Миловидов, Ткачев - Актуальные проблемы международных финансов

тей, пожилых и инвалидов. На федеральном уровне были разрабо таны законопроекты по социальному обслуживанию семьи и де тей, социальной реабилитации инвалидов». Для АО «Шатура» (Мебельный комбинат) был разработан трехлетний план меро приятий в области маркетинга и сбыта, усовершенствована систе ма управления. По рекомендациям зарубежных специалистов был расширен ассортимент выпускаемой продукции, снижены из держки, повышена доходность от основной деятельности пред приятия.

Международные потоки финансовых ресурсов связаны также с деятельностью межгосударственных военных блоков, каким, в частности, является НАТО. Формируется и общий бюджет НАТО – при определенном «квотировании» участия стран – чле нов этой организации в ее финансировании. Возможны и ини циативные расходы отдельных государств по обеспечению «кол лективной безопасности». Например, США в соответствии с под писанным 8 августа 2008 г. соглашением по размещению на территории Польши системы ПРО обязались при определенных условиях профинансировать этот проект в объеме до 20 млрд долл. Такие финансовые потоки контролируются в рамках «внутренне го» контроля блока НАТО.

Определенные международные организации, например, ВТО, осуществляют наблюдательный контроль. Он проводится по от ношению к присоединившимся к ВТО странам, принявшим тре бование не дотировать за счет своих бюджетов аграрный сектор экономики.

На территории бывшего СССР функционируют два межгосу дарственных объединения – СНГ и Союзное государство (Россия

иБеларусь). Не оформлено в качестве такового ГУАМ (Грузия, Укра ина, Азербайджан, Молдавия). Закономерно протекающие инте грационные процессы на постсоветском пространстве также обу словливают необходимость общих бюджетов. Такие бюджеты фор мируются и исполняются в СНГ, в Союзном государстве России

иБеларуси.

ВСНГ и в Союзном государстве (Беларусь и Россия) формиру ются и исполняются общие бюджеты.

Единый бюджет органов СНГ подчинен обеспечению функци онирования органов, в деятельности которых заинтересованы все государства СНГ (координационные органы, ответственные за

91

развитие форм сотрудничества по защите государственных гра ниц, в области антитеррористической деятельности и др.).

Квота каждого государства СНГ в доходах бюджета утверждает ся законом о бюджете на очередной год высшими органами зако нодательной (представительной) власти каждой страны. Эти кво ты не всегда соблюдаются, поскольку бюджеты принимаются с оговорками, в которых та или иная страна мотивирует свое не участие в финансировании того или иного органа. Нередко под писание бюджетов представителями государств СНГ выливается

в«парад суверенитетов» и независимости. Для данного типа меж государственного образования это естественно. Однако такая не зависимость, как показал опыт, ведет к зависимости народов все го Содружества от нерешенности той или иной проблемы (на пример, проблема трудовой миграции, незаконного оборота наркотиков, незащищенности внешних границ и т.п.). Следует подчеркнуть, что несвоевременное перечисление средств доход ной части бюджета той или иной страной является основанием считать ее дебитором. Не внесенные в бюджет средства накапли ваются в виде задолженности. Ежегодно в бюджетах стран – чле нов СНГ предусматриваются расходы на реализацию межгосудар ственных соглашений в рамках СНГ. Объем таких расходов суще ственно больше расходов единого бюджета органов СНГ.

Главным распорядителем и ответственным за расходование средств единого бюджета СНГ является Исполнительный комитет СНГ. Порядок формирования общего бюджета утвержден Поло жением о едином бюджете органов СНГ, утвержденным Решени ем Совета глав правительств СНГ от 31 мая 2001 года.

Отдельно от бюджета СНГ формируется Стабилизационный фонд единого бюджета органов СНГ, который используется в основ ном для погашения задолженности стран – членов СНГ по взно сам прошлых лет – за счет процентов от размещения в банках вре менно свободных денежных средств. Объем бюджета СНГ по до ходам составляет менее полумиллиарда руб. в год. Доля России составляла около трети. Очевидно, что названный бюджет являет ся бюджетом для финансирования содержания органов СНГ (ко ординационные органы, органы по обеспечению сотрудничества

взащите государственных границ, в области антитеррористической деятельности и др.). В СНГ нет специального эффективно фун кционирующего органа финансового контроля.

92

Квота каждого государства СНГ в доходах бюджета утверждает ся законом о бюджете на очередной год высшими органами зако нодательной (представительной) власти каждой страны. Эти кво ты не всегда соблюдаются, поскольку бюджеты принимаются с оговорками, в которых та или иная страна мотивирует свое не участие в финансировании того или иного органа. Нередко под писание бюджетов представителями государств СНГ выливается в «парад суверенитетов» и независимости. Для данного типа меж государственного образования это естественно. Однако такая независимость, как показал опыт, ведет к зависимости народов всего Содружества от нерешенности той или иной проблемы (например, проблема трудовой миграции, незаконного оборота наркотиков, незащищенности внешних границ и т.п.). Следует подчеркнуть, что несвоевременное перечисление средств в доход ную часть бюджета той или иной страной является основанием считать ее дебитором. Не внесенные в бюджет средства накапли ваются в виде задолженности. Ежегодно в бюджетах стран – чле нов СНГ предусматриваются расходы на реализацию межгосудар ственных соглашений в рамках СНГ. Объем таких расходов суще ственно больше расходов единого бюджета органов СНГ.

Главным распорядителем и ответственным за расходование средств единого бюджета СНГ является Исполнительный комитет СНГ. Порядок формирования общего бюджета утвержден Поло жением о едином бюджете органов СНГ, утвержденным Решени ем Совета глав правительств СНГ от 31 мая 2001 года.

Бюджет Союзного государства

Договором 1999 года между Российской Федерацией и Республи кой Беларусь «О создании Союзного государства» для реализации целей этого государства было предусмотрено формирование общего бюджета. Необходимость его разработки и исполнения связана с ре шением ряда межгосударственных проблем, а также с деятельнос тью органов Союзного государства. Доходы бюджета формируются на долевой основе в виде безвозмездных перечислений из бюджетов России и Беларуси. Ежегодно в декабре года, предшествующего бю джетному (с 1 января по 31 декабря) после принятия Парламентским Собранием Союза Беларуси и России соответствующего постанов ления декретом Высшего государственного Совета Союзного госу дарства утверждается бюджет на очередной бюджетный год. В про

93

цессе деятельности указанных органов, начиная с 1999 года, накоп лен значительный опыт решения общих проблем социально эко номического развития на основе финансирования за счет средств общего бюджета. Сложившийся порядок использования этого ин струмента отражает масштабы становления совместной (общей) собственности и уровень кооперации в развитии производства и об щей инфраструктуры. Это находит отражение в объеме централизу емых средств. Бюджет на 2007 г. был на уровне около 3,9 млрд руб. На 2010–2012 годы бюджет был утвержден одинаковым по доходам и расходам на уровне 4872 млн руб., то есть около 4,9 млрд руб. В до ходную часть бюджета мобилизуются средства стран – членов Сою за в форме безвозмездных перечислений, то есть отчислений госу дарств – участников в указанном выше объеме, в том числе Россий ской Федерации – 3167 млн руб. (65%) общего объема, Республикой Беларусь – 1705 млн руб. (35% общего объема). Эти доли не являют ся пропорциональными объемам ВВП, производимого в той и дру гой странах и определены с учетом того, на территории какой стра ны соответствующим предприятиям и организациям предстоят рас ходы по реализации совместных проектов и программ. Общее руководство исполнением бюджета осуществляет Совет министров Союзного государства, а непосредственно осуществляет исполнение действующий при нем Постоянный комитет – через органы Феде рального казначейства Российской Федерации и казначейства Рес публики Беларусь. Установлен порядок, в соответствии с которым поступление доходов, целевой характер и эффективность расходова ния бюджетных средств строго контролируются уполномоченными контрольными органами. Незаконно используемые средства подле жат возврату в бюджет Союзного государства. Это относится и к из лишне перечисленным в бюджет доходам. Заметим, что к таковым относятся и средства, получаемые от использования активов, нахо дящихся в собственности Союзного государства; доходы от деятель ности Телерадиовещательной организации Союзного государства; доходы от применения мер гражданско правовой и административ ной ответственности и др. В 2010 г. на реализацию союзных про грамм из 4,9 млрд руб. предусмотрено направить 3,1 млрд руб. (в 2009 г. – 2,5 млрд руб.) Масштаб контрольной деятельности возра стает. В рамках союзного государства реализуется свыше 40 союзных программ, среди которых восемь – программы совместного разви тия отраслей промышленности. Реализуются программы военно

94

технического сотрудничества, совместной правоохранительной дея тельности, охраны окружающей среды, развития спорта. В стадии проработки находятся другие аналогичные программы. На основе реализации совместных программ, финансируемых за счет союзно го бюджета, создано три млн рабочих мест.

Договором 1999 года «О создании Союзного государства» для ре ализации целей этого государства было предусмотрено создание высшего органа финансового контроля – Счетной палаты (ст.4). Договор был ратифицирован Государственной Думой 13 декабря 1999 г. В ст. 40, 46 указанного Договора предусматривалась регла ментация деятельности Счетной палаты Союзного государства. В ее состав должно было входить 11 членов, назначаемых по представле нию Совета министров парламентом Союзного государства сроком на шесть лет. В этом органе от одного государства не может быть бо лее семи членов Счетной палаты. Члены Счетной палаты самостоя тельно из своего состава избирают председателя и его заместителя сроком на два года. Возможно последующее переизбрание. Предсе датель и его заместитель должны быть представителями разных го сударств. Было также предусмотрено, что Счетная палата осуществ ляет контроль за исполнением бюджета Союзного государства по доходам и расходам, контролирует использование имущества Со юзного государства, взаимодействует с органами финансового контроля каждого государства. Бюджет Союзного государства фор мируется, а Счетная палата не была сформирована. Ее функции по соглашению выполняют Счетная палата РФ и Комитет государст венного контроля Республики Беларусь. Накоплен определенный опыт совместного проведения заседаний коллегий этих контроль ных органов. В частности, ежегодно на совместном заседании кол легий названных органов утверждается план совместной контроль ной деятельности на год. Соответственно утверждаются заключе ния контрольных органов на проект закона об исполнении бюджета Союзного государства. Аналогично в начале каждого года на заседа ниях Комиссии Парламентского Собрания Беларуси и России по бюджету и финансам обсуждается заключение Счетной палаты РФ и Комитета государственного контроля Беларуси по отчету Совета министров Союзного государства об исполнении бюджета Союзно го государства за предыдущий год. Выявленные в ходе обсуждения проблемные вопросы разработки нормативно правового акта о проведении конкурсов на размещение заказов при выполнении

95

союзных программ. Эта мера, осуществленная по предложению контрольных органов Союзного государства, направлена на повы шение эффективности растущих бюджетных расходов.

Проблематика эффективного сотрудничества в рамках совмест но финансируемых мероприятий за счет средств общего бюджета Союзного государства регулярно обсуждается на постоянно дейст вующем семинаре при Парламентском Собрании Союза Беларуси и России по вопросам строительства Союзного государства. Участ ники ежегодных рекомендуют Совету министров Союзного госу дарства при подготовке проекта бюджета на очередной год и после дующие годы существенное внимание уделять приоритетам бюд жетной политики и отбору программ, реализация которых наиболее значима для социально экономического развития обеих стран.

Надо признать, что объем доходов и расходов бюджета Союз ного государства остается скромным, если учесть, что бюджет Рос сии по расходам на 2012 год был утвержден в объеме свыше 12,6 трлн руб., а доля расходов России в бюджете Союзного го сударства по расходам составляет 3,167 млрд руб., приведенный объем расходов союзного бюджета относительно расходов бюд жета страны ничтожен. В целях более динамичного развития интеграционного процесса «цена» общесоюзных программ долж на расти. Это возможно и в других формах. Например, в мировой практике в связи с консолидацией усилий в осуществлении анти кризисных мер создаются различные фонды. В феврале 2009 г. принято решение стран ЕврАзЭС (Россия, Казахстан, Белоруссия, Таджикистан, Киргизия) о формировании Антикризисного фон да, эквивалентного 10 млрд долл., средства которого на 10% при знано целесообразным размещать в конвертируемой валюте, а на 90% – путем выпуска беспроцентных векселей. Наиболее крупная доля участия в создании фонда – российская (7,5 млрд долл.). Взнос Белоруссии определен в объеме 1 млрд долл. Это уже иные величины по сравнению с бюджетом Союзного государства. Осталь ное примерно равными частями подлежит внесению Арменией, Киргизией, Таджикистаном. Управление средствами фонда за креплено за Советом фонда, в состав которого входят министры финансов стран учредителей. Подготовку решений признано це лесообразным закрепить за Экспертным советом. Банковское об служивание и оперативное управление процессом использования фонда поручено Евразийскому банку развития. Очевидно, что

96

использование довольно значимых объемов средств, которые бу дут выделяться по просьбе стран, в том числе и на возвратной осно ве, подлежит контролю. Необходимостью становится формирова ние специализированного института финансового контроля.

Воктябре 2009 г. на заседании совета Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), куда входят Китай, Россия, Казахстан, Киргизстан, Таджикистан, Узбекистан, а наблюдателями являют ся Индия, Иран, Пакистан, Монголия, достигнута договорен ность о принципах организации финансов ШОС в форме специ ального инвестиционного фонда, наряду с общим бюджетом орга низации. Решен вопрос об открытии спецсчета ШОС, куда будут поступать средства, а затем перечисляться на счета стран, реализу ющих инвестиционные проекты. Было отобрано 35 таких проек тов с объемом финансирования порядка 6 млрд долл. Очевидной является необходимость контроля крупномасштабных финансо вых потоков и в связи с развитием ШОС.

Международным объединением является Организация Объе диненных Наций (ООН). Она не может выполнять закрепленные за ней и отраженные в Уставе функции без формирования и ис полнения бюджета ООН. Соответственно необходим финансовый контроль его исполнения.

Вформировании общего бюджета ООН участвуют 192 государ ства, являющиеся членами Организации Объединенных Наций по состоянию на 1 октября 2008 г. Ежегодно в доходную часть этого бюджета перечисляются взносы государств – членов ООН, кото рые используются на содержание персонала ООН (более 50 тыс. человек), на обеспечение деятельности региональных экономиче ских комиссий ООН, на реализацию программ развития и про граммы ООН по охране окружающей среды, на формирование специальных фондов (например, Фонда ООН по вопросам наро донаселения). Вопросами планирования бюджетных расходов

иисполнения бюджета занимается специальная Пятая комиссия ООН по бюджетным и административным вопросам. Во взаимо действии с этой комиссией эффективно функционирует Ревизи онный совет ООН, организующий соответствующий финансовый контроль. Этот орган контролирует все основные потоки финан совых ресурсов, которые являются довольно внушительными.

Всостав Ревизионного совета ООН входит три члена – пред ставители трех государств – как правило, руководители контроль

97

ных служб соответствующих государств. Совет избирается Гене ральной Ассамблеей на три года. Практикуется переизбрание, что отрицательно сказывается на работе. По предложению Германии инициировалось учреждение должности Генерального ревизора, но не прошло. По плану Германии Ревизионный совет должен был стать наблюдательным органом.

Ревизионный совет ООН контролирует:

–использование средств Секретариатом ООН (Нью Йорк);

–формирование и расходование средств пенсионного персона ла ООН;

–использование средств специальными миссиями ООН (на пример, миссия по поддержанию мира);

–реализацию Программы ООН по развитию;

–формирование и использование Фонда ООН по вопросам на родонаселения;

–расходы комиссариата ООН по вопросам беженцев;

–реализацию программы ООН по охране окружающей среды и др.

Довольно тщательно контролируется уплата взносов страна ми – членами ООН. Особое значение имеет своевременность по ступлений. В условиях мирового финансового кризиса из за не своевременности уплаты взносов наблюдался рост дефицита бюд жета ООН. В мае 2009 года в связи с кризисом и напряженностью

вреализации национальных бюджетов дефицит бюджета ООН из за несвоевременности перечисления взносов достигал истори ческого предела (1,5 млрд долл.). Наиболее крупным должником были США (993 млн долл.). Россия в числе стран должниц не зна чилась. Она полностью и заблаговременно уплатила взносы во все составляющие бюджетов (регулярный бюджет ООН, бюджет ми ротворческих операций, бюджет международных трибуналов)

вначале 2009 года (24 февраля) в размере 53,9 млн долл. (Доля России в регулярном бюджете ООН составляет 1,2%).

Особое значение приобретает проблема контроля использова ния средств бюджета ООН на осуществление миротворческих операций в Афганистане. Там находятся международные силы со действия безопасности (МССБ) ООН, командование которыми с 2003 г. по просьбе Афганистана перешло к НАТО. Важно контро лировать использование НАТО средств, предназначенных для вы полнения поручений Совета Безопасности ООН. По информации

98

В. Чуркина, НАТО по этому вопросу регулярно отчитывается пе ред Советом Безопасности10.

Все результаты контроля расходования бюджетов ООН подроб но обсуждаются на заседаниях специальной так называемой Пя той комиссии, решение принимается Генеральной Ассамблеей. В последние годы значительное внимание в работе Ревизионного совета ООН уделяется аудиту эффективного использования средств бюджета ООН. Специалисты отмечают консервативность нормативной базы ООН, стандартов затрат этой организации, не вполне оправданное длительное пребывание в структурах финан сового менеджмента представителей отдельных стран.

Виспользовании бюджетных средств ООН финансовый кон троль является инструментом, благодаря которому решаются про филактические, предупредительные функции. И на этом уровне нередко выявляются серьезные финансовые нарушения. Чинов никам ООН инкриминировались нарушения при реализации иракской программы «Нефть в обмен на продовольствие». Был обвинен и российский дипломат В. Кузнецов. Суть «преступле ния» в печати не раскрывалась. Осенью 2008 г. был решен вопрос об его экстрадикции в Россию.

Внастоящее время в мире функционируют десятки междуна родных организаций, членами которых являются суверенные го сударства. Реальностью являются также многочисленные много сторонние организации, учрежденные корпорациями и неком мерческими организациями – всемирные организации различных видов спорта и иные – вплоть до объединений церквей. Все они за счет взносов их членов формируют бюджеты, в связи с чем средст ва вначале концентрируются, а затем используются по многочи сленным каналам. Такие потоки неизбежно становятся: а) транс граничными; б) в иностранной валюте; в) встречными, не исклю чающими возможность расчетов по сальдо; г) периодически возобновляемыми; д) растущими по мере развития функций и ро ли международных объединений. Поскольку эти потоки являются довольно значительными, необходима организация соответствую щего постоянного контроля. Все это становится существенным фактором поддержания современного миропорядка.

10[Эл. ресурс]. URL: www.rg.ru – 29 октября 2009 г.

А.З. Селезнев*

Становление и развитие международной системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма

Исторический процесс развития международных экономиче ских и финансовых отношений сопровождался реализацией воз можностей движения части финансовых потоков в нелегитимной форме. Их рост по мере многократного возрастания объемов фи нансовых операций диктовал необходимость противодействия и формированию нелегитимных доходов, и их использованию. Это в конечном счете вылилось в процесс создания соответствую щей международной системы. Для раскрытия сути проблемы важ но определить виды преступно формируемых доходов и реальные возможности противодействия процессу их формирования.

Виды преступно формируемых доходов

Ориентированные на получение доходов преступления широко распространены в высших властных структурах многих зарубежных государств. Распространено получение доходов от присвоения госу дарственных средств. Осенью 2010 г. в средствах массовой информа ции раскрывалась коррупционная схема присвоения бюджетных средств калифорнийского города Белл в США. Планировались рас ходы на проведение различных деловых встреч и совещаний, кото рые фактически не проводились, но заключались фиктивные кон тракты на их обслуживание. В результате было присвоено около 5,5 млн долл. Доходы узкого круга чиновников, реализовавших эту схему, составляли от 450 до 787 тыс. долларов в год. Для сравнения: годовая заработная плата президента США составляет 292 тыс. руб.

– 24,33 тыс. долларов в месяц. В России около 1 трлн руб. в год ста новится «данью» бизнесу при реализации контрактов на выполне ние работ, поставку продукции и оказание услуг для бюджетной сферы. Эта дань используется для оплаты чиновнической щедрости.

Доходы от контрабанды и продажи наркотиков. Выше отмеча лось, что этот товар сегодня в значительных объемах поставляют

* А.З.Селезнев, д.э.н., проф. каф. междунар. финансы МГИМО(У).

100