"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

средств повышения эффективности норм международного права и формы нематериальной ответственности по международному праву.

2.Международно-правовые гарантии образуют свою собственную систему (связанные между собой понятийные компоненты, действия во имя обеспечения или защиты тех или иных норм или поддержания определенного положения вещей). Взаимосвязь гарантий особенно отчетливо проявляется при изучении их видов и форм. В этом случае гарантии существуют как нормативный комплекс, органически вытекающий из общей системы международного права.

3.Трудно переоценить значение международно-правовых гарантий. Они обладают потенциалом, достаточным для возрождения потерянного в известной мере интереса государств

квзятым ими обязательствам, гарантии перекрывают значение международного контроля и других мер обеспечения норм международных договоров как более действенный инструмент.

§5. Контроль в современном международном праве

5.1. Понятие международного контроля

Вступление мирового сообщества в XXI век характеризуется сложными и глубокими переменами во взаимоотношениях между государствами. С одной стороны, происходящий процесс глобализации требует упорядочения международных экономических отношений, с другой стороны, все более обостряются противоречия по разрешению социальных и экологических проблем. Экономические кризисы, крупномасштабные вооруженные конфликты, растущая нищета во многих государствах, рост транснациональной организованной преступности, распространение инфекционных и неинфекционных заболеваний, нарушение экологического равновесия планеты требуют незамедлительного принятия совместных усилий как государств и международных организаций, так и активного включения в этот процесс неправительственных организаций, общественных учреждений, транснациональных корпораций и гражданского общества <1>. В этих условиях особую актуальность приобретает правовое регулирование международных отношений, и прежде всего путем заключения многосторонних международных соглашений, затем неукоснительного их соблюдения участниками.

--------------------------------

<1> По данным ООН, половина населения мира проживает менее чем на 2 доллара США в день; с момента создания ООН в мире произошло более 100 крупных конфликтов, в которых погибло более 20 млн. человек. Количество внутренне перемещенных лиц составляет около 25 млн. человек, а беженцев в мире - 11 - 12 млн., ежедневно от нищеты умирают более 20 тыс. человек. См.: Доклад Генерального секретаря ООН "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех". Документ ООН А/59/2005; Доклад о работе Организации за 2008 г.

Добиваться верховенства права в международных отношениях - одна из главнейших задач государств на современном этапе развития международного сообщества.

В Декларации тысячелетия, принятой на Саммите Генеральной Ассамблеей ООН 8 сентября 2000 г., главы государств и правительств вновь единогласно подтвердили свое обязательство поддерживать все усилия, направленные на обеспечение целей и принципов Организации Объединенных Наций, которые доказали свою неподвластность времени и универсальный характер <1>. Одним из таких международных механизмов, имеющих целью обеспечение

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

государствами соблюдения международных обязательств, вытекающих как из Устава ООН, так и из международных договоров, является международный контроль. Только добросовестное соблюдение всеми участниками международных отношений своих обязательств может обеспечить достижение эффективности международно-правовых норм. Однако на практике довольно часто возникают ситуации, когда нарушаются нормы международного права.

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН A/RES/55/2.

За прошедшие 65 лет после Второй мировой войны международное сообщество осуществило множество мероприятий для поддержания международного правопорядка, в том числе по неукоснительному соблюдению основополагающих норм международного права, и прежде всего императивной нормы - добросовестного выполнения международных обязательств <1>. И тем не менее, несмотря на преюдицию добросовестного соблюдения международно-правовых норм, государства при заключении как многосторонних, так и двусторонних соглашений устанавливают соответствующие средства по обеспечению надлежащего их выполнения, среди которых ведущую роль играет международный контроль.

--------------------------------

<1> Подробнее о принципе добросовестности см.: Каламкарян Р.А. Концепция господства права и требование о соблюдении государствами обязательств (вне зависимости от их возникновения) на основе добросовестности // Государство и право. 1995. N 9. С. 80 - 90.

Во внутригосударственном праве теоретические исследования отечественных ученых, посвященные комплексу проблем контроля, касающихся организационно-правового обеспечения социального управления, ведутся с давних пор <1>. И это понятно. Без контролирующего фактора не может осуществляться нормальная жизнедеятельность любого общественного организма, и прежде всего государства. Фундаментальная разработка общей теории контрольной деятельности как разновидности правовой формы, а также рассмотрение данной проблемы в отдельных отраслях права приобрели важное значение для правоприменительной деятельности Российского государства, его органов, должностных лиц и граждан.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.

Что касается международного права, то межгосударственная договорная практика в какой-то степени опережает теоретические исследования по данному вопросу. В принятых во второй половине 20-го столетия многосторонних соглашениях значительное место занимают положения о международном контроле по обеспечению соблюдения государствами международных обязательств. В доктрине международного права вопросы международного контроля в основном рассматривались применительно к проблеме разоружения и ограничения вооружений. В последнее время интерес к данной теме стал возрастать, о чем свидетельствуют появившиеся статьи в зарубежных и отечественных журналах. Более того, вопросы международного контроля в отдельных отраслях международного права были рассмотрены в некоторых монографиях по космическому праву, по защите прав человека, по атомному праву, по праву международной безопасности (в работах В.В. Гаврилова, В.А. Карташкина, И.И.

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

Котлярова, С.А. Малинина, А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, Р.М. Тимербаева, Б.Р. Тузмухамедова, О.Н. Хлестова, М.Л. Энтина и др.) <1>. Следует отметить, что институт международного контроля в целостном виде в отечественной теории международного права исследованию не подвергался.

--------------------------------

<1> См.: Малинин С.А. Мирное использование атомной энергии. М., 1971; Котляров И.И. Правовые аспекты использования космической техники для контроля за соблюдением международных обязательств. М., 1978; Талалаев А.Н. Международные договоры в современном мире. М., 1973; Тимербаев Р.М. Контроль за ограничением вооружений и разоружением. М., 1983; Тиунов О.И. СССР и обеспечение международных договоров. Иркутск, 1989; Хлестов О.Н. Становление и перспективы развития контроля за соблюдением международных обязательств государств // Российский ежегодник международного права, 1992. СПб., 1994. С. 146 - 153.

Значение международного контроля как нового института международного права для обеспечения правопорядка и законности стало возрастать во второй половине 20-го столетия. Итоги Второй мировой войны, создание универсальной международной организации - ООН существенно повлияли на развитие современного международного права, закрепление его принципов, а также на поведение государств с точки зрения соблюдения международно-правовых обязательств, что привело к усилению режима международного контроля. Это было обусловлено также расширением сотрудничества государств во всех сферах политической, экономической, социально-культурной жизни, усложнением международных проблем. Роль международного контроля заметно возросла в связи с развитием ядерной энергетики.

Названные выше, а также иные факторы закономерно привели к необходимости разработки и применения государствами все более совершенных форм и методов международного контроля, способствующих достаточно четкой проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и принятию мер по их выполнению.

Проблема осуществления международного контроля приобретает особое значение в XXI в. в условиях глобализации мировой экономики и в связи с этим расширения многостороннего сотрудничества как государств, так и международных организаций. Одним из главных приоритетов наступившего века является обеспечение господства права в международных делах.

Как отметил бывший Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, третья цель, провозглашенная в преамбуле к Уставу ООН, заключается в том, чтобы "создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права". Одной из самых главных задач является активизация применения норм, содержащихся в этих договорах, и содействие сохранению и укреплению ценностей, лежащих в их основе <1>.

--------------------------------

<1> По состоянию на август 2000 г. Генеральный секретарь ООН является депозитарием 517 многосторонних договоров, предназначенных для регулирования жизненно важных проблем мирового сообщества, многие из которых еще не вступили в силу. См.: Аннан К.А. Общая судьба - новая решимость. Нью-Йорк, 2000. С. 275.

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

Как известно, институт международного контроля связан со всеми отраслями современного международного права, и в первую очередь с правом международных договоров, хотя в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. отсутствуют какие-либо положения, предусматривающие способы обеспечения выполнения международных договоров, кроме ст. 26, закрепившей принцип pacta sunt servanda.

Международный контроль выступает в качестве самостоятельного института международного права, который наряду с международными гарантиями и другими мерами направлен на обеспечение выполнения государствами международных обязательств. Вместе с тем нельзя рассматривать международные гарантии и международный контроль в отрыве друг от друга. Свидетельство тому - система гарантий и система контроля МАГАТЭ.

Во многих случаях гарантии и контроль в международных отношениях тесно переплетены и взаимно обусловлены. Международные гарантии и международный контроль существуют в единой системе международных отношений.

В последнее время в юридической литературе вполне справедливо ставится вопрос о соотношении международного контроля не только с международными гарантиями, но и с мерами укрепления доверия в праве международной безопасности, поскольку отдельные методы института контроля встречаются и в институте мер доверия.

Эти институты следует различать по их предназначению и отличительным особенностям, а также по их реализации. По мнению Л.А. Лазутина, мера укрепления доверия как институт права международной безопасности представляет собой совокупность согласованных норм, регламентирующих военную деятельность посредством установления мер информационного и контрольного характера с целью достижения взаимопонимания, предотвращения внезапного нападения или несанкционированного конфликта, а также обеспечения процесса разоружения. Одна из основных особенностей мер укрепления доверия, отличающая их от мер контроля, заключается в практической реализации принципа неприменения силы или угрозы силой в результате принятия конкретных, целенаправленных и поддающихся проверке мер <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лазутин Л.А. Соотношение контроля и мер укрепления доверия в праве международной безопасности // Российский юридический журнал. 1995. N 1. С. 85.

Международный контроль представляет собой основанную на общепризнанных принципах и нормах современного международного права деятельность субъектов международного права или созданных ими органов, заключающуюся в проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и принятии мер по их выполнению.

По мере расширения и углубления сотрудничества государств и научно-технического прогресса роль международного контроля как самостоятельного института международного права, приобретающего новые формы и методы, будет возрастать. Формы международного контроля и объем контрольных функций должны быть четко очерчены в соответствующих международно-правовых актах.

5.2. Принципы международного контроля. Стадии, формы и методы его осуществления

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

Будучи важнейшим институтом международного права, международный контроль выступает как одно из действенных средств достижения эффективности международно-правовых норм, которое связано с их способностью регулировать те отношения, к реализации которых стремятся субъекты международного права. Эффективность международно-правовых норм определяется не только наступлением желаемых результатов, но и повышением качества регулирования международных отношений, их своевременностью и полным соответствием основным принципам современного международного права.

Как и все институты и отрасли международного права, международный контроль должен функционировать в строгом соответствии с общепризнанными принципами современного международного права.

Как было подчеркнуто, международный контроль за выполнением государствами международных обязательств осуществляется как самими государствами, так и созданными для этой цели международными органами, международными организациями, контрольными миссиями, учреждаемыми в рамках ООН, а также в других формах. При этом контрольная деятельность может проводиться как вне территории государств - участников международных соглашений, так и внутри территории путем направления специальных лиц для проведения проверки хода выполнения международных обязательств (для наблюдения, инспектирования, проверки документов и т.д.). В то же время соблюдение общепризнанных принципов при осуществлении международного контроля имеет свои особенности.

В этой связи возникает вопрос о допустимости деятельности международных контрольных органов на территории государств - участников международных соглашений и пределах этой допустимости. Ответ, очевидно, должен быть однозначным: контрольная деятельность должна осуществляться в пределах, установленных в соглашениях сторон, поскольку только в этих пределах государства ограничивают свой суверенитет. Выход за эти пределы означает нарушение принципа невмешательства во внутренние дела.

Так, в соответствии с Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний от 24 сентября 1996 г. каждое государство-участник разрешает Организации, учрежденной для достижения объекта и цели Договора, провести инспекцию на месте на его территории или в местах, находящихся под его юрисдикцией или контролем. Инспекторам дозволено получать только ту информацию и те данные, которые необходимы для цели данной инспекции, а вмешательство в нормативные операции инспектируемого государства-участника должно быть сведено к минимуму <1>.

--------------------------------

<1> См.: Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. Т. 2. С. 338 - 398.

Принципы суверенного равенства государств, неприменения силы и угрозы силой, добросовестного выполнения международных обязательств непосредственно затрагивают международную контрольную деятельность.

Институт международного контроля в большой степени относится к отрасли права международных договоров, поскольку своим предназначением имеет осуществление субъектами международного права своих обязательств, вытекающих из международных договоров, и прежде

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

всего из принципа "договоры должны соблюдаться". Однако международно-правовые обязательства субъектов международного права возникают не только из международных договоров, но и из международно-правовых обычаев, решений межправительственных организаций и т.д., которые должны добросовестно выполняться в соответствии с общепризнанным принципом современного международного права. По существу, институт международного контроля, являясь частью отрасли права международных договоров, тем не менее функционирует и в других отраслях международного права, т.е. там, где возникают международно-правовые обязательства субъектов международного права и необходимость в установлении контрольного механизма их соблюдения.

Можно утверждать, что такие принципы права международных договоров, как принципы универсальности, добровольности и согласованности волеизъявления, равноправия участников соглашения и т.д., имеют непосредственное отношение и к институту международного контроля. Кроме того, для института международного контроля характерны свои специальные принципы:

универсальности; добровольности и согласованности; конфиденциальности; адекватности-соразмерности; полноты и достоверности полученной информации; профессионализма; эффективности; открытости; взаимодействия международного и внутригосударственного контроля; многогранности применяемых форм и методов контроля; недопущения злоупотреблений и дискриминации в процессе международного контроля <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Валеев Р.М. Теоретические проблемы международного контроля. Казань, 1999. С. 47 - 60; Тиунов О.И. Указ. соч. С. 83; Тузмухамедов Б.Р. Проверка соблюдения соглашений о контроле над вооружениями и права, присущие суверенитету государств // Международное право и международная безопасность. М., 1991. С. 242 - 252. О принципах контроля, одобренных Генеральной Ассамблеей ООН в Резолюции 47/81 от 7 декабря 1988 г., см.: Документ ООН A/9-15/3, XV - специальной сессии. Дополнение N 3.

Следует отметить, что приведенный перечень принципов международного контроля не является исчерпывающим, а носит условный характер, поскольку в процессе осуществления международного контроля могут быть выявлены и иные принципы, которые будут свидетельствовать о необходимости разрешения сложных проблем, возникающих в международном сообществе по реализации международно-правовых норм.

В международном праве отсутствуют правовые нормы, устанавливающие определенные стадии осуществления международного контроля. Что касается теоретических разработок проблемы, то в них весьма поверхностно и неполно освещается данный вопрос.

Обзор теоретических разработок и международно-правовой практики проведения контроля с использованием соответствующих форм и методов проверки соблюдения государствами своих обязательств позволяет выделить следующие стадии международного контроля.

1.Организационно-подготовительная, которая включает определение субъекта контрольной деятельности, подконтрольного объекта и его международно-правовых обязательств, форм и методов проведения контроля.

2.Сбор в соответствии с общепризнанными принципами международного права и специальными принципами, относящимися к международному контролю, информации о

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

соблюдении подконтрольным объектом своих обязательств, вытекающих из международно-правовых норм.

3.Подведение итогов и оценка поведения подконтрольного объекта путем сопоставления собранных фактических данных и его обязательств, установленных в международных соглашениях и других международно-правовых актах, констатация и оценка отклонений от правовой нормы.

4.Принятие соответствующими организациями и органами международного контроля, а также специально учрежденными для этой цели другими субъектами контроля решений, рекомендаций, предписаний по достижению соблюдения подконтрольным объектом своих международно-правовых обязательств.

5.Принятие субъектами международного контроля коллективных мер в отношении государства-правонарушителя в соответствии с нормами международного права вплоть до передачи материалов об этом Генеральной Ассамблее и Совету Безопасности ООН <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Лукашук И.И. Международное право: Общая часть: Учебник. М., 1996.

С.175; Валеев Р.М. Указ. соч. С. 60 - 72; Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976. С. 177 - 178; Суворова В.Я. Роль обмена информацией в обеспечении реализации норм международного права // Проблемы реализации норм международного права. Свердловск, 1989.

С.25 - 40.

Определенный интерес представляют вопросы взаимодействия международного и национального контроля в процессе соблюдения государствами международных обязательств. Не рассматривая место международных договоров в национальной правовой системе, отметим лишь, что в контрольном процессе по проверке выполнения обязательств, вытекающих из норм международного права, функционирующих во взаимодействии с нормами российского права, в частности, принимает участие вся система внутригосударственного контроля. Поскольку контроль представляет правовую форму деятельности, он осуществляется исключительно уполномоченными на то органами государства, должностными лицами и другими субъектами. Конкретный состав, объем полномочий участников контрольной деятельности четко фиксируются в соответствующих законодательных актах, в которых указывается, кто может быть субъектом этой деятельности, что он должен делать и каким образом осуществлять свои служебные функции.

По существу, государство само определяет наиболее эффективные способы осуществления контроля за выполнением своих международных обязательств. В зависимости от сферы управленческой деятельности и компетенции государственных органов формы и методы внутригосударственного контроля могут быть установлены как законодательными, так и исполнительными органами государственной власти.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" к числу общих задач правительства относятся обеспечение единства системы исполнительной власти Российской Федерации, направление и осуществление контроля за деятельностью ее органов, а в сфере внешней политики и международных отношений - обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдение за выполнением другими участниками

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

обязательств, указанных в договорах (ст. ст. 13, 21). Положение о Министерстве иностранных дел РФ от 14 марта 1995 г. возлагает на него осуществление наблюдения за выполнением международных договоров Российской Федерации и контроля за соответствием законодательства РФ и проектов международных договоров Российской Федерации международно-правовым нормам.

Отдельные межгосударственные соглашения в целях обеспечения уверенности в соблюдении их положений предусматривают как независимое осуществление внутригосударственного контроля, так и создание механизма международного контроля. Но тем не менее выводы по использованию национальных средств контроля могут быть предметом обсуждения международного контрольного органа, сформированного в соответствии с условиями соглашения. Таковы, например, договоры СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны, стратегических наступательных вооружений и др. <1>. По существу, в этом просматривается взаимосогласованность, взаимодополняемость международно-правового и внутригосударственного контроля за выполнением государствами международных обязательств, что, естественно, вполне согласуется с основополагающим принципом международного права - принципом добросовестного выполнения международных обязательств.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. Т. 2. С. 528 - 573.

Всякая контрольно-процессуальная деятельность в международном праве осуществляется в соответствующей правовой форме, которая выражается в деятельности субъектов контроля по осуществлению проверки соблюдения принятых сторонами обязательств. Международно-правовая форма должна осуществляться в строгом соответствии с нормами международного права. Это означает, что в международных соглашениях должны быть установлены субъекты контроля, объекты и методы проверки, объем и характерные особенности данной деятельности, соответствующие основополагающим принципам современного международного права.

В международном праве в отличие от внутригосударственного для осуществления контрольной деятельности используется такая международно-правовая форма контроля, которая устанавливается государствами в соответствующих международных соглашениях, в учредительных актах международных организаций, в специальных международных документах, в актах высших должностных лиц межгосударственных организаций.

Принимая за основу организационную структуру и состав субъектов контрольно-процессуальной деятельности, следует выделить следующие формы международного контроля.

1.Международный контроль, осуществляемый государствами индивидуально или коллективно.

2.Международный контроль, осуществляемый международными организациями (МАГАТЭ, МОТ, ЮНЕСКО и др.).

3.Международный контроль, осуществляемый специально учрежденными международными органами (Комитет по правам человека, Комитет по наркотикам,

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

Международный орган по морскому дну и др.).

4.Международный контроль, осуществляемый специальными миссиями, учрежденными государствами и международными организациями (Специальная комиссия, созданная Резолюцией 687 (1991) Совета Безопасности ООН по Ираку).

5.Международный контроль, осуществляемый специальными представителями (посланниками) высших должностных лиц универсальных и региональных международных организаций (Генеральным секретарем ООН и др.).

6.Международный контроль, осуществляемый неправительственными международными организациями (МККК, Гринпис и др.).

Наиболее значительным в международно-правовой практике является контрольный механизм международных организаций, в особенности Организации Объединенных Наций.

Кроме международных организаций контрольными функциями наделяются специальные органы, образованные государствами для проверки выполнения обязательств по многосторонним конвенциям и двусторонним договорам.

Так, создание специального органа, наделенного контрольными функциями, предусмотрено в Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. Для обеспечения осуществления ее положений государства-участники учреждают Организацию по запрещению химического оружия, а внутри страны каждое государство обязуется установить национальный орган для выполнения своих обязательств, который выступает также в качестве национального координационного центра для эффективной связи с Организацией и другими государствами.

Разумеется, по мере развития международных отношений и сложности решаемых проблем формы международного контроля будут совершенствоваться, приобретут многогранный и комплексный характер. Кроме форм международного контроля в практике и в теории международного права особую актуальность приобретают методы его осуществления.

Применительно к институту международного контроля под методами понимаются совокупность приемов и способов осуществления международной контрольной деятельности. Международно-правовая практика выработала определенные методы проверки соблюдения государствами и другими субъектами международного права своих обязательств, вытекающих из международных соглашений и других международно-правовых актов. Как зарубежные, так и отечественные представители науки международного права по существу не расходятся относительно перечня методов осуществления контрольной деятельности. К числу таковых они относят обмен информацией, доклады, отчеты, консультации, наблюдение, инспектирование, расследование, арбитражный и судебный контроль <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Валеев Р.М. Теоретические проблемы международного контроля. М., 1999. С. 85 - 125; Котляров И.И. Международный контроль с использованием космических средств. М., 1981. С. 10 - 23; Моравецкий В. Указ. соч. С. 177 - 178; Броунли Я. Международное право: В 2 кн. Кн. 2. М., 1977. С. 437 - 445; Карташкин В.А. Международная защита прав человека. М., 1976. С. 140 - 144; Суворова В.Я. Указ. соч. С. 25 - 40.; Тиунов О.И. Указ. соч. С.

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

87.

Анализ методов осуществления международного контроля и его правовые последствия свидетельствуют о разных уровнях, степени и интенсивности осуществления контрольно-процессуальной деятельности.

Если обмен информацией, консультации, представление отчетов, докладов, наблюдение применяются в качестве способов контроля, как правило, на ранних его стадиях и завершаются в основном рекомендациями, предложениями по устранению выявленных нарушений, то проведение международных инспекций, расследований, рассмотрение нарушений международных обязательств международными судебными учреждениями могут повлечь соответствующую ответственность государств за нарушение международно-правовых обязательств.

По существу, итоги контрольной деятельности независимо от метода контроля всегда могут повлечь ответственность государства, если в ходе проверки были выявлены нарушения договорных обязательств. Но степень и характер проверочной деятельности и те последствия, которые могут наступить после проверки выполнения международных обязательств судебными учреждениями, а также по итогам инспектирования или расследования, носят иной характер. Так, в частности, Конвенция о запрещении химического оружия 1993 г. предусматривает в отношении государства-участника, нарушившего свои обязательства, что было выявлено в результате инспектирования, принятие коллективных мер вплоть до рассмотрения Советом Безопасности ООН.

Не анализируя каждый из методов, отметим лишь, что в международном праве разработано множество способов и приемов осуществления международного контроля за деятельностью государств по выполнению ими своих международно-правовых обязательств, которые могут обеспечить их эффективное соблюдение.

Международно-правовая практика придерживается концепции закрепления в соглашениях различных методов международного контроля в зависимости от сложности и многогранности обязательств по договору. Выбор методов контроля зависит как от добровольного желания участников соглашений, так и от рекомендаций или предложений специально создаваемых контрольных органов. В конечном счете контрольно-процессуальная деятельность, независимо от форм и методов ее осуществления, направлена на достижение эффективных результатов выполнения государствами своих международных обязательств.

В этой связи определенный интерес представляет применение конкретных форм и методов международного контроля в отдельных отраслях международного права, объектом регулирования которых являются жизненно важные сферы деятельности международного сообщества: права человека, окружающая среда, международная безопасность, защита жертв вооруженных конфликтов и др. В настоящей главе будут рассмотрены отдельные аспекты и пробелы механизма международного контроля лишь в отдельных отраслях, хотя контрольно-процессуальная деятельность осуществляется во всех отраслях международного права.

5.3.Международный контроль

вотдельных отраслях международного права

Международный контроль за выполнением международно-правовых норм о правах

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

человека <1>. В настоящее время вряд ли можно подвергать сомнению тот факт, что защита прав и свобод человека перестала быть делом только внутригосударственным, она стала объектом регулирования и международного права.

--------------------------------

<1> В настоящей главе не рассматривается механизм международного контроля региональных международных соглашений по защите прав человека.

После окончания Второй мировой войны международное право достигло заметных успехов в разработке и кодификации норм в области защиты прав человека.

Провозглашение в 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей декларации прав человека, затем принятие в 1966 г. Международных пактов о правах человека оказали существенное влияние на процесс кодификации международно-правовых норм по множественным направлениям в данной сфере. Это касается запрещения геноцида, апартеида, расовой дискриминации, применения пыток, защиты женщин и детей, трудящихся мигрантов и других сторон экономической, политической, социальной, культурной жизни человека. По этим же вопросам было принято множество региональных документов.

В настоящее время, как справедливо заметил Генеральный секретарь ООН, задача состоит не столько в том, чтобы разрабатывать новые международно-правовые нормы в данной области, сколько в принятии государствами соответствующих внутренних законодательных актов и в практическом их осуществлении <1>.

--------------------------------

<1> См.: Всемирная конференция по правам человека. Нью-Йорк: ООН, 1995. С. 5 - 19.

В системе ООН, буквально после принятия ее Устава, были учреждены специальные органы по защите прав человека - Комиссия по правам человека (1946 г.) и Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (1947 г.). В соответствии с Международными пактами 1966 г. были образованы два Комитета по правам человека, затем в соответствии с другими международными соглашениями были созданы шесть конвенционных комитетов: по ликвидации расовой дискриминации, по ликвидации дискриминации в отношении женщин, против применения пыток, по правам ребенка, по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей, по защите прав инвалидов. В 2011 г. предполагается учреждение Комитета по Конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 2006 г.

Утвержденный в соответствии с Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/141 от 20 декабря 1993 г. Верховный комиссар ООН по правам человека является высшим должностным лицом ООН, несущим основную ответственность за деятельность организации в области прав человека.

Наряду с проводимыми наблюдениями, экспертизами, исследованиями по вопросам осуществления государствами законодательных и практических мер по защите прав и основных свобод человека названные органы, комитеты и создаваемые рабочие группы рассматривают многочисленные жалобы как самих государств, так и неправительственных организаций, отдельных физических лиц. Более того, государства - участники конвенций по правам человека

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

на регулярной основе представляют в созданные конвенционные комитеты доклады или ответы на запросы о проводимых мероприятиях внутри страны по данному вопросу.

Однако конвенционный механизм контроля за выполнением международных соглашений по правам человека, как свидетельствует практика, обладает существенными недостатками. Прежде всего это проявляется в том, что доклады о принимаемых мерах по выполнению конвенций представляются государствами несвоевременно. Во многих докладах информация носит поверхностный характер и объективно не отражает положение дел с правами человека в стране. Более того, многие доклады, которые представляются многочисленным комитетам, дублируют друг друга, создают для государств определенные трудности <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 82 - 83; Ломакина М.В. Международная защита прав женщин // Московский журнал международного права. 1996. N 3. С. 40 - 41; Melander J. Monitoring Humanitarian Law and Human Rights // Центральная и Восточная Европа. Проблемы прав человека и демократии. М., 1995. С. 258 - 265; Права человека: история, теория и практика. М., 1995. С. 258 - 263.

Анализ контрольного механизма международных конвенций по правам человека на первый взгляд свидетельствует о том, что в теоретическом аспекте он задуман и разработан в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Но, как отметил В.А. Карташкин, международный контроль в этой области имеет ряд пробелов. В результате расширения объема получаемой от государств информации комитеты зачастую дублируют друг друга. От государств требуют доклады не только комитеты, но и другие органы ООН, специализированные учреждения, занимающиеся вопросами защиты прав человека. Эффективность работы комитетов понижается вследствие несвоевременной, необъективной и неполной информации, представляемой государствами <1>.

--------------------------------

<1> См.: Карташкин В.А. Указ. соч. С. 82 - 83.

Принимая во внимание, что подготовка, представление и рассмотрение докладов стали обременительной, а то и вообще невыполнимой задачей для многих государств, главы комитетов предложили разработать "сводные руководящие принципы". В них страны должны представлять информацию о своей правовой системе и политической структуре, а также об основных характеристиках своей территории и населения. Кроме того, им предлагается указать, какие усилия они предпринимают для того, чтобы ознакомить правительственные органы и общественность с правами, провозглашенными в документах по правам человека.

По мнению руководителей комитетов, подготовка единого "стержневого" документа, который затем будет только обновляться и представляться Секретариату ООН для распространения среди всех органов, значительно облегчила бы работу государств и позволила бы им избежать дублирования <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гали Бутрос Бутрос. ООН и права человека. М., 1995. С. 70.

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

Как известно, конвенционные комитеты, рассматривая доклады государств и индивидуальные жалобы граждан, могут лишь принимать рекомендации, осуществление которых всецело зависит от самих государств. Добросовестное выполнение рекомендаций находится в зависимости от тесного сотрудничества комитета экспертов и государств - участников соответствующих конвенций.

Б.Б. Гали, будучи Генеральным секретарем ООН, принимая во внимание недостатки контрольного механизма международных документов о правах человека, предложил рассмотреть возможность реформирования всей системы контроля за соблюдением международных договоров о правах человека.

По его мнению, цель такой реформы состояла бы в рационализации процедур и в сокращении числа контролирующих органов. В этом отношении позиции проф. В.А. Карташкина и экс-Генерального секретаря ООН Б.Б. Гали довольно близки. В качестве первого шага Б.Б. Гали предложил начать с представления государствами всеобъемлющего единого доклада, который касался бы всех договоров, в которых они участвуют. Последующим этапом в реформировании явилось бы создание единого механизма для контроля за соблюдением международных документов о правах человека, т.е. единого технического органа с временно-постоянным статусом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гали Бутрос Бутрос. ООН и права человека. С. 158 - 159.

Нам представляется, что можно было бы на международном форуме внести изменения в ранее принятые конвенции в целях реформирования контрольного механизма и создания в системе ООН единого для всех конвенций Органа по правам человека, наделенного правом рассматривать жалобы как государств, так и индивидов, коллективов, неправительственных организаций. По структуре данный Орган для рассмотрения жалоб мог бы иметь соответствующие отделы. По существу, для государств отпала бы необходимость представления многочисленных докладов. Все данные были бы сконцентрированы в одном месте, что позволило бы более эффективно осуществлять контроль за соблюдением прав человека. Принимая во внимание, что человек - самое ценное существо земной цивилизации является объектом защиты не только государства, гражданином которого он является, но и в соответствии с Уставом ООН - всего мирового сообщества, то следовало бы наделить данный Орган правомочиями выносить обязательные для государств - участников конвенций решения по защите прав человека и основных свобод.

В докладе "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех" Генеральный секретарь ООН отметил снижение эффективности работы Комиссии по правам человека. Государства-члены, по его мнению, стремятся стать членами данной Комиссии не для того, чтобы укреплять права человека, а для того, чтобы оградить себя от критики <1>.

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН A/59/2005. Доклад Генерального секретаря ООН "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех", март 2005 г.

Генеральным секретарем ООН было предложено расформировать Комиссию и заменить ее

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

меньшим по составу постоянным Советом по правам человека в качестве одного из главных органов ООН наряду с Советом Безопасности и ЭКОСОС или в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН.

15 июня 2006 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию об утверждении в Женеве Совета по правам человека в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи вместо Комиссии по правам человека.

В состав Совета на основе тайного голосования большинством членов Генеральной Ассамблеи были избраны 47 государств. При этом был соблюден принцип справедливого географического распределения: для группы африканских государств - 13 мест; для азиатских государств - 13; для восточно-европейских государств - 6; для государств Латинской Америки и Карибского бассейна - 8 и для западно-европейских и других государств - 7 мест. При этом члены Совета исполняют свои полномочия в течение трех лет и не имеют права на немедленное переизбрание после двух следующих друг за другом сроков полномочий <1>.

--------------------------------

<1> См.: Опалева С.А. Принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека в международном праве // Гражданин и право. 2008. N 10.

Совет по правам человека должен отвечать за содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод на справедливой и равной основе. Первоочередная задача Совета состоит в том, чтобы рассматривать ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и делать по ним свои рекомендации. Он должен также содействовать эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы Организации Объединенных Наций. О своей деятельности Совет по правам человека ежегодно представляет доклад Генеральной Ассамблее ООН.

Особенность Совета заключается в том, что он периодически будет проводить обзор выполнения обязательств в области прав человека всеми странами с помощью механизма периодических обзоров с универсальным охватом.

Универсальный периодический обзор (УПО) в деятельности Совета по правам человека - это формализованная процедура оценки положений в области прав человека во всех государствах - членах ООН. Государства должны представить краткий типовой доклад о выполнении своих обязательств в области прав человека, закрепленных в универсальных международных договорах и нормах обычного права. Управление верховного комиссара ООН по правам человека будет готовить сводки соответствующей информации из различных источников, которая также будет учитываться в процедуре обзора. Затем Совет будет рассматривать эти документы, задавать государству, проходящему процедуру обзора, дополнительные вопросы и формулировать рекомендации. Обзор должны проходить все государства - члены ООН <1>.

--------------------------------

<1> Более подробно об особенностях работы Совета по правам человека см.: Мальгинов О.С. Совет по правам человека - новый этап развития правозащитной системы ООН // Российский ежегодник международного права, 2008. СПб., 2009. С. 221 - 224.

12 мая 2009 г. Генеральная Ассамблея ООН избрала на трехгодичный период 18 новых

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

членов Совета по правам человека.

Кроме того, Генеральная Ассамблея ООН Резолюцией 62/219 от 22 декабря 2007 г. учредила Консультативный комитет Совета ООН по правам человека в составе 18 экспертов, который заменил Подкомиссию по поощрению и защите прав человека. Являясь мозговым центром Совета, эксперты Комитета выступают в своем личном качестве.

Как подчеркивалось на Венской всемирной конференции по правам человека, международное сообщество должно относиться к правам человека глобально, на справедливой и равной основе, с одинаковым подходом и вниманием (ч. 1 п. 5 Венской декларации и Программы действий).

Появление сегодня концепции, согласно которой международное сообщество может защищать конкретные права человека, действительно является одним из крупнейших практических и интеллектуальных достижений международного права.

Международный контроль по обеспечению норм международного гуманитарного права. В международном праве само понятие и название международного гуманитарного права сформировались сравнительно недавно, хотя правовые нормы, относящиеся к нему, стали возникать с 1864 г. с принятием первой Женевской конвенции об участи солдат, раненных на поле боя, и Санкт-Петербургской декларации 1868 г. об отмене употребления взрывчатых и зажигательных пуль. Затем были приняты Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. о законах и обычаях сухопутной войны и в 1949 г. - известные Женевские конвенции. Большим достижением международного гуманитарного права стало принятие в 1977 г. Дополнительных протоколов к Женевским конвенциям 1949 г.

Международное гуманитарное право тесно соприкасается с правами человека и его основными свободами. Если нормы международного гуманитарного права направлены на решение гуманитарных проблем, возникающих в связи с вооруженными конфликтами межгосударственного и немежгосударственного характера, то защита прав человека и основных его свобод затрагивает всестороннюю деятельность человека независимо от вооруженных конфликтов. В этом смысле контрольный механизм международного гуманитарного права вытекает не только из действующих конвенций в этой области, но и из других международно-правовых документов, относящихся к правам человека.

Всоответствии с общепризнанным принципом международного права pacta sunt servanda государства - воюющие стороны обязаны соблюдать гуманитарные нормы как во время военных действий, так и после них.

Втечение четырех десятилетий Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. о законах и обычаях сухопутной войны продолжали оставаться основными правовыми актами, в том числе по защите гражданского населения во время войны <1>.

--------------------------------

<1> О значении названных международных документов см.: Давид Э. Принципы права вооруженных конфликтов // МККК. М., 2000; Сассоли Марко, Бувье Антуан. Правовая защита во время войны // МККК. М., 2000. Т. I - III.

Впервые более подробные правила, относящиеся к осуществлению международных

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

гуманитарных норм, появились в четырех Женевских конвенциях от 1949 г. и в Дополнительном протоколе I к ним 1977 г.

Женевские конвенции (ст. ст. 8 I - III Конвенции, ст. 9 IV Конвенции) предусматривают, что они будут применяться при содействии и под контролем Держав-Покровительниц <1>, на которые возложена охрана интересов сторон, находящихся в конфликте. Для этого Державы-Покровительницы смогут кроме своего дипломатического или консульского персонала назначать делегатов из числа своих собственных граждан или граждан других нейтральных держав. Стороны, находящиеся в конфликте, будут облегчать в пределах максимальной возможности работу представителей или делегатов Держав-Покровительниц.

--------------------------------

<1> "Держава-Покровительница", согласно Дополнительному протоколу I, означает нейтральное государство или другое государство, не являющееся стороной, находящейся в конфликте, которое было назначено стороной, находящейся в конфликте, и признано противной стороной и которое согласилось осуществлять функции, возлагаемые на Державу-Покровительницу в соответствии с Конвенциями и Дополнительным протоколом I.

В чем же выражаются контрольные функции Державы-Покровительницы или гуманитарной организации, нейтрального государства, которым доверены обязанности Державы-Покровительницы? Об этом говорится в ст. ст. 11, 12 Женевских конвенций 1949 г.

Прежде всего Державы-Покровительницы во всех случаях, когда они сочтут это полезным в интересах покровительствуемых лиц, в частности в случае разногласия между конфликтующими сторонами по поводу применения или толкования положений конвенций, будут оказывать свои добрые услуги с целью урегулирования разногласия.

С этой целью каждая из Держав-Покровительниц вправе по просьбе одной из сторон или по своей инициативе предложить конфликтующим сторонам организовать совещание их представителей и, в частности, властей, на которых возложена забота об участи раненых и больных, потерпевших кораблекрушение, военнопленных и других покровительствуемых лиц, а также санитарного и духовного персонала, возможно, на нейтральной территории.

Стороны обязаны дать ход предложениям по поводу применения или толкования положений Женевских конвенций 1949 г.

Включая в Женевские конвенции 1949 г. контрольный механизм в виде института Держав-Покровительниц, участники дипломатической конференции возлагали на него большие надежды по обеспечению положений всех четырех конвенций. Однако этот институт практически полностью перестал функционировать с момента его официального принятия.

Международный контроль предусмотрен также в ст. 90 Дополнительного протокола I, согласно которой для расследования фактов серьезных нарушений Женевских конвенций и Протокола учреждается международная Комиссия, состоящая из 15 членов, обладающих высокими моральными качествами и признанной беспристрастностью, выступающих в личном качестве.

Контрольные функции Комиссии заключаются как в расследовании любых фактов, которые представляют серьезные нарушения Конвенции и Протокола I, так и в оказании добрых услуг по

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

восстановлению уважительного отношения к названным международным документам.

Следует отметить ограничение диапазона международного контроля со стороны Комиссии только расследованием серьезных нарушений и отсутствием надлежащей реализации ее выводов. В других ситуациях Комиссия лишена самостоятельности, ибо расследование возможно только с согласия сторон.

Как справедливо подчеркнул М. Сагер, поскольку это требование о согласии, содержащееся в общей статье Женевских конвенций 1949 г., представляет собой неизбежную уступку "святому" принципу государственного суверенитета, вполне возможно, что оно было одной из главных причин, по которым ни одно расследование не проводилось в соответствии с четырьмя Женевскими конвенциями <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сагер М. Контрольные механизмы в международном гуманитарном праве // Советский журнал международного права. 1991. N 3 - 4. С. 26 - 27.

Более того, обязательный характер решений Комиссии по итогам расследования фактов, связанных с нарушением Женевских конвенций и Дополнительного протокола I, относится только к государствам, которые сделали заявление согласно ст. 90, а их немного <1>.

--------------------------------

<1> Международная комиссия по установлению фактов впервые была официально создана в 1991 г. 28 февраля 1997 г. компетенцию Комиссии признали 49 государств (Международный журнал Красного Креста. 1997. N 15. С. 252).

Таким образом, контрольный механизм Женевских конвенций 1949 г. разработан довольно слабо. Такое суждение было высказано и членами Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. Недостаток контрольного механизма заключается прежде всего в том, что осуществление контроля целиком ставится в зависимость от согласия конфликтующих сторон. Между тем мог бы быть выработан международный механизм контроля за выполнением положений как Гаагских, так и Женевских конвенций, Дополнительных протоколов I и II, учитывающий прерогативное международное значение защиты основных прав и свобод человека при вооруженных конфликтах.

В 1977 г. на дипломатической конференции при обсуждении механизма международного контроля, который предусматривался бы в Дополнительном протоколе I, ставился вопрос о создании органа с принудительной юрисдикцией, однако консенсус не был достигнут.

Несовершенство механизма контроля международного гуманитарного права подчеркивалось и на международной конференции ЮНЕСКО, проведенной в Москве в апреле 1995 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Melander G. Monitoring Humanitarian Law and Human Rights // Central and Eastern Europe. Problems of Human Rights and Democracy: Materials of the UNESCO International Conference. Moscow, 1995. P. 258 - 265.

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

Дополнительный протокол II к Женевским конвенциям 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера, не содержит правовых норм по осуществлению международного контроля за выполнением ст. 3 всех четырех Женевских конвенций и Дополнительного протокола II, как это предусмотрено в Дополнительном протоколе I.

В Дополнительном протоколе II не нашли отражения такие вопросы, как коллективная и индивидуальная ответственность за нарушения, а также роль третьих сторон в обеспечении выполнения этого документа. Остается, конечно, положение ст. 3, общей для всех Женевских конвенций 1949 г., согласно которому беспристрастная гуманитарная организация, такая как Международный комитет Красного Креста, может предложить свои услуги сторонам, находящимся в конфликте.

Большая роль в соблюдении международных гуманитарных норм в межнациональных вооруженных конфликтах отводится региональным организациям. Это выражается в таких формах осуществления контроля, как наблюдение за выполнением договоренностей конфликтующих сторон по урегулированию спорных проблем, проведение совместных операций ООН с региональными организациями по стабилизации положения в "горячих" точках, решение гуманитарных проблем.

МККК может предложить во время вооруженного конфликта немеждународного характера добрые услуги или свое посредничество в целях заключения соглашений для эвакуации раненых или гражданского населения (перемирие, короткое перемирие) или для создания санитарных и безопасных зон, а также готов рассмотреть любую просьбу втянутых в конфликт сторон по гуманитарным вопросам <1>.

--------------------------------

<1> См.: Харрафф-Тавель М. Деятельность МККК в обстановке насилия внутри страны // МККК. М., 1995. С. 36.

Важно подчеркнуть, что при существующих недостатках контрольного механизма международного гуманитарного права роль Международного движения Красного Креста и Красного Полумесяца, Международного комитета Красного Креста в соответствии с Уставом Движения 1986 г. и Уставом МККК в обеспечении контроля за выполнением норм международного гуманитарного права будет возрастать <1>. Государства обязаны обеспечить эффективность деятельности МККК, наделяя его надежными и разнообразными средствами контроля за соблюдением международных гуманитарных норм.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Франсуа Бюньон. Международный комитет Красного Креста и защита жертв войны // МККК. М., 2005.

Хотя международное право запрещает обращаться к войне как к средству разрешения международных споров, все же государства изощряются и соревнуются в разработке средств ведения войны (агрессивных и оборонительных).

Заслуживает определенного внимания контрольный механизм недавно принятой Конвенции

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

по кассетным боеприпасам от 30 мая 2008 г.

В соответствии с указанной Конвенцией каждое государство-участник обязуется уничтожить или обеспечить уничтожение все кассетных боеприпасов. Каждое государство-участник представляет Генеральному секретарю ООН доклад с информацией о национальных мерах по осуществлению Конвенции. Государства-участники регулярно собираются на совещания для рассмотрения и решения вопросов, связанных с применением или осуществлением Конвенции. Кроме того, по инициативе Генерального секретаря ООН для рассмотрения действия Конвенции через пять лет после вступления ее в силу предусматривается созыв конференции государств-участников, а в последующем такие конференции будут созываться Генеральным секретарем ООН по просьбе одного или нескольких государств.

Пока на разных континентах земного шара происходят межэтнические конфликты, которые сопровождаются многочисленными жертвами, роль соблюдения выработанных мировой цивилизацией человечных гуманитарных норм будет возрастать. Этот фактор, принимая во внимание несовершенство механизма контроля действующих конвенций по гуманитарному праву, ставит перед человечеством задачу поиска таких методов и форм контроля, которые прежде всего были бы направлены на защиту человеческой жизни, а не ставились в зависимость от согласия конфликтующих сторон. Подобный механизм мог бы быть выработан путем взаимного соглашения государств в рамках международной конференции. Осуществление функций международного контроля за соблюдением норм международного гуманитарного права можно было бы передать специально созданному органу с наделением полномочиями посещать любые объекты, с последующим обсуждением материалов проверки в органах региональных организаций или в органах ООН с участием сторон в конфликте с целью достижения выполнения международных соглашений.

Международный контроль в международном праве окружающей среды. Возникновение в системе международного права новой отрасли права окружающей среды вряд ли подлежит оспариванию, тем более если учесть, что государства заключили более 350 многосторонних и свыше 1000 двусторонних природоохранительных договоров <1>.

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН E/CN.4/Sub.2/1994/9.

К началу XXI в. человечество, как никогда, подошло к той черте, когда любые отступления от заранее принятых программ по сохранению Земли с ее живыми и неживыми ресурсами могут привести к неизбежной катастрофе.

Мир изменяется все более быстрыми темпами, причем совместные действия государств в защиту окружающей среды отстают от экономических и социальных изменений. Темпы и масштабы роста населения и экономического развития сводят на нет экологические достижения, ставшие возможными благодаря применению новых технологий и политических подходов. Достаточно сказать, что в конце 1990-х годов ежегодные выбросы двуокиси углерода почти в 4 раза превысили уровень 1950 г., а ее содержание в атмосфере достигло наивысшего уровня за последние 160 тыс. лет. Ожидаются, в частности, смещение климатических зон, изменение видового состава и продуктивности экосистем, увеличение экстремальных погодных явлений и усиление влияния изменения климата на здоровье людей. Учитывая, что эксплуатация многих природных ресурсов (таких как вода, почва, леса и рыбные запасы), по крайней мере в ряде регионов, уже достигла предельно допустимого уровня или даже превысила его, потребуются

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

огромные усилия (даже если уровень потребления не изменится), чтобы удовлетворить потребности 3 млрд. человек. В настоящее время наиболее высокий уровень рождаемости приходится на страны, страдающие от нищеты, нехватки продовольствия и деградации природных ресурсов <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Глобальная экологическая перспектива 2000: Доклад ЮНЕП о состоянии окружающей среды в конце тысячелетия. М., 1999.

В этих условиях резко возрастает значение правового регулирования защиты окружающей среды как в международном, так и в национальном масштабе.

Как известно, в 60-х и 70-х годах прошлого века в промышленно развитых странах вступило в силу "первое поколение" законов, направленных на защиту здоровья человека от воздействия загрязнения воздуха, воды и почвы. В 90-х годах отраслевой подход был заменен на всеобъемлющие законы по охране окружающей среды.

Стратегические направления защиты окружающей среды в международных отношениях вначале были определены на первой Всемирной конференции ООН по данной проблеме в Стокгольме 12 мая 1972 г., которая приняла Декларацию принципов и план действий в области окружающей среды. Затем, спустя 20 лет, в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г. на Конференции ООН были приняты Декларация по окружающей среде, провозгласившая 27 принципов, и Повестка дня на XXI век, включающая весь спектр вопросов окружающей среды и развития.

В настоящее время над практической реализацией экологических аспектов Повестки дня на XXI век и самой Декларации работает Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), хотя этой проблемой занимается множество и других международных организаций <1>. Генеральная Ассамблея ООН почти сразу после создания ЮНЕП включила в сферу ее деятельности координацию нормотворчества с участием органов и учредителей системы ООН.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Экология и международное право. М., 1996. С. 14 - 22.

С 1992 годом связаны значительные достижения в кодификации международных норм по защите окружающей среды.

Среди международно-правовых разработок в области охраны окружающей среды следует назвать Рамочную конвенцию ООН об изменении климата 1992 г. с Киотским протоколом к ней 1997 г., Конвенцию о биологическом разнообразии 1992 г., Соглашение стран СНГ о взаимодействии в области экологии и охраны природной среды 1992 г. и др.

Несколько ранее были приняты важнейшие документы, имеющие глобальное значение, такие как Венская конвенция об охране озонового слоя 1985 г. и Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой 1987 г., Конвенция ООН по борьбе с опустыниванием

втех странах, которые испытывают серьезную засуху или опустынивание, особенно в Африке (1994 г.), Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г., Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду

втрансграничном контексте 1991 г., Протокол об охране окружающей среды к Договору об

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

Антарктике 1991 г. и др. <1>.

--------------------------------

<1> См.: Международное экологическое право в документах / Сост. Т. Гусейнов. Баку,

2007.

Следует также упомянуть Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 21 марта 1989 г., вступившую в силу 5 мая 1992 г., Конвенцию по сохранению мигрирующих видов диких животных и т.д. Многие из них были разработаны и приняты при активном и непосредственном участии ЮНЕП.

Одним из важных событий в Программе ООН по окружающей среде явилось создание Глобального экологического фонда, который будет содействовать рациональному природопользованию.

На регулярно проводимых сессиях Совета управляющих ЮНЕП обсуждаются самые наболевшие вопросы по охране окружающей среды. ЮНЕП обеспечивает секретарское обслуживание многих международных Конвенций: Конвенции по биологическому разнообразию, Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, Конвенции по сохранению мигрирующих видов диких животных.

Одним из глобальных международных документов в области охраны окружающей среды является Рамочная конвенция ООН об изменении климата, принятая 9 мая 1992 г. и вступившая в силу 1 марта 1994 г. <1>.

--------------------------------

<1> См.: там же. С. 138 - 171 (по состоянию на 1 января 1996 г. в ней участвуют 145 государств, в том числе Россия с 14 ноября 1994 г.).

Конвенция в качестве конечной цели предусматривает исполнение ее положений относительно стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Такой уровень должен быть достигнут в сроки, достаточные для естественной адаптации экосистем к изменению климата, позволяющие не ставить под угрозу производство продовольствия и обеспечивающие дальнейшее экономическое развитие на устойчивой основе.

Принятие Конвенции явилось подлинным прорывом на "климатическом фронте", прорывом к практическому решению экологической проблемы с участием всего мирового сообщества <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кокеев М.Е. Прорыв на "климатическом фронте" // Московский журнал международного права. 1993. N 2. С. 174 - 177.

Конвенция содержит обязательства сторон по выполнению ее положений (ст. 4). Для

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

проверки соблюдения сторонами своих обязательств по Конвенции учреждается ее высший орган - Конференция, которая регулярно рассматривает вопрос об осуществлении Конвенции и любых связанных с ней правовых документов, которые могут быть приняты Конференцией.

С этой целью она проводит периодический обзор обязательств государств-участников, поощряет и облегчает обмен информацией о принимаемых сторонами мерах, оценивает информацию относительно осуществления Конвенции, рассматривает и утверждает регулярные доклады государств о ее осуществлении, принимает рекомендации по любым вопросам, учреждает вспомогательные органы, по мере необходимости использует услуги и сотрудничество компетентных международных организаций, межправительственных и неправительственных органов. Очередные сессии Конференции проводятся один раз в год (ст. 7) <1>.

--------------------------------

<1> Первое совещание Конференции сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата было проведено в марте-апреле 1995 г., где была подчеркнута необходимость создания научно-исследовательской базы в области климатологии. См.: Гали Бутрос. Навстречу новым вызовам: Годовой доклад о деятельности ООН за 1995 год // ООН. Нью-Йорк, 1995. С. 137.

Конвенция предусматривает учреждение Секретариата, который организует сессии Конференции, оказывает содействие сторонам в сборе и передаче информации по осуществлению Конвенции, обеспечивает координацию с секретариатами других международных органов в области охраны окружающей среды и выполняет другие необходимые функции.

В соответствии со ст. 10 Конвенции образуется специальный Вспомогательный орган по ее осуществлению, который оказывает содействие Конференции сторон. Этот орган состоит из представителей правительств, являющихся экспертами в вопросах, связанных с изменением климата.

Под руководством Конференции данный орган представляет ей доклады о своей работе, рассматривает информацию сторон об осуществлении Конвенции, оказывает содействие Конференции в подготовке и реализации ее решений.

Государства через Секретариат предоставляют Конференции информацию о принятых мерах по осуществлению Конвенции, предусмотренных в ст. 12.

В случае возникновения спора между сторонами относительно толкования или применения Конвенции заинтересованные стороны разрешают его путем переговоров или другими мирными средствами, в том числе с помощью передачи спора в Международный суд или в арбитраж. Сторонами может быть создана примирительная комиссия из равного количества членов, назначенных каждой из сторон.

Таковы основные положения Рамочной конвенции ООН об изменении климата, касающиеся международного механизма контроля за ее выполнением.

Что касается осуществления указанной Конвенции на территории Российской Федерации, то Правительство РФ 19 октября 1996 г. приняло Постановление "О федеральной целевой программе предотвращения опасных изменений климата и их отрицательных последствий". В

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

данном Постановлении подчеркивается, что "в целях выполнения обязательств по реализации Рамочной конвенции ООН об изменении климата и предотвращения отрицательных последствий изменения климата для здоровья населения и экономики правительство утверждает целевую программу".

Аналогичную систему осуществления международного контроля за выполнением обязательств по реализации Конвенции предусматривают и другие перечисленные выше многосторонние конвенции по защите окружающей среды. По каждой из этих конвенций учреждены контрольные органы в виде конференции участников соглашений и секретариата, которые рассматривают вопросы их осуществления путем получения информации о принятых мерах от государств-участников вплоть до рассмотрения возникающих разногласий по применению конвенции в Международном суде ООН. Контрольный механизм многих конвенций по защите окружающей среды ограничивается только обсуждением сторонами насущных проблем по их выполнению, но не предусматривает принятие обязательных для сторон решений.

Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), хотя и проводит секретарское обслуживание важнейших конвенций по окружающей среде, тем не менее не может обеспечивать повышения эффективности этих конвенций. Свидетельством тому является осуществление Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 10 декабря 1997 г., который установил количественные обязательства по ограничению или сокращению выбросов парниковых газов, в том числе передачу и приобретение единиц сокращения выбросов, т.е. купли-продажи квот по выбросам в атмосферу парниковых газов. Состоявшаяся в Гааге в ноябре 2000 г. Всемирная конференция по изменению климата не смогла внести заметных сдвигов в решение данного вопроса. В связи с истечением в 2012 г. срока действия Киотского протокола на проходившей в декабре 2007 г. на острове Бали (Индонезия) международной конференции по изменению климата была принята "Балийская дорожная карта", определяющая подготовку нового глобального соглашения по противодействию изменению климата.

Однако проходившие международные конференции в Копенгагене в декабре 2009 г. и в Канкуне (Мексика) в декабре 2010 г. не смогли решить проблему подготовки всеобъемлющего соглашения взамен Киотского протокола.

В то же время был достигнут прогресс в разработке глобального договора о сокращении и прекращении использования отдельных стойких органических загрязнителей. В декабре 1999 г. был принят Протокол об ответственности и компенсации к Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. К XXI в. мир приблизился к черте, за которой его подстерегает целая серия катастроф - ракетно-ядерное уничтожение, экологическая, энергетическая, демографическая, продовольственная и т.д., избежать их возможно будет только совместными усилиями государств.

Права человека и окружающая среда неделимы, взаимосвязаны и не имеют государственных границ. В будущем мировое сообщество будет вынуждено ради сохранения земной цивилизации решать проблемы защиты жизни на Земле и ее природных ресурсов и в конечном счете самой планеты за счет самоограничения суверенитета и передачи многих проблем международным органам для осуществления жесткого международного контроля. Данный орган мог бы быть учрежден в рамках ООН, а возможно, путем передачи таких функций ЮНЕП <1>.

--------------------------------

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

<1> О возможности создания Всемирной организации по охране окружающей среды см.: Соколова Н.А. Международно-правовые аспекты управления в сфере охраны окружающей среды: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.

О некоторых проблемах осуществления международного контроля за выполнением государствами своих обязательств в области права международной безопасности <1>. Международно-правовые нормы в сфере права международной безопасности в нарастающем порядке стали разрабатываться и приниматься государствами с начала 1960-х годов, кодификация их прогрессивно продолжается и по сей день в направлении ограничения вооружений и разоружения, запрещения или уничтожения отдельных видов оружия, установления безъядерных зон, запрещения испытаний ядерного оружия и т.д.

--------------------------------

<1> Более подробно этот вопрос рассмотрен: Валеев Р.М. Международный контроль. Казань, 1998. С. 89 - 154.

Создание глобальной системы безопасности и установление режима доверия между государствами по такой важной проблеме могут быть основаны только на добросовестном выполнении договорных обязательств и осуществлении контроля за их соблюдением международными и национальными средствами.

Достаточно эффективные формы и методы международного и национального контроля были закреплены Договором о нераспространении ядерного оружия 1968 г., Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний 1996 г., соглашениями между СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны 1972 г. (ПРО), об ограничении стратегических наступательных вооружений (ОСВ-1, ОСВ-2) и многими другими.

Начало XXI в. было омрачено односторонним выходом США из Договора по ПРО. Принятие конгрессом США закона о создании национальной системы ПРО и в связи с этим в одностороннем порядке отказ от достигнутых договоренностей в сфере обороны и обеспечения взаимной безопасности являются серьезными дестабилизирующими факторами, ставящими под угрозу весь комплекс международных договоренностей по соблюдению контроля над ядерными вооружениями.

24 мая 2002 г. между Российской Федерацией и США был заключен Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов. Протокол к данному Договору предусматривал в качестве контрольного механизма созыв Двусторонней консультативной комиссии и инспектирование объектов и предметов соглашения.

Однако данный Договор прекратил свое действие, так как был заменен новым Договором между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки от 8 апреля 2010 г. о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений <1>.

--------------------------------

<1> Договор ратифицирован Федеральным законом от 28 января 2011 г. N 1-ФЗ.

Договор, как и предыдущее соглашение от 24 мая 2002 г., был подкреплен Протоколом в

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

целях реализации его положений. Он содержит обширный перечень контрольных мероприятий в виде осуществления инспекционной деятельности и Двустороннюю консультативную комиссию для разрешения вопросов, относящихся к соблюдению принятых сторонами обязательств.

Не менее важным в праве международной безопасности на сегодняшний день является создание надлежащей контрольной системы по соблюдению Конвенции об уничтожении биологического оружия 1972 г., которая в этом отношении имеет существенные недостатки.

Настороженность вызывают результаты некоторых проводимых учеными Запада исследований в области биологии, которые могут привести к катастрофическим последствиям. В связи с этим проведение переговоров по принятию протокола к данной Конвенции, усиливающего контрольный механизм ее осуществления, явится важным фактором в стабилизации ситуации с биологическим оружием <1>. В докладе на 63-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН Генеральный секретарь Пан Ги Мун отметил, что к 2009 г. достигнут значительный прогресс по реализации Конвенции об уничтожении биологического оружия 1972 г. Государства-участники разработали целенаправленную программу по укреплению биологической защиты и повышению биологической безопасности <2>.

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН A/54/100; см. также: Аннан К.А. Общая судьба - новая решимость: Годовой доклад о работе Организации за 2000 год. Нью-Йорк, 2000. С. 37.

<2> См.: Доклад Генерального секретаря о работе Организации // Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. ООН. Нью-Йорк, 2008.

Важной проблемой международной безопасности в XXI в. остается установление режима контроля за распространением ракетной технологии. В настоящее время режим контроля включает руководящие принципы, техническое приложение к ним и конфиденциальную памятную записку о принципах взаимодействия. Поскольку режим не имеет международно-правового характера, то это ограничивает возможности контроля за действиями друг друга <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Руководящие принципы, касающиеся передачи чувствительного оборудования и технологии, относящихся к ракетам // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 195 - 199.

Большим достижением в праве международной безопасности явилось принятие в 1996 г. Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний. Однако до сих пор сохраняются проблемы, препятствующие его вступлению в силу, особенно после того, как в октябре 1999 г. сенат США отклонил его ратификацию.

Контрольный механизм данного Договора представляет собой хорошо разработанную систему мониторинга, а также использование современных достижений физики и других испытанных методов проверки соблюдения международных обязательств при строгом соблюдении принципа уважения суверенитета государств, воздержания от любого злоупотребления правом контроля, сохранения конфиденциальности любой информации, полученной в ходе проверки. Детально разработанная система контроля позволит государствам

"Международное право. Общая часть: Учебник"

(отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков) Документ предоставлен КонсультантПлюс

("Статут", 2011)

Дата сохранения: 06.05.2022

строго соблюдать обязательства, вытекающие из положений Договора <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Валеев Р.М. Международный контроль в международном ядерном праве // Московский журнал международного права. 2000. N 2. С. 176 - 185.

Определенный интерес представляет Модельная конвенция о запрещении разработки, испытаний, производства, передачи, применения и угрозы применения ядерных вооружений и об их уничтожении, разработанная в 1997 г. неправительственными организациями (Международная ассоциация юристов против ядерного оружия, Международная сеть инженеров и ученых против распространения, Международные врачи за запрещение ядерного оружия). Она была представлена Генеральному секретарю ООН как документ для обсуждения на сессии Генеральной Ассамблеи ООН (UN Doc. A/C.1/52/7). Данный документ, состоящий из 12 разделов, в 8-м разделе рассматривает исключительно систему контроля за его осуществлением, в том числе учреждение Органа, Конференции участников, Исполнительного совета, Технического секретариата, Международной системы мониторинга. Конференция и Исполнительный совет наделены достаточно широкими полномочиями по осуществлению Конвенции. Механизм международного контроля, предусматриваемый данной Модельной конвенцией, по многим аспектам достоин быть эталоном при заключении подобного рода соглашений <1>.

--------------------------------

<1> См.: Security and Survival. The Case for a Nuclear Weapons Convention. The Model Convention on the Prohibition of the Development, Testing, Production, Stockpiling, Transfer, Use and Threat of Use of Nuclear Weapons and on Their Elimination. Cambrige, 1999.

Большую озабоченность у мирового сообщества вызывает осуществление Конвенции по уничтожению химического оружия, вступившей в силу в 1996 г. Система контроля по обеспечению выполнения данной Конвенции разработана на высоком уровне. Специально созданный для этой цели международный Орган тесно взаимодействует с национальными органами по уничтожению химического оружия. Однако запасы химического оружия, которые хранятся в России, США, ФРГ и в некоторых других государствах, могут быть уничтожены только при наличии больших затрат.

Например, в России в 11 пунктах хранились более 40 тыс. т отравляющих веществ, которые уничтожаются в соответствии с ранее разработанной Программой "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" непосредственно в районах их хранения. Программой предусмотрено, что к 2015 г. в России должны быть уничтожены все запасы химического оружия.

Таким образом, в каждой отрасли международного права действующие международные соглашения предусматривают осуществление международного контроля за их соблюдением. Вопрос заключается в том, насколько система контроля по тому или иному договору совершенна, какие существуют пробелы в этой системе, как они могут быть восполнены. Это тема для изучения, для глубоких исследований. Достижению эффективности международно-правовых норм в значительной степени будет способствовать хорошо разработанный механизм международного контроля.