_-XX(X~1

обеспечения рабочих и служащих затрагивали лишь часть этой сферы. Вне ее оставались значительные группы наиболее эксплуатируемых групп трудящихся (сельскохозяйственных рабочих, поденщиков, работающих по контракту и др.). Не были установлены пенсии по возрасту, пособия по безработице, не сокращен рабочий день в жаркие месяцы. Неизменной сохранилась система посредничества при наборе рабочей силы. По-прежнему не было никаких гарантий в отношении занятости рабочих.

Все эти обстоятельства существенно снижали эффективность правительственных мер по социальному обеспечению трудящихся. Даже официозные органы расценивали эти меры как «недостаточные»168. Напомним также, что некоторое улучшение материального положения рабочих сопровождалось ограничением их политических прав.

Восстановление гражданского правления

Отмена военного режима. В начале 1960-х годов стало расти недовольство правлением военных. Оппозиция усиливалась и слева и справа. Демократические круги считали, что в условиях военного режима нарушаются права человека, отсутствует свободное волеизъявление народа. Правые полагали, что парламентские институты дадут им определенные возможности для выражения своих интересов на общегосударственном уровне. За отмену военного режима выступали крупные политические деятели (М.М. Даултана, М.А. Хуро, М.А. Чоудхури и др.), которые были отстранены военными от государственно-политической деятельности и всеми силами стремились к ней вернуться. В стране нарастало движение основных слоев населения - рабочих, служащих, учащихся, интеллигенции. Помимо требований, которые определялись их социальным положением, общим лозунгом была отмена военного режима. То же самое можно сказать и о национальных движениях в Белуджистане, пуштунских районах, Синде и особенно в Восточном Пакистане169.

Именно рост недовольства в стране и усиление оппозиции военному режиму явились причиной его отмены в июне 1962 г. В то же время не следует представлять, что положение, сложившееся в начале 1962 г., делало абсолютно невозможным дальнейшее существование военного режима. Здесь мы имеем дело с

210

осуществлением стратегии «опережения», со своеобразным маневром предупреждения дальнейшего неблагоприятного и все ухудшавшегося течения событий. К тому же военный режим уже исчерпал себя, с точки зрения стоявших перед ним задач. Он отвел страну от социально-политического взрыва, к которому она стремительно приближалась, осуществил меры, укрепившие позиции правящей элиты в целом. Да и в армии крепли настроения, что она должна прекратить выполнение не свойственных ей функций и вернуться к своей обычной деятельности (напомним, что речь идет о первом выходе армии на государственно-поли- тическую арену).

Ставя вопрос об отмене военного режима, его руководители делали все, чтобы ему на смену пришли такие формы государственного управления, которые позволили проводить в целом прежний курс, прикрытый гражданскими конституционными институтами. Подчеркивалась невозможность функционирования в стране парламентской демократии, как не соответствующей условиям страны и духу народа. Главное, что предъявлялось к будущему государственному устройству, это обеспечение политической устойчивости «при любых обстоятельствах». Только стабильность, по утверждению военных руководителей, смогла бы обеспечить процветание Пакистана, его безопасность и поступления иностранной помощи. Такое стабильное устройство государства виделось М. Айюб Хану и его окружению в президентской форме правления, причем исполнительная власть и ее глава - президент - не должны быть ничем ограничены, а значение и роль законодательных и судебных органов сведены до минимума. В стране не должно быть прямых выборов представительных органов власти и не разрешена деятельность политических партий.

Подготовка к отмене военного положения заняла довольно большое время. В целом можно сказать, что все проведенные реформы и преобразования были направлены на обеспечение перехода к гражданскому правлению. Естественно, что особое внимание было обращено на государственный аппарат - на повышение его эффективности, организационное укрепление, усиление контроля вышестоящих органов над нижестоящими, а также на улучшение его имиджа в глазах населения. Значимость государственного аппарата была четко определена официозом правительства газетой «Пакистан таймс»: «Какова бы ни была форма

211

государства - монархия, диктатура или демократия, хорошо организованная, действенная и эффективная администрация является основой безопасности, стабильности и прогресса страны»170.

Военные власти значительно усилили вертикаль исполнительной власти. При этом расширение прав центральных министерств и департаментов сопровождалось передачей части своих функций провинциальным органам власти, а теми - нижестоящим органам власти. Подобная децентрализация госаппарата придавала ему большую гибкость, эффективность. Одновременно усиливался контроль со стороны вышестоящих органов, и прежде всего руководства исполнительной власти во главе с президентом. Некоторые важные общегосударственные организации после расширения их прав включались в состав президентской администрации (так произошло с Плановой комиссией, которую к тому же и возглавил сам президент). Все вопросы, связанные с положением, условиями службы, материальным обеспечением чиновников, ранее находившиеся частично в ведении кабинета и парламента, полностью сосредоточились в руках президента. Для облегчения контроля над деятельностью государственных органов была проведена унификация законов и постановлений, касавшихся бюрократии, были кодифицированы условия службы различных групп чиновничества171.

Были предприняты также меры по улучшению работы чиновников, укреплению дисциплины, по борьбе с расхлябанностью, разболтанностью и коррупцией, которые достигли в стане бюрократии огромных размеров. Проводились чистки госаппарата, что привело к некоторому численному сокращению чиновничества. Одновременно власти улучшали материальное положение госслужащих. Многим их категориям, особенно низкооплачиваемым, было увеличено жалованье. Расширялось и улучшалось обучение и подготовка будущих чиновников, повышалась квалификация работавших служащих.

Но особенно большое значение имело введение в стране системы «основ демократии», предусматривавшей создание в стране пятиярусной системы органов местного самоуправления. Она соответствовала основным единицам административно-территори- ального деления Пакистана: волость, район, округ, область, провинция. Как будет ясно из последующего рассмотрения этой

212

системы, роль ее выходила далеко за скромные рамки местного самоуправления.

Нижнее звено «основ демократии» представляли органы самоуправления в волостях (группа деревень, поселках, районах крупных городов). Структура этих органов по всей стране была единой: они состояли из 10 избранных населением депутатов. Каждый из них представлял 1 тыс. жителей. В обеих провинциях было создано одинаковое число органов самоуправления нижнего звена (по 4 тыс.) и их членов (40 тыс. человек в каждой провинции). Эти органы, помимо административно-хозяйственной деятельности на своей территории, играли важную роль в общественных делах и политико-идеологическом курсе военного режима. Дело в том, что низшее звено «основ демократии» являлось и коллегией выборщиков президента, парламента и законодательных собраний провинций. Таким образом, прямые всеобщие выборы высших органов власти заменялись косвенными выборами, в которых участвовала небольшая группа избирателей. Этот механизм, опробованный в военное время и получивший высокую оценку его создателей, предназначался и для гражданского правления, чтобы не допустить весь потенциальный электорат к избирательным урнам.

Остальные звенья системы самоуправления не избирались. Они состояли из председателей первичных органов самоуправления, чиновников различных департаментов и лиц, назначенных вышестоящими властями. Таким образом, вся система самоуправления находилась под контролем государственных чиновников и, по сути, являлась частью бюрократического аппарата. Система «основ демократии», широко разветвленная и единая по всей стране, была крайне важна для военного режима, который не имел приводных ремней к массам в лице политических партий с их низовыми организациями. И после отмены военного правления эта система должна была заменить политические партии, сделав их существование ненужным.

Срок полномочий всех звеньев системы «основ демократии» устанавливался в пять лет. В декабре 1959 г. - январе 1960 г. состоялись выборы в низшее звено этой системы. В выборах участвовали лица, достигшие 21 года. После выборов началось формирование органов самоуправления на всех остальных уровнях. 14 февраля 1960 г. были проведены выборы президента.

213

М. Айюб Хан был единственным кандидатом на этот пост. За него проголосовало подавляющее большинство членов избирательной коллегии. 28 апреля и 6 мая 1962 г. состоялись выборы соответственно в парламент и провинциальные законодательные собрания.

Все было готово к переходу от военного режима к гражданской власти. Имелась новая Конституция страны (см. ниже), имелись «законно» избранные высшие органы власти, сроки действия которых захватывали и значительный период времени нового режима. Наконец, имелась система «основ демократии» - гарантия авторитаризма.

8 июня 1962 г. состоялось первое заседание парламента Пакистана. На этом заседании был приведен к присяге в качестве президента республики М. Айюб Хан. Он объявил об отмене военного режима и о введении в действие новой Конституции страны. Кончился период военного положения, но авторитарное правление продолжалось.

Конституция 1962 г. Юридической базой авторитаризма являлась сама Конституция. Прежде всего следует отметить, что для ее создания был выбран наиболее недемократический путь. Вместо разработки Основного закона всенародно избранным Учредительным собранием, Конституцию подготовила назначенная правительством в феврале 1960 г. комиссия. Ей было официально указано исходить в своей работе из проведенных властями реформ, особенно из факта введения системы «основ демократии». Таким образом, деятельность конституционной комиссии была фактически запрограммирована правительством. Комиссией было опрошено всего несколько тысяч человек. Ряд предложений опрошенных не был включен в доклад (например, о пропорциональной системе выборов парламента). Некоторые предложения самой комиссии, не приемлемые для правительства, были им отвергнуты (об ограничении власти главы государства, прямых выборах, разрешении деятельности политических партий, двухпалатном парламенте и др.) 172. Подготовленный Комиссией доклад был передан президенту 6 мая 1961 г., после чего он несколько месяцев изучался специальным комитетом. 31 октября 1961 г. был назначен правительственный комитет во главе с видным сподвижником М. Айюб Хана членом кабинета министров М. Кадиром. В январе 1962 г. текст новой Конституции был утвержден

214

правительством, и 1 марта она была обнародована президентом. После отмены военного положения М. Айюб Хан ушел с действительной военной службы и оставил пост командующего вооруженными силами (как показали дальнейшие события, это было большой ошибкой М. Айюб Хана, которую не повторил ни один из будущих военных правителей Пакистана).

Конституция 1962 г. провозглашала Пакистан Республикой, состоящей из двух провинций - восточной и западной. Главный город Восточного Пакистана - Дакка объявлялся второй столицей государства. Официальными языками являлись бенгальский и урду. В «зоне племен» все управление регулировалось декретами президента и губернатора, здесь не действовали законы провинциального собрания и парламента.

Конституция гарантировала экономическую основу государства - частную собственность. В случае ее отчуждения в «общественных интересах» обязательно предусматривалась компенсация. Провозглашались основные права человека (свобода слова, собраний, организаций, вероисповедания, передвижения и пр.), а также декларативные положения о равенстве и одинаковых возможностях для всех граждан, равноправии меньшинств, поднятии жизненного уровня населения и т. д. Все эти положения практически ничем не гарантировались. Основные гражданские права существенно ослаблялись различными оговорками. Так, свобода слова, собраний, создания организаций могла быть нарушена в интересах «безопасности Пакистана», «сохранения общественного порядка», в интересах «морали и нравственности» и т. д.

Устанавливались косвенные, тайные выборы президента, депутатов парламента и провинциальных законодательных собраний. Для этого создавалась коллегия выборщиков; она состояла из избранных гражданами, достигшими 21 года, членов нижнего звена системы «основ демократии». Возрастной ценз для выборщиков, депутатов парламента и провинциальных собраний был установлен в 25 лет. Президентом мог стать только мусульманин не моложе 35 лет. Срок полномочий всех избранных органов власти - пять лет.

Для изменения Конституции требовалось принятие соответствующих поправок не менее чем двумя третями членов парламента и последующее их одобрение президентом. Всего за

215

период действия Конституции (1962-1969 гг.) было принято восемь поправок.

Конституция устанавливала республиканское управление президентского типа. Его основу составляла сильная исполнительная власть во главе с президентом. Последний обладал также законодательными, финансовыми и судебными полномочиями. Для помощи в осуществлении своих функций как главы исполнительной власти президент назначал совет министров, членов которого он подбирал по своему усмотрению. Поста премьер-министра не существовало, правительство возглавлял президент. Он назначал и смещал губернаторов провинций, членов Верховного суда, генерального прокурора, послов. Президент являлся верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, назначал высших чинов в армии, военно-морском флоте и военно-воздуш- ных силах. Все эти назначения не подлежали утверждению парламентом.

Глава государства имел право созывать парламент, прерывать и закрывать его сессию, досрочно распускать высший представительный орган. В период между сессиями парламента президент мог издавать указы, имеющие силу законов. Все законопроекты, принятые парламентом, должны были получить санкцию президента. Он мог воздержаться от одобрения какого-либо билля, в этом случае парламент мог преодолеть президентское вето голосами двух третей своих членов. Однако и после этого глава государства мог снова отказаться утвердить законопроект. Тогда вопрос выносился на референдум, но не всего народа, а лишь членов избирательной коллегии. Учитывая ее состав, а также то, что президент был главой партии большинства и имел право распустить «взбунтовавшийся» парламент, можно считать право вето президента по Конституции 1962 г. практически абсолютным.

Важно отметить, что некоторые законопроекты, прежде всего финансовые, могли вноситься в парламент только по рекомендации президента. Судебные полномочия президента давали ему право помилования, смягчения и замены приговоров любого суда.

Значительными были чрезвычайные полномочия президента. Он мог объявить в стране чрезвычайное положение в случае угрозы войны, агрессии или внутренних беспорядков. В этом случае президент получал право издавать указы, имевшие силу закона, парламент не мог отменить эти указы. В период чрезвы-

216

чайного положения президент мог приостановить действие основных прав граждан и судебный контроль над их исполнением. Сроки существования чрезвычайного положения зависели от решения президента. Так, в сентябре 1965 г. в связи с вооруженным конфликтом с Индией М. Айюб Хан ввел чрезвычайное положение и отменил его лишь в феврале 1969 г. В этот период было приостановлено действие основных прав человека; таким образом, за все время авторитарного правления М. Айюб Хана эти права осуществлялись менее трех лет.

Отметим, что президент не мог быть смещен со своего поста, иначе как в порядке импичмента. Однако осуществить это было практически невозможно. Только для возбуждения дела требовалось письменное заявление не менее трети общего числа членов парламента. Для смещения главы государства нужно было, чтобы за это предложение проголосовало не менее трех четвертей общего числа депутатов. Если же предложение об отставке президента не набирало половины голосов, то лица, подписавшие это заявление, теряли депутатские мандаты 173.

Конституция провозглашала, что высшая законодательная власть страны состоит из президента и парламента. Тем самым констатировалось активное участие президента в законодательном процессе (о чем было отмечено выше). Однопалатный парламент (Национальное собрание) состоял из 150 депутатов, избранных поровну от обеих провинций (впоследствии число членов парламента было увеличено до 218 человек). Дополнительно шесть мест (по три для Восточного и Западного Пакистана) резервировалось специально для женщин, которых избирали депутаты провинциальных законодательных собраний (с 1964 г. женщин на эти места избирали члены парламента). Ежегодно проводилось не менее двух сессий Национального собрания. Законы принимались простым большинством голосов присутствовавших на заседании депутатов. Законопроекты могли вноситься любым депутатом, однако принимались, как правило, те, которые вносились правительством174. Несмотря на провозглашенный пятилетний срок деятельности избранных высших органов власти, первое Национальное собрание должно было функционировать только три года, с тем чтобы совпадали периоды деятельности президента и парламента.

217

Конституция 1962 г. «была сделана» под М. Айюб Хана, его президентскую власть. Поэтому были приняты все меры для ее укрепления, что, по мысли правящей верхушки, должно было обеспечить наилучший переход от военного правления к гражданскому. В отличие от первого десятилетия существования Пакистана, в стране была установлена президентская форма правления. Однако для усиления власти главы государства имели место отступления от норм и традиций этой системы, введение некоторых принципов других государственных систем. Например, право роспуска парламента, что характерно для парламентской формы правления. Отступлением от классической президентской формы, с ее четким разделением властей и системой «сдержек и противовесов», было значительное усиление в пакистанской Конституции исполнительной власти за счет остальных ее ветвей.

Новая Конституция вызвала недовольство демократической общественности. Она выступала за расширение полномочий законодательных органов, проведение всеобщих прямых выборов, изменений системы «основ демократии», легализации политических партий и т. д. В Восточном Пакистане росло движение за широкую автономию провинции. Одновременно нападки шли со стороны правых, коммуналистских сил. Попыткой ослабить давление левых и правых явились первая поправка к Конституции (декабрь 1963 г.) и некоторые законодательные акты. Их результатом были ограничения, а затем и отмена института назначенных членов в системе «основ демократии»; разрешение деятельности политических партий; установление судебного контроля над осуществлением основных гражданских прав; провозглашение, что ни один закон не может противоречить правам человека. В то же время был усилен конфессиональный характер Конституции - изменено название государства (оно вновь стало называться «Исламская Республика Пакистан»), усилены полномочия Консультативного совета исламской идеологии и другие меры, которые были рассмотрены выше. Однако эти действия никого не удовлетворили, и нападки на Конституцию продолжались.

218

Пакистан в период авторитарного правления М. Айюб Хана

Политическое развитие Пакистана в 1962-1969 гг. Отмена военного режима активизировала политическую жизнь в стране. Большое значение имел закон от 14 июля 1962 г., разрешивший деятельность политических партий, легально существовавших до октября 1958 г. (другими словами, Коммунистическая партия продолжала оставаться под запретом). В соответствии с этим законом возобновила свою деятельность Мусульманская лига, ставшая правящей партией, с декабря 1963 г. ее возглавил президент. Мусульманскую лигу покинула крупная группировка ее членов, которые создали свою партию под тем же названием, ставшую в оппозицию к правительству. Оппозиционная Мусульманская лига выражала интересы тех слоев, которые в том или ином плане были ущемлены режимом М. Айюб Хана, возглавили партию опытные политические деятели - X. Назимуддин, С. Бахадур Хан, М.М. Даултана и др.

Возобновили деятельность Авами лиг, выражавшая интересы широких слоев населения Восточного Пакистана (в 1966 г. ее руководителем стал видный политический деятель Шейх Муджибур Рахман), а также Национальная народная партия, выдвинувшая программу прогрессивных социально-экономических и политических преобразований; партией руководили деятели Восточного Пакистана и «малых» народностей западной части страны -

элементов, которая привела в 1967 г. к образованию фактически самостоятельной организации, руководимой А.Х. Бхашани и действовавшей преимущественно в Восточном Пакистане. Новой звездой на политическом небосклоне страны стала созданная в 1967 г. Пакистанская народная партия, возглавляемая З.А. Бхутто, который из сторонников М. Айюб Хана превратился к тому времени в его противника. Партия привлекала широкие массы людей своими радикалистскими лозунгами.

На крайне правом фланге начали действовать религиознообщинные партии Джамаат-и ислами, Низам-и ислам, Джамиат Ул-Улама-и Ислам, Джамиат ул-Улама-и Пакистан и др.

219