_-XX(X~1

ром. Подобные настроения усилились после революции в Ираке в 1958 г. и последовавшим затем англо-американским вмешательством во внутренние дела Ливана и Иордании. Все больше людей выступали за независимую внешнюю политику Пакистана, диверсификацию ее международных связей.

Попытка ввести демократическую модель управления («Вестминстерская система») в условиях отсутствия объективных и субъективных основ для этого привела к дезорганизации всего внутриполитического процесса, дискредитации демократических институтов, вырождению политической жизни. Характерным для нее стали беспринципная борьба за власть, постоянные правительственные кризисы в центре и в провинциях, невиданная коррупция, измены и предательство, и даже политические убийства.

Назревание глубокого внутреннего кризиса не привело, как и раньше, к сплочению правящего лагеря. Наоборот, борьба внутри его верхушки обострилась, разброд и шатания в ее рядах усилились. Кризис «верхов» к осени 1958 г. достиг кульминации.

В сентябре произошла отвратительная драка в законодательном собрании Восточного Пакистана, в результате которой 30 депутатов получили ранения, а заместитель спикера был убит. После этого события президент И. Мирза (генерал в отставке) и верхушка армии, недовольные ходом развития событий в стране, приняли решение об устранении гражданской администрации от власти. В короткие сроки (к 3 октября) план переворота был выработан. Его подготовка велась в глубокой тайне крайне узким кругом высших военных. Опасаясь подслушивания телефонных переговоров, распоряжения заговорщиков передавались с помощью нарочных. Выход армии планировался на середину октября2. Но бурные события начала этого месяца ускорили выход военных.

В первых числах октября в стране разразился острый правительственный кризис. Вошедшие 2 октября в состав кабинета министров члены партии Авами лиг через три дня покинули его, недовольные распределением министерских портфелей. 6 октября в столице и главном мегаполисе страны городе Карачи произошли крупные беспорядки и массовые демонстрации, организованные оппозицией. Полиция оказалась беспомощной перед таким взрывом недовольства. Наконец, общей нестабильностью воспользовался бывший правитель крупнейшего княжества Калат, вошедшего в состав Пакистана 31 марта 1948 г., который объявил о

140

выходе княжества из Пакистана. Армейские соединения подавили выступление сепаратистов, а бывший князь был арестован3.

Втакой обстановке началось осуществление первой фазы установления военной диктатуры. Ее главным элементом было объявление 7 октября вечером указа президента страны И. Мирзы

опрекращении деятельности гражданских органов власти и введении на всей территории Пакистана военного положения. Указ этот был опубликован на следующий день. Интересно, что за несколько часов до его объявления премьер-министр М.Ф.Х. Нун включил в состав своего кабинета новых министров, преодолев тем самым правительственный кризис. Но этот факт уже не имел никакого значения и мог остаться вообще незамеченным, если бы не такой курьез: газеты следующего дня опубликовали одновре-

менно заявление президента и сообщение о сформировании нового правительства4.

Впрезидентском указе объявлялось об отмене действующей Конституции, роспуске Национального собрания (парламента) страны и законодательных органов провинций, смещении центрального и провинциальных правительств, запрещении всех политических партий. В стране было введено военное положение, генерал М. Айюб Хан, являвшийся командующим пакистанской армией, назначался главным администратором по его осуществ-

лению. Через некоторое время под команду М. Айюб Хана были переданы все вооруженные силы страны5. Для того чтобы выделить его из всей когорты генералов, через год М. Айюб Хану было присвоено высшее воинское звание - фельдмаршал.

В президентском указе, а также в обращении к народу

М.Айюб Хана на следующий день всячески подчеркивались необходимость предпринятых действий, отсутствие какой-либо иной возможности для выхода Пакистана из того катастрофического положения, в котором он оказался. При этом оба руководителя переворота, И. Мирза и Айюб Хан, уверяли граждан в своем искреннем нежелании принимать такие меры, о личных и глубоких переживаниях в связи с этим. «Этот крайне резкий шаг, - отмечал

М.Айюб Хан, - был предпринят с величайшим нежеланием, но с

полным пониманием того, что альтернативой ему будет только раскол и полный развал государства»6. Кроме того, генерал сообщил, что «в прошлом, в трудных ситуациях получал предложения от тогдашнего главы государства генерал-губернатора Гулам

141

Мухаммада взять власть в свои руки. Но всякий раз отказывался, поскольку надеялся, что политики сами сумеют преодолеть трудности и повести страну к лучшему будущему. Дальнейший ход событий развеял эти надежды и вынудил нас на этот шаг»7.

Понимая, что главные обвинения в адрес путчистов будут вызваны их действиями по изменению государственного строя Пакистана и отмены его Конституции, И. Мирза в своем указе заявил: «Говорят, что Конституция священна. Но еще более священны целостность государства, благосостояние и счастье его народа. Однако всему этому угрожают беспринципные предатели и политические авантюристы, деятельность которых не может

Усиленно защищаемые новым руководством страны и официальной пропагандой положения о том, что происшедшие в государстве изменения абсолютно необходимы для предотвращения приближающегося краха, легли в основу доктрины «необходимости спасения страны». Эта доктрина дала возможность Верховному суду 27 октября принять крайне важное для новых властей решение. В нем высший судебный орган признал законными происшедшие в стране изменения9.

И. Мирза и М. Айюб Хан в своих воззваниях обещали изменить ситуацию в стране, улучшить положение широких масс населения, снизить инфляцию, искоренить коррупцию, уменьшить безработицу и т. д. В дальнейшем будет показано, в какой степени эти обещания были выполнены. В оценке внешней политики Пакистана выражалось недовольство блоковой политикой страны и содержался призыв развивать отношения со всеми государствами, особенно с КНР и СССР. Заметим, что это обещание правительство М. Айюб Хана выполнило. В обращенных к народу документах критически оценивалась деятельность «политических авантюристов, которые призывали к войне с Индией, хорошо зная при этом, что они-то будут далеко от линии фронта»10. К сожалению, в дальнейшем изменений в отношениях с Индией не произошло, что явилось одной из причин падения режима М. Айюб Хана.

Назначенный в соответствии с указом президента на пост главного военного администратора, М. Айюб Хан распорядился

142

разделить Пакистан на три зоны: А - федеральный округ Карачи,

B - Западный Пакистан и С - Восточный Пакистан. Руководителями военных администраций этих зон были назначены высокопоставленные военные, сподвижники М. Айюб Хана генералы М.Ш. Бахадур, А. Азам Хан и М. Умрао Хан. Соответственно, зоны В и С были разделены на несколько округов, военные администрации которых возглавили высшие офицеры пакистанской армии (от подполковника до бригадного генерала11).

Для помощи руководителям страны был создан Консультативный совет, состоявший из секретарей основных министерств; главный секретарь Азиз Ахмед стал председателем этого совета12. Одновременно он был назначен заместителем главного военного администратора. 25 октября вместо Консультативного совета был образован кабинет министров во главе с М. Айюб Ханом, который получил также портфели министров обороны и по делам Кашмира. Важные министерские посты заняли его коллеги по армии генералы К.М. Шейх, В.А. Бурки, М. Азам Хан. В кабинет вошли также гражданские чиновники и бизнесмены. Ни один крупный политик не был приглашен в правительство. Большое удивление вызвало назначение на пост министра торговли молодого и малоизвестного юриста из Синда Зульфикара Али Бхутто. Именно тогда началась его блестящая политическая карьера и восхождение к вершинам власти. Интересно, что кандидатуру З.А. Бхутто предложил И. Мирза. Но и после отставки президента его выдвиженец остался на политическом Олимпе13.

Таким образом, государственная власть на всех уровнях сосредоточилась в руках армейского руководства. Полномочия президента превратились в фикцию. Упразднив все органы конститу- ционно-парламентского правления, И. Мирза тем самым подорвал и основу пирамиды власти, на вершине которой он находился. Естественно, что во главе государства не могли стоять два человека, один из которых реально обладал всей полнотой власти, а другой не имел ничего, кроме высокого поста, который в тогдашней конкретной обстановке превратился в пустую формальность. И. Мирза, как военный, понимал роль армии в государ- ственно-политической жизни Пакистана. Знал он (и не понаслышке) и о железной дисциплине в пакистанской армии, которая обеспечивала М. Айюб Хану полную и беспрекословную поддержку вооруженных сил. Никакого противоборства, а тем

143

более сотрудничества между двумя генералами быть не могло И. Мирза понимал, что ему нет места в правящей иерархии И кроме всего сказанного, он был человеком «прошлого», активно принимавшим участие в политическом процессе предшествующего периода и тесно связанным с его основными участниками. Естественно, как президент, И. Мирза нес значительную долю ответственности за дезорганизацию политической жизни страны. Это делало его фигуру неприемлемой для «новой страницы» пакистанской истории, позиции крайне непрочными, а саму фигуру весьма уязвимой для критики. Поэтому под легким давлением армейской верхушки И. Мирза 27 октября отказался от поста президента, а вскоре покинул Пакистан. Оставшиеся годы первый пакистанский президент провел в эмиграции в Лондоне. Скончался он в ноябре 1969 г. и похоронен был по соседству со своей родиной - в Иране.

После отставки президента его полномочия перешли к генералу М. Айюб Хану. Пост премьер-министра был упразднен, правительство возглавил президент. Число заместителей главного военного администратора было увеличено до трех; ими стали руководители трех родов войск - генерал Муса (он был заместителем главнокомандующего армией, то есть М. Айюб Хана), вице-адмирал Чоудхури и вице-маршал авиации Асгар Хан.

Крайне важным для организации государственно-политиче- ской деятельности страны был объявленный еще И. Мирзой 10 октября указ, который официальной пропагандой был назван «временной Конституцией». В нем провозглашалось, что, несмотря на отмену Конституции 1956 г., государство будет управляться в соответствии с ее положениями, «насколько это возможно». Указ восстановил деятельность гражданской администрации и предоставил судебным органам право, как и прежде, издавать судебные распоряжения, приказы и предписания, обязательные для всех административных органов. Из официального наименования государства было изъято слово «Исламская», и оно стало называться «Республика Пакистан».

Этот президентский документ имел глубокое и многоплановое содержание. Во-первых, он означал, что произошло разумное переосмысление первых радикалистских, граничащих с авантюризмом, шагов, когда президент «несколько погорячился», решив, что управлять страной можно без гражданской службы.

144

Очень быстро им было понято, что в многомиллионной стране такое можно представить лишь в фантастическом сне.

Во-вторых, восстанавливая управление гражданской администрации, И. Мирза одновременно попытался исправить и собственное положение, которое было подорвано передачей всей власти в руки армии. Он надеялся, что возобновление работы гражданского аппарата восстановит и его статус руководителя этого аппарата, и в целом - исполнительной власти, главой которой президент являлся. Однако он серьезно ошибся. Военное руководство приняло идею возобновления деятельности гражданских властных структур, без чего было невозможно какое-либо управление делами государства, а армия, естественно, не была в состоянии обеспечить такое управление в силу своей малочисленности (около 300 тыс. человек), отсутствия кадров, соответствующего опыта. Кроме того, прямое участие армии в государственных делах неизбежно весьма отрицательно сказалось бы на ее собственном положении. «Я не сомневался, - указывал М. Айюб Хан в своей "Политической автобиографии", - что армия развалится, если она займется делами управления, или экономическими, социальными или политическими проблемами государства»14. Однако вопреки надеждам И. Мирзы, гражданская власть не осталась под его началом, а полностью была поставлена под контроль и руководство военных. (Механизм этого неравноправного «двоевластия» будет рассмотрен ниже.) Оценивая ситуацию в стране с этой точки зрения, известный пакистанский правовед Г. Малик отмечал, что хотя в стране и действуют обычные законы, но «военный закон является высшим в государстве»15.

И наконец, в-третьих, указ президента объективно улучшил имидж Пакистана, несколько прикрыв гражданской одеждой совершенно открытый армейский вид нового режима. Хотя в тот период, в отличие от последующих, авторитарные режимы не только не осуждались, но, напротив, приветствовались как альтернатива внутренним беспорядкам и хаосу16. Конечно, большим признанием пользовались режимы, чья авторитарность была несколько завуалирована. Это и сделал И. Мирза, но позитив от этого шага достался М. Айюб Хану.

После отставки И. Мирза его президентские полномочия были переданы М. Айюб Хану. Пост премьер-министра был упразднен, правительство возглавил сам президент. Он занимал также еще

145

ряд важных государственных должностей, например, председателя Плановой комиссии и главы Экономического совета - высшего органа по делам экономики. Таким образом, вся полнота военной и гражданской власти оказалась сосредоточенной в руках, генерала М. Айюб Хана. Однако именно в этот период - период победоносного шествия по ступеням власти и эйфории от его успехов генерал совершил поступок, который впоследствии имел для него самые тяжелые последствия.

Получив от И. Мирзы право на руководство всеми вооруженными силами страны, а затем, став президентом, он ex-officio сделался верховным главнокомандующим в стране. В его руках был также важнейший пост главного военного администратора. Обремененный многими другими должностями, М. Айюб Хан решил освободиться от одного из военных постов - командующего армией, который занял его заместитель генерал М. Муса17. Пагубность этого шага М. Айюб Хана сказалась для него не сразу. Пока в стране существовало военное положение, а М. Айюб Хан возглавлял администрацию по его осуществлению, естественно, армия продолжала выполнять распоряжения этого человека. Но когда военное положение было отменено, армия ушла с политической арены, а должность главного военного администратора перестала существовать, то М. Айюб Хан, к тому же ушедший с действительной военной службы, превратился в «простого» гражданского президента. Огромные полномочия по новой Конституции были трудноосуществимы в возродившейся политической «большой игре». Да к тому же у профессионального военного не было и опыта борьбы в новых условиях. А главный инструмент осуществления политики и материализации его полномочий - армия была уже «вне политики», находилась в казарме и подчинялась другим командирам. К тому же пакистанская армия традиционно не спешила выполнять распоряжения гражданских властей, включая «главковерха» - президента. Надо сказать, что существенный вклад в существование данной традиции внес сам М. Айюб Хан. Результатом возникшей коллизии стало падение этого режима и новый приход к власти армии. В дальнейшем никто из военных руководителей Пакистана не повторял ошибки, совершенной фельдмаршалом.

В годы военного режима, помимо того, что гражданские органы власти находились под контролем военных, происходило

146

широкое внедрение представителей армии в сами эти органы. Этот момент был отмечен в отношении высшего уровня управления, то же происходило и на более низких ступенях бюрократической лестницы. Так, губернаторами обеих провинций были генералы, старшие офицеры назначались на посты руководителей администрации областей и дистриктов. До 33 % была увеличена доля высших полицейских должностей, которые заполняются армейскими офицерами18. Пограничные полицейские части, которые прежде подчинялись заместителю генерального инспектора полиции, в 1958 г. были переданы армии и подчинены воинским командирам. Если раньше командный состав пограничной полиции комплектовался целиком из сотрудников полиции, то после введения военного положения 50 % командных должностей были отданы армейским офицерам19. Послами в таких странах, как Англия, Франция, Португалия, Малайя, Ватикан, стали видные генералы20.

Сильными были позиции армейских представителей в средствах массовой пропаганды, которой режим придавал большое значение. Все средства агитации и пропаганды подчинялись специально созданному министерству национальной реконструкции и координировались им. Это министерство издавало большим тиражом хорошо иллюстрированные брошюры, в которых пропагандировались успехи правительства. Военные власти также широко использовали радио, кино; организовывались многочисленные поездки по стране государственных деятелей, которые выступали на массовых митингах, излагая действия правительства и их результаты. Министерство национальной реконструкции в течение определенного времени возглавлял сам М. Айюб Хан. Всей практической работой, связанной с пропагандой, руководил один из идеологов военного режима - генерал Ф.М. Хан. Генерал М. Сарфраз Хан возглавлял управление информации.

Генералы возглавляли крупнейшие государственные корпорации промышленного развития, по разведке и развитию нефтяной и газовой отраслей, по развитию мелкой промышленности и по развитию сельского хозяйства. Генерал Ф. Муким Хан возглавлял комиссию по проблемам безработицы. Комиссией по строительству новой столицы Пакистана - Исламабада руководил генерал A.M. Яхья Хан. Генеральным директором Центрального статистического управления Пакистана был назначен полковник

147

Н. Ахмад. Армейские офицеры являлись членами трибуналов, которые рассматривали дела бывших политических деятелей на основе Закона о дисквалификации (например, в составе трибунала по деятельности бывшего премьер-министра Пакистана Х.Ш. Сухраварди в 1960 г. был подполковник А.И. Икрам). Торговый флот и гражданские порты находились под контролем командования ВМФ. Под руководством морских офицеров была создана академия торгового флота.

Таким образом, военная власть не только контролировала всю деятельность гражданской администрации, так сказать «извне», благодаря приоритету законов военного времени. Но она также имела возможность через своих представителей в гражданской администрации руководить ею непосредственно «изнутри». Подобное положение открывало военному руководству широкие возможности для управления страной и проведения давно назревших преобразований пакистанского общества. Эта же ситуация позволяла сохранить в условиях военного режима деятельность сложившейся в предшествующие годы системы государственного управления, ее основных звеньев. Разумеется, эта деятельность во многом носила номинальный характер. Но она не была разрушена пришедшими к кормилу власти новыми силами, а сохранена и приспособлена для функционирования в интересах этих сил. Помимо всего прочего, такая комбинация служила некоторым прикрытием прямой военной диктатуры. К тому же новое правительство провело некоторые преобразования административного механизма в целях придания ему большей гибкости и оперативности, повышения эффективности работы. Важную роль сыграла коренная реформа, а по сути, создание новой системы местного самоуправления (об этом см. ниже).

Во время военного режима функционировала судебная система, которую, как обычно, возглавляли высшие суды в провинциях и Верховный суд в масштабах всей страны. Главой исполнительной власти являлся президент. Он назначал и смещал членов возглавляемого им кабинета министров, губернаторов провинций, послов, руководителей важнейших управлений и трестов, других высокопоставленных должностных лиц. Другими словами, выполнял обычную работу главы государства. Однако отсутствие представительных органов существенно расширяло полномочия исполнительной власти в сфере законодательства. Указы

148

главы государства являлись законами на протяжении всего военного периода. (Некоторые из них остались таковыми и после восстановления гражданской власти в соответствии со ст. 225 новой Конституции 1962 г.21; среди них указы об изменении системы местного самоуправления, о провозглашении новой Конституции, о проведении выборов законодательных органов власти.)

В интересах исполнительной власти были ограничены некоторыеполномочия судебных органов. Президент получил право «в интересах государства приостанавливать работу любого судьи». Был ослаблен судебный надзор над деятельностью административных органов. Если прежде все распоряжения и предписания судов должны были, безусловно, выполняться теми учреждениями, которым они были направлены, и никакой орган исполнительной власти не мог их изменить, то в период военного положения любое судебное предписание изменялось правительством, если оно находило это предписание противоречащим «общественным интересам»22.

Важные государственные вопросы обсуждались на так называемых губернаторских конференциях, проходивших под председательством президента. В них принимали участие губернаторы провинций, министры, руководители различных департаментов и корпораций развития. На этих конференциях обсуждались проблемы общегосударственного значения: о реорганизации местного самоуправления, разработке и принятии новой Конституции, разделе корпорации промышленного развития Пакистана на две провинциальные корпорации. Принятые решения оформлялись в виде президентских указов.

Исполнительную власть в провинциях возглавляли назначенные президентом губернаторы. Их положение и функции в масштабах провинции приближались к полномочиям президента в центре. В качестве совещательных органов при губернаторе и под их председательством действовали консультативные советы. Они состояли из 24 назначенных президентом по рекомендации губернаторов членов, не находившихся на государственной службе (отставные чиновники и военные, технократы, богословы и т. д.), и равного им числа официальных членов, которыми по должности являлись руководители различных административных органов и учреждений23.

149