_-XX(X~1

Следует отметить, что в этот период среди всех гражданских органов власти именно исполнительная «ветвь» занимала преобладающее положение. Элементы этого явления, определяемого ролью и характером исполнительной власти, имеют место даже в обычное время. Значимость этой «ветви» власти в Пакистане в то время определялась прежде всего тем, что именно она была главным проводником интересов правящей военной верхушки и средством претворения их в жизнь.

Напомним, что одновременно с гражданской действовала и военная администрация. Последняя действовала на основе законов военного положения и при опоре на армию. Естественно, она имела приоритетное значение в общей системе государственного управления в годы военного режима.

При этом военная администрация не являлась каким-то особым органом с собственным аппаратом, делопроизводством и т. д. Попытка заменить некоторые административные органы военными, предпринятая сразу же после переворота, быстро показала нереальность такого хода. Поэтому военные администраторы всех уровней выполняли свои функции посредством гражданской, прежде всего исполнительной администрации. Военные администраторы отдавали распоряжения, которые были обязательны для всех гражданских органов соответствующего уровня и беспрекословно ими выполнялись.

Главный военный администратор издавал предписания, которые имели силу закона и во многом регулировали жизнь общества и государства. В большинстве своем эти указы (всего их было около ста) касались сферы «безопасности и внутреннего порядка». В то же время некоторые из них предусматривали проведение важных социально-экономических преобразований, регулирование отношений между трудом и капиталом и пр. и стали законами страны после введения Конституции (о земельной реформе, строительстве новой столицы и др.).

Распоряжения военной администрации были обязательны для всех органов гражданской власти. Губернаторы провинций, комиссары (руководители) областей, заместители комиссаров (руководители округов) по всем важным вопросам консультировались с соответствующими военными администраторами. Однако сама администрация по осуществлению военного положения была свободна от контроля со стороны гражданских органов и, что

150

особенно важно, находилась вне сферы судебного надзора. Этот надзор распространялся только на гражданскую власть; судебные органы не могли оспаривать действия военной администрации и принимать против нее свои постановления.

Контрольные функции судебных органов были еще более ограничены тем, что в период военного режима суды потеряли право надзора над некоторыми сферами внутренней жизни страны. Так, трудовые конфликты между рабочими и хозяевами стали предметом разбирательства специальных промышленных трибуналов, их решения были окончательными и не подлежали пересмотру в какой-либо судебной инстанции. Важной в этом плане была поправка к Уголовному кодексу, на основании которой репрессивные законы «об охране безопасности», принятые еще в начале 1950-х годов, стали рассматриваться как постановления военной администрации и, таким образом, были выведены из сферы судебного надзора.

Еще раз обратим внимание на своеобразие обстановки в Пакистане в 1958-1962 гг., когда одновременно действовали обычные законы и законы военного времени, гражданская и военная администрации. Формально последняя действовала только для того, чтобы проводить в жизнь постановления, ею же самой провозглашенные. На деле ее роль и значение далеко выходили за эти рамки. Военная власть была ядром всей государственно-полити- ческой системы Пакистана. Исходившие от него импульсы приводили в движение и направляли все без исключения органы управления. Основываясь из внешнего восприятия, иногда говорят о существовании в рассматриваемый период «двоевластия». Термин этот не соответствует реальному положению властных структур в тот период, который правильнее рассматривать как дихотомию, в которой одна часть играет главенствующую роль, а Другая - ей подчиненную и второстепенную. Созданная правительством для разработки новой Конституции Комиссия в своем представленном в 1961 г. докладе указывала: «Управление государством осуществляется посредством как гражданских законов, так и законов военного положения; превосходство последних общепризнанно»24. Особо подчеркивалось, что «гражданская администрация находится под контролем военных властей»25. При всем этом хотелось лишь заметить, что острота проблемы соотношения гражданской и военной власти в какой-то мере ослаб-

151

лялась, поскольку во главе обеих администраций находился один человек.

Перед новым правительством Пакистана стояли большие задачи преобразования основных сфер жизнедеятельности общества, ликвидации пережитков феодализма и колониализма, модернизации страны. В предшествующие годы в этом плане было сделано очень и очень мало. О широте задач, которые предстояло решать новым властям, в какой-то мере говорит тот факт, что в начале деятельности правительства М. Айюб Хана им были созданы 22 комиссии для изучения проблем и представления проектов реформ в области аграрных отношений, национального производства, налогообложения, образования, здравоохранения, административного аппарата, судопроизводства, семейного права и пр. Проведение подобных преобразований требовало значительного времени и огромных усилий. Необходим был также определенный период подготовки к осуществлению столь серьезной перестройки. Крайне тяжелое экономическое положение страны и огромное в связи с этим недовольство широких масс населения требовали проведения мер, эффект от которых проявился бы в самые короткие сроки. М. Айюб Хан подчеркивал в своей «Политической автобиографии», что народ ждал быстрых и непосредственных результатов26. Поэтому правительство, готовясь к осуществлению долгосрочных мероприятий, стало проводить чрезвычайные, рассчитанные на быструю отдачу действия по стабилизации экономического положения страны, борьбе с контрабандой, спекуляцией, черным рынком, коррупцией. Разумеется, самое пристальное внимание было обращено на «укрепление порядка и безопасности» в стране, пресечение оппозиции, недопущение антигосударственной деятельности.

Правительству М. Айюб Хана уже в первые месяцы его деятельности удалось добиться в этом направлении определенных результатов. Разумеется, это было достигнуто прежде всего за счет жестких мер чрезвычайного положения. Военные власти успешно провели операции против спекулянтов и контрабандистов, деятельность которых наносила серьезный ущерб экономическому положению страны: ежегодно контрабанда одним лишь золотом достигала 300 млн. рупий, а в 1956/57 г. стоимость всей незаконной торговли составила 600 млн. рупий27. Были обнаружены скрытые большие запасы золота и инвалюты, продоволь-

152

ствия, медикаментов, тканей, сделанные спекулянтами и конт бандистами28. В литературе приводится такой любопытный факт: полиция Карачи за предшествующие 11 лет обнаружила спрятанные товары и золото на 30 млн. рупий, а за один месяц военного режима «доход» от этой акции правоохранительных органов столицы составил 20 млн. рупий29. Властям удалось выявить укрываемые от налогов доходы, что дало казне в год дополнительно около 400 млн. рупий30. Всего скрытых доходов было обнаружено на 1 млрд. 340 млн. рупий31.

Подобными мерами удалось достигнуть некоторого временного улучшения в экономическом положении страны, прежде всего в сфере финансов. Замедлились темпы роста денег в обращении. Одновременно выросли золотовалютные резервы32. Впервые за несколько лет платежный баланс Пакистана были сведен с положительным сальдо33. Правительство отказалось от практики дефицитного финансирования. Размеры текущего долга

в1958/59 г. были сокращены на 176,2 млн. рупий34.

Воктябре 1958 г. был установлен контроль над ценами на некоторые продовольственные товары (пшеницу, рис, сахар, овощи, чай) и промышленные товары широкого потребления - текстильные изделия, сигареты и др. Одновременно правительство ограничило размеры торговой и предпринимательской прибыли. В результате в течение короткого периода существования

нового режима цены на товары первой необходимости снизились 35. По свидетельству иностранных наблюдателей, многие па-

кистанские семьи впервые получили возможность купить готовую одежду, домашнюю утварь и т. д.36

Из-за крайне тяжелых жилищных условий в стране (по данным проведенного в конце 1958 г. обследования, только в Карачи 600 тыс. человек фактически были бездомными 37) власти приняли решение о строительстве жилых домов в крупных городах. Вблизи Карачи в местечке Коранги было начато сооружение городапутника. В течение пяти месяцев там было построено 15 тыс. квартир и расселено около 75 тыс. человек. Определенные успехи были достигнуты в улучшении санитарного состояния городских Улиц, снижении преступности.

Правительство М. Айюб Хана предприняло действия и в других сферах жизни страны. Важной проблемой стало укрепление и Улучшение деятельности госаппарата, состояние и работа кото-

153

рого не соответствовала стоявшим перед ним задачам. Реорганизация и совершенствование административной машины проводились в течение всего времени существования военного режима. В первый период были осуществлены меры, которые аналогично мерам в других областях были нацелены на быструю отдачу и ликвидацию наиболее вопиющих недостатков. В целом действия властей сводились к мероприятиям по улучшению работы государственного аппарата без коренной его перестройки - борьбе с расхлябанностью, разложением и коррупцией бюрократии, достигших внушительных размеров, и улучшению дисциплины и отношения к работе чиновников и т. д.

В ноябре 1958 г. были созданы специальные комиссии «по изучению деятельности, поведения, а также способностей» всех государственных служащих. Весной 1959 г. результаты своей работы и соответствующие рекомендации эти комиссии представили правительству, после чего несколько тысяч чиновников подверглись различным наказаниям (отставка или увольнение со службы, понижение в должности, перевод на другую работу и т. д.)38. Специально образованные органы, возглавляемые высшими чинами полиции, занимались проблемами искоренения коррупции в госаппарате. Руководители всех государственных учреждений были обязаны лично заниматься борьбой с коррупцией среди своих подчиненных и регулярно направлять правительству отчеты о проделанной в этом направлении работе. Серьезно упрощалась процедура судебного преследования лиц, подозреваемых в коррупции. Дела, связанные со «злоупотреблением властью», разбирались специальными судами. К середине 1959 г. за различные провинности были наказаны 6600 чиновников, в том числе 1662 работника центрального аппарата39.

Меры по улучшению работы администрации принимались, прежде всего, в интересах правящей элиты, поскольку были направлены на совершенствование их главного аппарата управления. Вместе с тем некоторые выгоды от этой работы получили и простые люди, которым приходилось сталкиваться с деятельностью отдельных звеньев административной машины. Так, несколько ускорилось рассмотрение жалоб, петиций, различных прошений; количество незаконченных дел сократилось с 250 тыс. на начало октября 1958 г. до 90 тыс. на начало февраля 1959 г.

Репрессии против погрязших в коррупции и взяточничестве

154

чиновников хотя бы на какое-то время уменьшили лихоимство и вымогательство бюрократов.

Одновременно режим принял решительные меры по «укреплению своего тыла». Не допускалось даже малейшего появления оппозиции. Для разбора дел, связанных с нарушением военного положения, были созданы специальные и дисциплинарные суды (первые рассматривали более крупные дела, чем вторые, и могли вынести любой приговор, включая смертную казнь). Эти суды учреждались военными администраторами. В стране была запрещена деятельность политических партий, молодежных организаций, введена строжайшая цензура, распущены многие органы местного самоуправления. Правительство ввело законы, по которым «созыв или посещение митингов или демонстраций на политической основе» карались семью годами строгого тюремного заключения; за «забастовки и агитацию» грозило тюремное заключение на 10 лет, за «антигосударственную деятельность» - 15 лет41. Жители страны, в соответствии со специальным постановлением, были обязаны сообщать властям об известных им случаях нарушения законов военного положения; при этом половина взысканной с арестованного суммы штрафа передавалась доносчику42.

Проводя чистку госаппарата, военное правительство преследовало также и политических деятелей, занимавших в прошлом ведущие посты в системе государственного управления. На основании так называемого закона о дисквалификации, принятого в начале 1959 г., к судебной ответственности «за плохое управление» и «превышение власти» в разное время были привлечены такие видные политики, как Х.Ш. Сухраварди, М.Ф.К. Нун, М.М. Даултана и др. Всем им было запрещено заниматься политической деятельностью в течение нескольких лет (в основном до 31 декабря 1966 г.). Ясно, что эта мера, кроме пропагандистского предназначения, имела целью не допустить к управленческой деятельности опытных и старейших государственно-полити- ческих деятелей страны. Более суровым наказаниям подверглись видные руководители национального и демократического движения, лидеры профсоюзных, крестьянских и молодежных организаций, левые деятели культуры. Были арестованы и приговорены

к различным срокам тюремного заключения А. Гаффар Хан,

155

Г.М. Саед, А.С.Х. Ачакзай, А.Х. Бхашани, М. Ибрагим, Ф. Мансур и другие43.

Впоследствии правительство стало проводить более гибкий курс - в определенных рамках были разрешены деятельность оппозиции при условии, что она «не направлена на подрыв безопасности государства», и критика властей, если она «конструктивна и информационна»44. В мае 1959 г. было объявлено о запрещении лишь «незаконных забастовок». Отменялась цензура, однако запрещалась публикация материалов, которые могли «вызвать враждебность к вооруженным силам и распри в обществе»45. Власти изобретали хитроумные ходы для достижения своих целей не столь грубыми методами, как прежде. Так, в 1959 г. правительство приняло поправку к одному из законов «об охране общественной безопасности». Согласно ей, власти, вместо того чтобы закрыть неугодное периодическое издание, получили право менять руководство любого издания и тем самым, сохраняя его название и популярность, использовать его в иных целях. Так было сделано в отношении широко известных демократических газет «Пакистан таймс» и «Имроз». Кроме того, контрольный пакет акций издательства, которое публиковало эти газеты, принадлежавший видному политическому деятелю, лидеру Национальной народной партии М.И. Ифтихаруддину, был продан с аукциона. Усилиями властей в 1959 г. была создана Гильдия писателей Пакистана, которая поставила задачу сделать писателей разных направлений проводниками официальной идеологии, вытравить социальное содержание из их произведений46.

Таким образом, военное правительство сразу же после прихода к власти провело серию мероприятий, главная цель которых была укрепление нового режима. Одни мероприятия носили чисто репрессивный характер, другие были направлены на идеологическую обработку населения, наконец, ряд мер ослабил некоторые наиболее отрицательные последствия прежних режимов, содействовал улучшению социально-экономических условий, что несколько стабилизировало положение различных слоев населения и породило в массах большие надежды. Однако эти меры, в силу их чрезвычайности, вскоре стали терять свой позитивный характер и, соответственно, свою привлекательность. Поскольку не было проведено никаких существенных экономических преобразований, то все меры социально-экономического характера

156

были ограничены прежними узкими финансово-экономическими рамками и проводились по принципу «тришкина кафтана». Так, для улучшения финансового положения, особенно в отношении золотовалютных ресурсов, был существенно ограничен импорт. Но это вскоре привело к дефициту сырья, энергии, оборудования для промышленного производства, к нехватке товаров первой необходимости, в условиях которой потерял свое значение контроль над ценами: в открытой торговле по твердым ценам приобрести товары широкого потребления стало невозможно, и опять приходилось обращаться к черному рынку с его баснословными ценами47. Недовольство в стране вновь начало нарастать. В подобной сложной, противоречивой, но еще достаточно благоприятной обстановке правительство М. Айюб Хана приступило к широкому реформированию пакистанского общества. Начало оно с преобразований в области сельского хозяйства и аграрных отношений.

Аграрная реформа. Сельское хозяйство всегда было важнейшей отраслью экономики Пакистана, с ним связано подавляющее число жителей страны. Именно здесь создавалась большая часть национального дохода страны, основная часть поступлений иностранной валюты обеспечивалась за счет экспорта сельскохозяйственных продуктов. Между тем состояние этой отрасли экономики Пакистана в конце 1950-х годов было крайне тяжелым, что проявлялось в медленном росте общего производства продуктов земледелия, их низкой урожайности, растущем импорте продовольствия. Ежегодно до 100 тыс. акров пахотной земли становились непригодными для обработки вследствие засоления и заболачиваемости почвы48.

Тяжелое состояние сельского хозяйства Пакистана было обусловлено совокупностью причин, главными из которых были его общая отсталость, низкий уровень технической базы, допотопные методы ведения хозяйства, существовавшая в стране система аграрных отношений, которая во многом была «ответственна» за указанные и многие другие причины бедственного положения ведущей отрасли народного хозяйства страны. Для аграрной системы характерным было господство крупного помещичьего землевладения, наличие многочисленных колониальных и полуфеодальных пережитков, крестьянское малоземелье и безземелье. По официальным данным, к 1959 г. в руках 6 тыс.

157

крупных помещиков (владения свыше 500 акров) находилось более 7,5 млн. акров земли (1 акр составляет 0,4 га), тогда как 3,3 млн. владельцев мелких участков (менее 5 акров) имели 7,4 млн. акров. (Общая обрабатываемая площадь в Пакистане составляла в то время около 45 млн. Акров, или 18 млн. га.) Между тем устойчивый прожиточный минимум мог обеспечить крестьянской семье участок в 12,5 акров49. Поэтому значительная часть крестьян вынуждена была на кабальных условиях арендовать землю у помещиков. Помимо высокой арендной платы они платили проценты на денежные ссуды или предоставляемые помещиками семена, рабочий скот, а также различные феодальные поборы - «на дверь», «на право жениться» и т. д. Естественно, что подобная ситуация не способствовала улучшению агрикультуры и технической базы отрасли; арендатор, который в любой момент мог быть согнан помещиком с земли, не горел желанием вкладывать в нее большие средства и усилия, а помещик не делал этого, поскольку жесткими экономическими и внеэкономическими мерами мог получить большой доход со сдаваемой в аренду земли50.

Прямым наследием феодально-колониального прошлого явилось существование джагиров, то есть помещичьих владений, освобожденных от каких-либо государственных налогов. Несмотря на официальный запрет, продолжала действовать практика принудительного неоплачиваемого труда арендаторов (бегар).

Положение в сельском хозяйстве, от которого зависела вся экономика страны, условия жизни основной массы населения - крестьянства, рост его недовольства давно вызывали беспокойство у наиболее дальновидных представителей правящей элиты, настаивавших на решительных мерах в области сельского хозяйства и аграрных отношений, хорошо понимавших, что от этого зависит развитие всей экономики страны и сохранение «внутреннего мира». В тексте первого пятилетнего плана, например, подчеркнуто, что «структура земельных отношений является не только главным фактором роста национальной экономики, но и sine qua поп социальной стабильности и политического прогресса государства»51. Видный государственно-политический деятель страны, представитель земельной аристократии М.М. Даултана, выступая в парламенте еще в сентябре 1958 г., заявил: «Ленд-

158

лордизм в его нынешней форме не может больше существо должен исчезнуть»52.

Сознавая, что неспособность прежних режимов провести аграрные преобразования была важной причиной их дискредитации

в глазах общества, новое правительство начало проводить свои экономические мероприятия прежде всего в сфере сельскохозяйственного производства. Целью этих мер были модернизация сельского хозяйства, развитие предпринимательства в земледелии, рост производства в этой отрасли экономики. В социальнополитическом плане власти надеялись таким образом разрядить недовольство миллионных масс крестьянства.

Уже в конце октября 1958 г. была создана Комиссия по подготовке аграрной реформы. Свой доклад она представила 20 января 1959 г., и через несколько дней президент по радио объявил о начале проведения реформы.

Наиболее существенную сторону реформы составляло положение об ограничении земельных владений 500 акрами орошаемой и 1000 акрами неорошаемой земли. Излишки за соответствующую компенсацию изымались и за выкуп распределялись среди крестьян, в первую очередь это касалось арендаторов, обрабатывавших эту землю до реформы. Помещикам разрешалось оставить у себя дополнительно 150 акров земли, на которой располагались животноводческие фермы, конные заводы, сады и другие объекты, где в той или иной форме велось капиталистическое предпринимательство. Кроме того, помещики могли передать наследникам (то есть в замаскированном виде оставить в собственном владении) до 250 акров53. Введена была сложная система определения величины поместий, которая позволяла в зависимости от плодородия земли оставлять помещику более 500 акров.

Закон предусматривал выплату помещикам компенсации за отчуждаемые земли в виде свободно передаваемых четырехпроцентных облигаций, погашаемых в течение 25 лет. Распределяемая среди крестьян земля подлежала выкупу, сумма которого погашалась в течение 25 лет в виде ежегодных взносов54.

Отменялась система джагирдари без какой-либо компенсации. Однако джагирдарам оставалась земля размером максимального помещичьего надела. Снова объявлялось о запрещении бегара. По всей видимости, на этот раз с этим реликтом феодального прошлого было покончено; во всяком случае, в следующих

159