Миловидов, Ткачев - Актуальные проблемы международных финансов

влено и изменением институциональной среды, становлением но вых международных институтов и межправительственных органи заций.

Не задаваясь целью отслеживания функционирования различ ных институтов как субъектов, формирующих финансовые пото ки, рассмотрим некоторые из них, определяющие характер лишь определенной части таких потоков.

Впослевоенный период международный финансовый кон троль развивался под влиянием процессов, связанных с итогам Второй мировой войны. Важно было контролировать репарацион ные потоки, что вытекало из результатов Нюрнбергского процесса. Эти потоки затем были дополнены реализацией «плана Маршал ла», ориентированного на колоссальные вливания средств США

вэкономику Германии. Был организован соответствующий кон троль Наряду с этим, после создания МВФ и в связи с реализаци ей возможности предоставления международных кредитов требо вался контроль осуществления кредитуемых проектов и возврата долгов. Подлежали контролю государственные потоки капитала развитых стран, вывозимого в развивающиеся страны.

Во второй половине прошлого века международный финансо вый контроль в значительной степени связывался с финансирова нием проектов в рамках военных блоков (НАТО и Варшавский до говор) и с международной экономической интеграцией. В частно сти, с 1949 года СССР оказывалась значительная финансовая помощь странам – членам Совета экономической взаимопомощи (СЭВ), после 1957 г. интенсивно развивался «Общий рынок»

вформе ЕЭС (Европейское экономическое сообщество), которое затем трансформировалось в Европейский союз (ЕС) с единой ва лютой и межгосударственными политическими институтами, вплоть до создания Европарламента и иных регулирующих орга нов. Это является экономической основой становления на доле вой основе общего бюджета стран ЕС. Существует объединенная банковская система во главе с Центральным банком ЕС. Доходы бюджета ЕС используются на реализацию межгосударственных соглашений, в том числе связанных с поддержкой отраслей ряда стран, в развитии которых заинтересованы все государства ЕС.

Впроцессе разработки проекта конституции ЕС, принятие ко торой тормозится в связи противодействием ряда стран, были де тально проработаны вопросы осуществления общей стратегии,

81

а также роли общего бюджета в ее осуществлении. Соответствен но достаточно глубоко был проработан вопрос осуществления фи нансового контроля эффективного использования средств обще го бюджета. В Договоре, учреждающем Конституцию для Евро пы (был подписан 29 октября 2004 года), который должен был вступить в силу после сдачи ратификационных грамот с 1 нояб ря 2006 года, было предусмотрено дальнейшее развитие надна циональных институтов и органов Союза – Европарламента, осуществляющего законодательную и бюджетную функции, Со вета Евросоюза, определяющего общие политические ориентиры ЕС, Европейской Конституции Суда Европейского Союза, Сове та министров ЕС, совместно с Европарламентом осуществляюще го законодательные и бюджетные функции, Европейского цен трального банка Счетной палаты ЕС.

Лиссабонский договор о реформе ЕС (декабрь 2007 г.) практи чески заменяет несостоявшуюся конституцию и после ратифика ции стал актом, регулирующим общесоюзные финансовые и бюд жетные проблемы, включая контроль за использованием перера спределяемых финансовых ресурсов. Практически останутся

всиле (только в иной редакции) многие нормы проекта не рати фицированной конституции6.

Из бюджетов отдельных сопредельных государств на общие це ли могут выделяться и фактически выделяются финансовые ре сурсы для реализации согласованных программ сотрудничества. Это возможно и между государствами, часть которых не входит

вмежгосударственные объединения. Например, между Литвой, Россией, Польшей достигнута договоренность о реализации сов местной программы организации туризма и обеспечения при этом экологической защиты уникальной по флоре и фауне Куршской косы в Балтийском море, включая создание там условий для воз рождение популяция угря. Близость польской границы и наличие там средневекового орденского замка позволяет базировать на его территории туристический центр, ориентированный на развитие приграничного туризма. Соответственно решается вопрос о сов местном финансировании проекта. Российская доля пока опреде

6 Договор, учреждающий конституцию для Европы (Преамбула, части 1 и 1У). Отв. редактор перевода и автор вступительной статьи доктор юри дических наук, профессор Энтин Л.М. – М. : МГИМО(У) МИД России. 2005.

82

лена в объеме 44 млн евро, ЕС также готов выделить 132 млн евро,

втом числе на создание условий для возрождения популяции угря.

Впоследние годы развивается сотрудничество ЕС и Россий ской Федерации, связанное с реализацией совместных проектов

вобласти приграничного туризма, экологии, строительства новых систем отопления, создания систем энергосбережения и т.п. Такие проекты реализуются при финансовой поддержке за счет бюджета ЕС и России. По некоторым оценкам, на 2008–2013 гг. на совме стные проекты ЕС и России требуется 225 млн евро, из бюджета России – 122 млн евро. Контрольные органы ЕС и России обяза ны проверять эффективное и целевое использование этих средств. Возможны и совместные проверки.

Впрактике формирования и исполнения общего бюджета ЕС стало реальностью использование специального фонда ЕС для поддержки платежного баланса, что влечет за собой соответствую щее сокращение возможностей использования кредитов МВФ на указанную цель. В 2008 году министры экономики и финансов 27 стран – членов ЕС приняли решение об увеличении указанно го фонда с 12 до 25 млрд евро для поддержки платежного баланса стран, наиболее существенно пострадавших от мирового финан сового кризиса. Статьей 1–56 проекта Конституции ЕС было пре дусмотрено, что формирование и исполнение общего бюджета должно осуществляться в соответствии с принципом надлежаще го финансового управления. Союз и государства члены в соответ ствии со ст. Ш 415 должны бороться с мошенничеством, а также любой иной незаконной деятельностью, затрагивающей финансо вые интересы Союза.

Согласно статье 1 54 Союз обеспечивает себя средствами, не обходимыми для достижения поставленных целей и проведения согласованной политики. Соответственно было предусмотрено (ст.1 55) формирование долгосрочной финансовой программы ЕС, целью которой является изменение ситуации в соответствии с ориентировками общей политики.

Внастоящее время реализуются также программы «подтягива ния» до уровня ЕС его новых членов. Для этого выделяются зна чительные средства из бюджета ЕС. Их использование контроли руется. В частности, в результате контроля (наблюдения) и обсу ждения доклада Еврокомиссии о положении дел в правовой сфере Болгарии был поставлен вопрос о блокировании для Болгарии ка

83

налов доступа к фондам Евросоюза в связи с высоким уровнем коррупции и организованной преступности в этой стране. Было приостановлено выделение 365 млн евро для финансирования поддержки сельского хозяйства и дорожной сети. До 2013 года Болгария должна была получить от ЕС 3 млрд евро.

Лиссабонский договор 2007 года воспроизводит основные по ложения не ратифицированной Конституции ЕС, в том числе по вопросам общего бюджета и финансового контроля. Он осуще ствляется как по доходам, так и по расходам.

К общим доходам бюджета ЕС относятся:

–доходы с товарооборота любой страны с третьими странами;

–таможенные пошлины при торговых операциях с третьими странами;

–таможенные пошлины на товары номенклатуры Европейско го объединения угля и стали;

–отчисления от национальных налогов на добавленную стои мость (около 40%);

–процентные отчисления от объема ВНП каждой страны (в 2001 г. ставка составляла 1,27%, а затем была снижена до 1,24%), что обеспечивало долю этого источника в составе до ходов бюджета на уровне 37,5%, налог на жалованье персона ла центральных органов ЕС и др.

Поступления от пошлин по импорту и налога на добавленную стоимость составляют примерно по 15%, налоговые поступления на зарплату чиновников органов управления ЕС – около 1%.

Относительно совокупного ВВП стран ЕС общий бюджет не значителен (немного более 1,2%). Но речь идет о весьма значи тельной базе – ВВП стран ЕС в 2011 г. с учетом ППС превышал 13 трлн евро7. Видимо, невысокая доля перераспределения ВВП стран ЕС через общий бюджет сохранится. Быстрого изменения этой доли не произойдет – новые члены Евросоюза длительное время будут отставать в социально экономическом развитии, со здавая напряженность в этом сообществе, поскольку налогопла тельщики одних стран оказываются обязанными перед бюджета ми других стран. Проблема «иждивенчества» еще долгое время будет оставаться реальностью ЕС, в связи с чем будут и далее вы

7 Селезнев А.З. Бюджетная система Российской Федерации. М. :

МАГИСТР ИНФРА М, 2001. С. 56.

84

сказываться и реализовываться предложения об определенном за мораживании нормативов отчислений в бюджет ЕС. Еще долго будет сохраняться положение, когда платежи отстающих стран

вобщий бюджет будут существенно меньше объемов финансовой поддержки из бюджета ЕС. Об этом дает представление материал таблицы 2.

Дифференциация социально экономических условий жизни

встранах ЕС остается фактором «сдерживания» роста доходов бюд жета ЕС относительно роста общего объема ВВП стран – членов ЕС.

Источник: European Commission Budget, September, 2005.

85

Именно этим объясняется тот факт, что в предкризисный пе риод, в течение кризиса и периода его преодоления бюджет ЕС радикальных изменений не претерпел. С учетом реалий кризиса, начиная с 2008 года, бюджет корректировался, расходы его сокра щались.

Общие расходы бюджета ЕС на 2007–2013 годы сначала пред полагались в следующих объемах (см. табл. 3). Фактические пока затели оказались ниже расчетных.

Источник: European Commission Budget, September, 2005.

В 2007 г. фактически расходы бюджета составляли 116 млрд евро, в 2008 г. – 120,3 млрд евро, на 2010 г. он был запланирован в объеме порядка 122,9 млрд евро. В последующие годы расходы бюджета ЕС были ниже прогнозируемых на 20–22%. Расходы бю джета ЕС в посткризисный период ориентированы на восстанов ление и связываются с мерами по созданию новых рабочих мест, с модернизацией трансъевропейских транспортных систем и энергосетей. Политика «сплочения» 27 стран ЕС предполагает более интенсивную финансовую поддержку новых членов ЕС. В некоторых странах (например, в Великобритании) к этой поли тике относятся сдержанно, полагая, что ЕС следует развиваться прежде всего как единому экономическому пространству, а не как политическому объединению. Соответственно национальным правительствам предлагается меньше надеяться на помощь Евро союза и больше заботиться о развитии национальной экономики. Именно поэтому предлагается в перспективе сокращать объемы помощи новым членам ЕС. И все же бюджет ЕС фактически явля ется бюджетом «сплочения».

Три четверти бюджетных ассигнований тратится на проведение единой сельскохозяйственной и структурной политики.

8 Данные прогноза.

86

Четверть бюджетного финансирования направляется на меры по проведению внешней политики ЕС, на административные рас ходы, связанные с содержанием всех институтов ЕС, а также на формирование резервов для реализации антикризисных мер.

Особое значение придается контролю формирования и ис пользования специальных фондов в рамках бюджета ЕС. В част ности, в ЕС формируется дотационный фонд для оказания финан совой поддержки определенных видов производства на террито рии любой страны ЕС. Например, Франция получает поддержку для развития высокопродуктивного животноводства и производ ства экологически чистых овощей и фруктов. Использование фи нансовой поддержки жестко контролируется. В 2009 году Евроко миссия потребовала от Франции возвратить 500 млн евро, полу ченных в виде субсидий на производство овощей и фруктов, которые были получены в обход правил свободной конкуренции.

В формировании названного фонда участвуют и недавно при нятые в ЕС страны, бюджеты которых являются высокодефицит ными. В связи со вступлением в ЕС ряда восточноевропейских го сударств с менее развитой рыночной и транспортной инфраструк турой на их территории за счет бюджета ЕС реализуются региональные инфраструктурные проекты.

Пока общий бюджет ЕС не составляет значимой доли в общем объеме ВНП стран, входящих в ЕС (около 1,2%), реально возмо жен весьма взыскательный аудит эффективности использования этих средств. Для этого создана и действует Счетная палата Евро союза (Court of Auditors), функции которой прежде в рамках ЕЭС выполняло Контрольное управление Совета Европы. Деятель ность Европейской Счетной палаты стала реальностью еще до по явления проекта конституции ЕС и связана с контролем за моби лизацией доходов в бюджет, а также за эффективностью использо вания средств, выделяемых как отдельным странам ЕС, так и на общие цели на реализацию значимых для всего ЕС программ.

Счетная палата ЕС включает представителя каждой страны, утверждаемого Советом ЕС после взыскательного отбора и обсу ждения Европарламентом. Счетная палата имеет полномочия на период 6 лет и осуществляет ревизионную проверку счетов ЕС по доходам и расходам и обеспечивает надлежащее финансовое управ ление. Совету Европы и Европарламенту она подтверждает закон ность ведения сделок, достоверность ведения счетов. Основная

87

функция Счетной палаты ЕС – надзор за финансовой деятельно стью Союза, обеспечение гласности (публичности) финансовой деятельности органов ЕС.

Масштабные проверки на территории стран – членов ЕС осу ществляются при участии национальных контрольных органов. По результатам финансового года Счетная палата публикует отчет, который должен утверждаться большинством голосов в Европар ламенте. Она независима в осуществлении общих интересов Сою за. Важно учесть, что потоки финансовых ресурсов ЕС могут быть организованы в соответствии с наиболее сложными миссиями ря да стран ЕС – например, в производстве вооружений. Роль разных стран ЕС в этом деле качественно отличается и отражает уровень развития науки и степень ее технологического применения, опыт европейских стран в производстве современной военной техники и наличие соответствующих производственных мощностей, высо коквалифицированных кадров.

Члены Счетной палаты по одному от страны – члена ЕС не должны занимать никаких других ответственных должностей в те чение ряда лет после окончания службы, должны воздерживаться от выгодных назначений. Смещаться со своих должностей они могут только по решению Судебной палаты.

В Евросоюзе контрольными полномочиями в области финан сово бюджетной политики обладает Еврокомиссия. В октябре 2009 года этот орган привлек внимание к проблеме недопустимо сти игнорирования установок Пакта стабильности и роста, являю щегося базовым документом ЕС. В этом документе предельное значение дефицита бюджета любой страны ЕС установлено на уровне 3% объема ВВП. В кризисной ситуации 2008–2009 годов 20 из 27 стран – членов ЕС это значение превысили. Осенью 2009 г. Еврокомиссией была запущена процедура, связанная с предупре дительными мерами, поскольку указанное значение оставалось в силе.

При Совете Европы функционирует Парламентская ассамблея (ПАСЕ), куда наряду с крупнейшими странами этой организации входит Россия. Она является наиболее значительным «донором» в ведущей «пятерке» стран. При формировании доходов бюджета Совета Европы российский взнос в 2008 г. составлял около 23 млн евро. (Годовой бюджет Совета Европы по доходам, поступающим от 47 государств – членов ПАСЕ, в целом составлял 190 млн евро).

88

Кроме того, доля России в формировании бюджета Европейского суда по правам человека – 4 млн евро.

Совет Европы, как известно, далеко не всегда поддерживает позиции России по международным проблемам. Примером явля ется вопрос по проблеме «суверенитета» Косово и бывших респуб лик Грузии – Южной Осетии и Абхазии. В связи с этим встает во прос о финансовой поддержке Россией в указанных объемах орга низации, стоящей на позициях интересов НАТО и в то же время получающей от России наиболее крупную величину поступлений в ее бюджет по сравнению с платежами России в бюджеты других международных организаций. Вступление России в ПАСЕ обо шлось в 50 млн евро.

Фактором роста трансграничных финансовых потоков и разви тия международного финансового контроля является реализации международных конвенций. Как правило, требуется формирова ние соответствующих смет расходов, связанных с осуществлением каждой конвенции, а также долевое участие стран участниц в ре ализации мер, предусмотренных конвенцией. Например, выпол нение требований Конвенции по уничтожению запасов химиче ского оружия, находящегося на территории России, предполагает оказание ей финансовой поддержки для финансирования очень масштабных расходов со стороны ряда европейских государств. Реальная помощь европейских государств находится под между народным контролем. Аналогично строительство могильника для хранения оружейного урана и плутония на территории Челябин ской области осуществлялось при частичном финансировании США (было выделено 160 млн долл.). На фоне полного объема расходов на эту цель это очень незначительная величина. Исполь зование всех средств на указанную цель также не может быть вне контроля.

В период становления новых государств на постсоветском про странстве при проведении рыночных реформ за счет средств бюд жета ЕС оказывалась финансовая и материальная помощь ряду го сударств СНГ, включая Россию. Это осуществлялось в форме со действия рыночным преобразованиям в рамках Программы технической помощи странам СНГ – ТАСИС (Technical to the Commonwealth of Independent States). Контроль использования выделенных государствам СНГ средств осуществлялся нацио нальными органами финансового контроля стран СНГ. В частно

89

сти, Счетная палата Российской Федерации в рамках контрольно го мероприятия «Анализ эффективности взаимодействия Россий ской Федерации и Европейского Союза в рамках реализации про граммы ТАСИС»9. С начала 1991 года по 2005 год на осуществле ние программы в России было выделено более 2,6 млрд евро.

При проверке эффективности использования этих средств бы ло отмечено:

–«распыление» ресурсов по многочисленным проектам (фи нансировалось более 1700 проектов на территории 58 регио нов России);

–фактическое использование выделявшихся средств инвесто ром программ на оплату его расходов, в том числе связанных с направлением в Россию специалистов для оказания соответ ствующей помощи. Ежегодно в России по линии программы работали до 3500 человек;

–сосредоточение основной помощи на оказании консультаци онной помощи (около 80% от общей суммы расходов) со сто роны государств – членов Евросоюза, в силу чего непосредст венная реализация программ требовала от органов власти России крупных расходов по сопровождению реализуемых программ при недостаточно эффективном текущем контроле использования средств, направляемых на программные цели со стороны России;

–Минэкономразвития не была разработана методика опреде ления эффективности реализации проектов ТАСИС.

При весьма существенных недостатках в реализации Програм мы отмечалась несомненная и весьма существенная роль реализа ции программных мероприятий в использовании европейского опыта управления и развития системы рыночных институтов. В рамках проекта «Реформирование бухгалтерского учета и отчет ности» было подготовлено 75 преподавателей этой области, при реализации программы «Реформа аудита в России» проведено 11 конференций для профессоров, преподавателей и студентов с общим числом участников 1700 человек. В процессе реализации проекта «Развитие системы социальных служб для уязвимых групп населения» в ряде областных центров (Самара и Пенза) были со зданы модельные центры социального обслуживания семьи и де

9 Бюллетень Счетной палаты РФ. 2006 г. №3(99). С. 158–177.

90