этих проектах сможет минимизировать часть рисков, связанных с осуществлением проекта, и получать доход в течение длительного (относительно проектов без участия государства) периода времени.

Городская власть и бизнес часто «говорят на разных языках». Муниципальная власть придерживается практики формального следования установленным правилам, жесткой подотчетности, иерархии как в отношении других органов власти, так и населения, а также стремления избегать рисков

Бизнес ориентирован на удовлетворение потребностей клиентов, экономическуюэффективность (возвратностьинвестиций).

Начиная с 2009 года, администрацией Перми проведено 7 конкурсов по передаче объектов в концессию с целью восстановления детских садов. В настоящее время заключено 2 концессионных соглашения, согласно которым в 2012 году завершена реконструкция детсадов по ул. Голева, 6 и ул. Дениса Давыдова, 12. Главная идея концессии состоит в том, что нефункционирующие дошкольные учреждения на конкурсной основе передаются частным инвесторам для восстановления и открытия частных детских садов. Концессионное соглашение заключается на 25 лет. За 1,5–2 года концессионер обязан провести реконструкцию помещения и получить лицензию на право ведения образовательной деятельности. Преимущества в данном случае следующие: сохраняется целевое назначение объекта и он остается в муниципальной собственности, снижается нагрузка на бюджет

237

(на проведение работ по реконструкции здания и его содержание), появляются дополнительные места для дошколят, муниципалитет получает новый детский сад, соответствующий нормам.

Участие Пермского края в проектах государственночастного партнерства должно основываться на принципах:

1)законности;

2)эффективного использования бюджетных средств и имущества Пермского края, предоставляемых для целей реализации проектов государственно-частного партнёрства;

3)участия Пермского края в проектах государственночастного партнерства на равных началах с иными участниками указанных отношений, включая отношения приоритетности исполнения обязательств, принятых на себя участниками указанных отношений;

4)отсутствия дискриминации участников конкурса, в том числе российских и иностранных физических и юридических лиц, на право заключения соглашений о государственночастном партнерстве;

5)доступности информации о подготовке и реализации проектов государственно-частного партнерства для всех заинтересованных лиц;

6)соблюдения прав и законных интересов участников соглашений о государственно-частном партнерстве и иных соглашений, заключаемых в рамках проекта государственно-частного партнерства;

7)добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества участников проектов государственно-частного партнерства;

8)гласности, прозрачности процедур разработки и реализации проектов государственно-частного партнерства, обеспечения равных условий доступа хозяйствующих субъектов к участию в проектах государственно-частного партнерства [5].

Комиссия Организации Объединённых Наций (ООН) по со- циально-экономическому развитию отмечает, что в различных странах мира на сегодняшний день действует 51 институт развития ГЧП, 24 из них в Европе, 2 – в Северной Америке, 5 – в Южной

238

Америке, 7 – в Африке, 13 – в Азии. Кроме того, функционируют 9 международных организаций, к компетенциям которых наряду с другими функциями относится развитие ГЧП (например, ООН, ЕБРР, Международнаяфинансоваякорпорация идр.).

С 1990 по 2010 год в ЕС было реализовано 1452 проекта ГЧП на общую сумму 272 млрд евро. Только в 2010 году таких проектов было 112, и их стоимость составила 18,3 млрд евро. Значительная доля проектов ГЧП присутствует в экономике Франции – общий объем соглашений ГЧП за 2010 год составил 1,8 млрд евро. В рамках ЕС объем сделок по ГЧП в сферах образования и здравоохранения по итогам 2010 года составил 6,5 млрд. евро.

Необходимость завершения процесса институционального оформления государственно-частного партнерства в России подтверждают результаты проведенного Европейским банком реконструкции и развития исследования законодательства в 29 странах Центральной и Восточной Европы, включая страны СНГ, по сравнению с рекомендациями ИНСИТРАЛ (рисунок).

Рис. Сравнительная оценка концессионного законодательства, ЕБРР 2007–2008: 1 – проектная документация; 2 – обеспечение финансирования и меры государственной поддержки; 3 – правила разрешения споров и применимое право; 4 – концепция развития ГЧП; 5 – институциональная инфраструктура; 6 – определение и сфера регулирования;

7 – процедуры выбора концессионера

239

ГЧП – это соглашение между публичной/государственной стороной (национальный, региональный или муниципальный уровни) и предприятием частного сектора. В соответствии с данным соглашением активы (включая знания и опыт) каждой из сторон начинают совместно использоваться с целью производства продуктов, оказания услуг для удовлетворения общественных потребностей. Также соглашение предусматривает распределение рисков определенным образом между сторонами. Кроме того, такое соглашение связано с передачей прав собственности на активы от одной стороны к другой.

Управление рисками, их оптимизация достигаются на основе выбора одной из моделей ГЧП, характеристики которых приведены ниже:

–ВОТ («строительство – эксплуатация – передача») – классическая модель ГЧП, при которой частный партнёр осуществляет строительство, а затем и эксплуатацию объекта за свой счет

ина свой риск. По истечении срока договора, достаточного для окупаемости вложенных средств, объект передаётся в собственность государству;

–ВООТ («строительство – собственность – эксплуатация – передача») – модификация модели BOT, отличающаяся тем, что частный партнёр оформляет право собственности на построенные объекты сразу по окончании этапа строительства и, как правило, передаёт объект для эксплуатации своей же компании (оператору), специализирующейся в соответствующей сфере;

–ВОО («строительство – собственность – эксплуатация») – модель, при которой построенный объект остаётся в собственности частного партнёра по окончании этапа эксплуатации;

–ROT («реконструкция – эксплуатация – передача») – модель, используемая в целях реконструкции и модернизации силами частной стороны существующих инфраструктурных объектов. Частный партнёр осуществляет реконструкцию, а затем и эксплуатацию объекта за свой счет и на свой риск. По истечении срока договора, достаточного для окупаемости вложенных средств, объект передаётся обратно государству;

240