Современный город власть управление экономика

цесс объединения муниципалитетов, который первоначально затронул лишь уровень поселений. Сейчас уже имеются примеры объединения муниципальных районов и городских поселений – случаи Лысьвы и Губахи. Предполагается, что этот процесс при поддержке краевой администрации будет развиваться и дальше. Целесообразно рассмотреть его перспективы.

Перспективные с точки зрения укрупнения муниципалитеты можно выявить с помощью объективных критериев: административного статуса, численностинаселения иразмератерритории.

Городское поселение, на базе которого будет формироваться городской округ, должно иметь статус города (не поселка городского типа) и административного центра муниципалитета второго уровня. Указанным статусом обладают муниципалитеты Пермского края, перечисленные в табл. 1.

Таблица 1 Города – административные центры муниципальных районов

21

Численность населения в городском поселении, являющемся административным центром муниципального района, должна составлять не менее половины общей численности населения в районе. Этому требованию соответствует соотношение численности городского населения к численности районного населения в муниципалитетах, представленных в табл. 2.

Таблица 2

Численность населения городов и районов Пермского края (соответствие критерию) [2]

К данному списку можно добавить муниципалитеты из табл. 3, поскольку они будут соответствовать заявленному критерию при росте численности городского населения всего на одну-две тысячи человек.

Таблица 3

Численность населения городов и районов Пермского края (неполное соответствие критерию) [2]

В нескольких муниципальных районах численность населения административных центров невелика и в абсолютных цифрах, и в соотношении с общей численностью жителей. Например, в Чердынском и Ильинском городское население составляет только пятую часть от общего числа жителей, что делает невозможным формирование городского округа. Более того, в случае города Чермоза его слияние с муниципалитетом второго уровня будет означать потерю городского статуса (табл. 4).

Таблица 4

Численность населения городов и районов Пермского края (несоответствие критерию) [2]

Численность населения муниципального района должна составлять не менее 20 тысяч человек. Этому требованию не соответствуют муниципалитеты Пермского края, представленные в табл. 5.

Таблица 5

Численность населения муниципальных районов Пермского края (несоответствие критерию) [2]

Размер территории города является менее показательным критерием, чем численность его населения, но также требует учета. Небольшая площадь нескольких городов Пермского края

23

в сравнении с площадью соответствующих районов ставит под сомнение возможность их укрупнения до городских округов (представлены в табл. 6).

Таблица 6

Размер территории городов и районов Пермского края (несоответствие критерию) [2]

Таким образом, если ориентироваться на объективные, формальные критерии, наиболее перспективными в плане объединения являются следующие муниципалитеты Пермского края:

город Александровск + Александровский муниципальный район, город Верещагино + Верещагинский муниципальный район, город Добрянка + Добрянский муниципальный район, город Кизел + Кизеловский муниципальный район, город Краснокамск + Краснокамский муниципальный район,

город Красновишерск+ Красновишерскиймуниципальныйрайон, город Нытва + Нытвенский муниципальный район, город Оса + Осинский муниципальный район, город Очер + Очерский муниципальный район,

город Чайковский + Чайковский муниципальный район, город Чернушка + Чернушинский муниципальный район, город Чусовой + Чусовской муниципальный район.

Все изложенное выше касалось возможности объединения городского поселения и муниципального района. Возможно также слияние городского округа с другим городским округом или городским поселением. В последнем случае необходимо учитывать не только численность населения и размер территории объединяемых муниципалитетов, но и наличие общих границ и территориальную доступность, а также сложившиеся инфраструктурные связи. По этим критериям можно рассматривать следующие проекты объединения.

24

Во-первых, проект объединения Перми и Краснокамска. Краснокамск – небольшой город (население 52 тыс. человек, территория 95,8 км2) в непосредственной близости от Перми (расстояние 35 км). Между городами налажены прочные экономические и социальные связи. Значимая часть городского населения живет в Краснокамске и работает в Перми [3].

Во-вторых, проект присоединения к Перми городского округа Звездный. Соотношение численности населения и занимаемой территории (9,2 тыс. человек на 90,8 км2), а также близость к Перми (расстояние 38 км) позволяют успешно преобразовать его в удаленную часть большого города [4].

В-третьих, проект присоединения к Березникам города Усолье, расположенного прямо напротив него на другом берегу Камы (города соединены автодорожным мостом, расстояние не более 5 км) [5].

Соответствия формальным критериям недостаточно для успеха административных преобразований. Местные элиты должны поддерживать идею объединения муниципалитетов, чтобы она могла быть успешно реализована.

Локальная элита должна быть заинтересована в укрупнении: не только осознавать объективную необходимость преобразований для города, но и видеть в них средство реализации собственных интересов, политических или экономических.

Нужны политическая сила, которая инициирует и реализует территориальные преобразования, и согласие всего элитного сообщества с ее лидирующей ролью в процессе укрупнения и в новой административной структуре муниципалитета.

Укрупнение возможно, если в нем заинтересован сильный политический игрок, и укрупнение будет проведено, если он обладает достаточным коалиционным потенциалом, чтобы консолидировать городские элиты. Отсутствие такого игрока означает отсутствие политической воли к реформированию.

В части муниципалитетов Пермского края простой политический ландшафт и отсутствие значимых внутриэлитных противоречий, а также позитивное отношение к идее территориальной

25

оптимизации позволяют легко провести административные преобразования. Это Очер, Нытва, Верещагино и Красновишерск.

Особого исследовательского внимания требует другая группа муниципалитетов, для которой характерны сложный политический ландшафт, динамичный политический процесс и внутриэлитная конкуренция. В политической практике эти характеристики проявляются следующим образом:

–соперничество между органами власти районаипоселения;

–противостояние между исполнительной властью (главой)

ипредставительным органом;

–наличие неформальных, но устойчивых местных «партий» или группировок, складывающихся вокруг отдельных лидеров или структур (например, вокруг градообразующих предприятий, причем такой группировке, как правило, противостоит группировка противников руководства данного предприятия).

Все эти черты необязательно должны быть выражены на каждый момент, а могут прослеживаться в течение более долгого срока. Конечно раскол элит на одном и том же уровне МСУ дает определенные возможности для того, чтобы привлечь одну из сторон к идее объединения муниципалитетов, но в любом случае у них будет собственная позиция, которую необходимо будет учитывать.

Интересно проанализировать политическую ситуацию в муниципалитетах, где поиск элитного консенсуса представляется сложной задачей.

В Чусовом аргументами за объединение являются настрой краевой администрации на оптимизацию муниципальной структуры и позитивный опыт соседей – Губахи и Лысьвы. Однако сегодня оно трудно достижимо по причине затяжного конфликта районной и городской властей. Город возглавляет Виктор Бурьянов, опытный политик, который занимал руководящие посты на районном и городском уровнях в течение последних двадцати лет

идля которого переход с уровня поселения на уровень округа был бы политическим успехом. Однако его собственных ресурсов

имотивации не достаточно для запуска процесса территориаль-

26

ной реформы. Администрация района выступает против объединения при условии, что лидером объединения станет Бурьянов. Градообразующее предприятие латентно поддерживает городской уровень власти, но также ограничивает политические амбиции Бурьянова и не видит его во главе городского округа. Коалиционный потенциал Бурьянова недостаточно велик для того, чтобы он стал объединяющей муниципалитеты политической силой. Такой силой может стать новый игрок, представляющий интересы завода, если он в конкурентной борьбе победит Бурьянова и будет избран главой города осенью 2013 года.

В Краснокамском районе Юрий Крестьянников как глава муниципалитета второго уровня претендует на то, чтобы возглавить объединение, однако его политические амбиции не встречают поддержки городской элиты. В качестве компромисса он предложил провести объединение по «ленинградскому варианту», который предполагает формирование совместной администрации и сохранение двух представительных органов. Это привело бы к политическому поражению главы города Юрия Чечеткина, поскольку была бы расформирована городская администрация и отменены выборы главы города осенью 2013 года. Городская элита саботировала инициативу главы района, и она не была реализована. Крестьянников занял пост главы района при участии региональных политических сил, но сейчас не имеет поддержки краевой администрации. Местные элиты также воспринимают его как «технического» и временного главу района и не поддержат ни один вариант объединения, который позволит ему сохранить пост. Крестьянников не имеет коалиционного потенциала, и пока он занимает ключевую муниципальную должность, консенсусэлитневозможен.

Глава Добрянки Сергей Окулов не поддерживает стандартный вариант укрупнения города – создание городского округа в границах муниципального района и предлагает формирование городского округа в пределах более узких границ, на базе города Добрянка. Это позволит городской элите после реформирования сохранить и даже укрепить свои политические позиции. Подобный вариант пересмотра административных границ встретил со-

27

противление со стороны районной администрации во главе с Константином Лызовым, которая в случае его реализации сохранит контроль только над частью территории района, исключая саму Добрянку. Районная элита выступает за создание единой окружной администрации, к которой перейдут полномочия района и поселения, с чем не готов согласиться глава поселения. Таким образом, каждый уровень власти настаивает на предпочтительном для него сценарии преобразований, но не может его реализовать без поддержки администрации другого уровня.

В Осинском районе раскол в местном элитном сообществе привел к локальному политическому кризису и отставке главы района Сергея Романова, почти десятилетие руководившего муниципалитетом, менее чем за год до выборов. Через месяц суд признал его отстранение от должности незаконным, однако политическая ситуация в территории остается нестабильной. Депутаты районной легислатуры работают в конфликте с представителями администрации района. Сформирована сильная оппозиция Романову, который до недавнего времени считался одним из самых устойчивых муниципальных руководителей в Пермском крае и, вероятно, мог бы успешно провести административную реформу в районе. Других фигур, располагающих равным организационным потенциалом и потенциалом политического влияния, в территории сейчас нет, что ставит под сомнение возможностьобъединения.

Объединение Чайковского поселения и Чайковского района представляется закономерным, как минимум, в силу распределения населения: в пределах города проживает 75 % и в пределах городского поселения – 95 % населения района. Фактически районные и поселенческие органы власти управляют единым местным сообществом, что ставит под сомнение необходимость двух уровней МСУ. Однако в пределах района нет консолидирующего агента, которому было бы выгодно создание единых органов управления. Главой городского поселения является Игорь Андриив, район возглавляет Сергей Пластинин. Каждый из них имеет группу сторонников в «своем» муниципалитете и стремится к расширению политического влияния в пределах территории, чему может помешать упразднение одного из уровней власти.

28

Конфигурация потенциальных конфликтов и возможных коалиций в Александровском районе была и остается запутанной. Это тормозит проведение любых политических преобразований, требующих консенсуса элит. Сегодня вероятность конфликта между районной и городской администрацией в процессе слияния сводится к минимуму, поскольку они являются политическими союзниками. Однако если они совместно поддержат проект укрупнения, против него может выступить градообразующее предприятие ОАО «АМЗ», собственник которого Геворг Меграбян остается оппонентом муниципальной исполнительной власти. В этом случае против объединения выступят также депутаты Александровской городской думы, подконтрольной заводу. Между тем без поддержки депутатского корпуса городского поселения процесс укрупнения нельзя начать официально. Завод может инициировать процесс объединения, если выдвинет сильного конкурента главам города и района намуниципальных выборахосенью 2013 года.

ВКизеловском районе проблемой является затяжной конфликт районной и городской властей. Поиск компромисса осложняет личная неприязнь между главой районной администрации Александром Гавриловым и главой городского поселения Дмитрием Чернописким (о чем свидетельствует недавний инцидент в Кизеле, когда глава районапублично оскорбил главу города).

ВЧернушинском районе поиск элитного консенсуса представляется сложной задачей, поскольку в элитном сообществе есть две линии раскола. Во-первых, происходит конфликт между значительной частью представительного органа и главой района. Во-вторых, имеет место соперничество между главой поселения и главой района за влияние на территории.

Представители Чусового и Лысьвы неоднократно озвучивали идею об их объединении. Однако разговоры обеих сторон об укрупнении остаются не более чем предвыборной риторикой

инаправлены на мобилизацию электората с помощью актуальной темы территориальной оптимизации. Слияние муниципалитетов предполагает создание новой окружной администрации, что означает значимое повышение административного статуса

29

для элиты города – центра объединения и потерю элитного статуса представителями упраздняемой администрации. Идея объединения не будет реализована, поскольку между городскими элитами нет согласия по ключевому вопросу – кто возглавит процесс укрупнения и будущий единый муниципалитет.

Объединение Березников и Усолья также представляется сложной политической задачей. За укрупнение округа выступают березниковские элиты, для которых объединение с Усольем означает присоединение территории с более высоким качеством жизни, комфортной для проживания. Против проекта объединения выступают представители Усолья, которым оно не даст значимых преимуществ: Березники не способны дать Усолью импульс для экономического развития, поскольку сами столкнулись с серьезными экономическими сложностями. Усолье интенсивно развивается и расширяется, оставаясь в статусе отдельного муниципалитета, и не нуждается во внешней «точке роста». Аргументом за укрупнение является малая численность населения Усолья по сравнению с Березниками (5,4 тыс. человек / 156 тыс. человек), но она стремительно возрастает (именно за счет жителей Березников, по данным Усольской администрации, число реально проживающих достигает 20 тыс. человек). Несмотря на то, что центром объединения должны стать Березники как муниципалитет второго уровня, без согласия и содействия городской элиты Усолья укрупнение трудно достижимо.

Анализ политической ситуации в муниципалитетах и оценка перспектив территориальной оптимизации в Пермском крае позволяют сделать следующие выводы.

При благоприятных объективных факторах успех укрупнения муниципалитетов зависит от того, насколько городские элиты заинтересованы в объединении и насколько консенсус элит этому благоприятствует.

Укрупнение муниципалитетов не должно проходить по единому административному алгоритму и не должно вылиться в единую кампанию. Каждый отдельный случай требует тщательной экспертнойпроработкиипросчетаполитических последствий.

30