_-XX(X~1

народной партии, необходимо остановиться на аграрной реформе, а также преобразованиях в административной и конституционной сферах.

О земельной реформе З.А. Бхутто объявил по радио и телевидению 11 марта 1972 г. Хотя она готовилась и проводилась при активном участии Ш.М. Рашида, на ней, как и на последующих декларациях об изменениях в аграрной области, ощущалась печать личного вклада главы режима. Ибо Бхутто, как крупный лендлорд, был хорошо знаком с ситуацией в сельской местности, особенно в Синде и прилегающих к нему районах. К тому же база его политической поддержки была во многом сельской, зависела от настроений как крестьян, так и помещиков в обширном ареале пустынных и новоорошенных земель.

Реформа в то же время, по сути, продолжала предшествующие преобразования, в первую очередь последнюю из них - земельную реформу 1959 г., принятую в первый год правления Айюб Хана. Она более чем втрое понижала установленный тогда потолок индивидуального землевладения - с 500 до 150 акров орошаемой и с 1000 до 300 акров неорошаемой земли (1 акр = 0,4 га). Предусматривалось, что излишки сверх лимита (крупные землевладельцы могли «распределить» наследственные владения среди членов семьи, а иногда и верных слуг) отбираются государством без компенсации и распределяются бесплатно среди безземельных и малоземельных крестьян. Бесплатная раздача отличалась от практики выкупа, установленной в 1959 г., и невыплаченные взносы за землю по той реформе отменялись64.

Более популистский характер реформы не изменял, конечно, существа земельных отношений, но имел определенные социальные последствия. Как и при проведении других реформ, в выигрыше должны были оказаться самые низшие и бедные слои. Однако облагодетельствовать всех или сколько-нибудь значительную часть деревенской бедноты было невозможно. Через три года реформы земля была отобрана и перераспределена только у пятой части владельцев, заявивших о наличии излишков (примерно 2 тыс. из 10), и ее получили 53 тыс. крестьян65.

Характерно, что реформа отменяла или ставила под вопрос владения, предоставленные прежними режимами на льготных условиях (за службу) отставным военным и чиновникам, а также купленные на аукционах состоятельными горожанами ново-

260

орошенные земли. Полной ревизии подвергалось, в частности, распределение участков, ирригированных в конце 1960-х годов каналом Патфидер в Белуджистане (на границе с Синдом). Тем самым Бхутто давал понять потомственным лендлордам, что не будет поощрять вторжение людей со стороны в зону их традиционного влияния и избавит от конкуренции66. Одновременно это было уступкой центральных властей местным племенам полукочевников, согнанным прежним режимом с территорий, которые они считали своими.

Несмотря на ограниченные размеры, реформа привела в ряде мест к напряженности в отношениях между землевладельцами и арендаторами. Даже в Синде при поддержке активистов ПНП как партии власти подняли голову забитые и приниженные хари (традиционное безземельное крестьянство). На упомянутом выше съезде синдского отделения партии некоторые делегаты из числа крестьян критиковали бюрократию за медленные темпы выполнения земельной реформы67. Ожесточенные стычки между землевладельцами и арендаторами происходили в ряде других районов страны, прежде всего в СЗПП, где арендаторы традиционно занимали более прочное социальное положение68.

Волна реформ, символически начавшись с показательного массового увольнения с государственной службы коррумпированных чиновников, в августе - ноябре 1973 г. привела к ревизии всей административно-бюрократической системы. Указами З.А. Бхутто упразднялась элитная Гражданская служба Пакистана (ГСП), наследница колониальной Индийской гражданской службы, которая на протяжении четверти века служила «стальным каркасом» государства. В то время как общее число служащих в гражданском аппарате (включая и низших, вплоть до сторожей и уборщиков, пеонов и чапраси) к началу 1970-х достигало почти миллиона, в ГСП насчитывалось всего 320 членов. Между тем из 300 человек, занимавших ответственные посты в госаппарате (постоянных секретарей в центральном и провинциальном правительствах, руководителей государственных корпораций, глав областей и округов), 225 были членами элитной службы. ГСП имела свою академию в Лахоре и пополнялась ежегодно всего на 25 человек69. Таким образом, члены этого полузакрытого клуба (институциональной корпорации), обновлявшегося путем отбора за проявленные на конкурсных экзаменах способности, возглав-

261

ляли разветвленную и специализированную сеть гражданских служб.

Главный результат реформы состоял в замене старой бюрократической элиты новой, пополнившейся за счет лично преданных Бхутто людей и сторонников его партии. На первых порах в группу высших бюрократов попали представители интеллигенции и общественных кругов, близкие к левопопулистским деятелям из ПНП. Характерно, что созданную в апреле 1972 г. комиссию для разработки реформы возглавил министр без портфеля Хуршид X. Мир, в то время как его заместителем стал «феодальный друг» Бхутто из Синда, тогда также министр центрального правительства Гулам Мустафа Джатой70.

Реформа провозглашала демократизацию сферы управления, упраздняла бонусы и привилегии, а также сверхоклады высших бюрократов, вводя единую систему должностных ступеней и тарифных ставок. Унифицированные службы (всепакистанская, федеральная и провинциальная) имели единую тарифную сетку оплаты труда, состоявшую из 22 ступеней71. Наиболее массовый отряд чиновничества (людей с образованием и квалификацией) занимал 16-ю ступень, разряды с 17 по 20 предназначались для ответственных чиновников, а две верхние ступени - для высших бюрократов, «генералов» от гражданской службы. Впрочем, реформой не предусматривалось гарантий пребывания на «генеральских» должностях. Ранее члены ГСП пользовались такими в соответствии с конституционными уложениями: они имели право дослужить до выхода на пенсию, отстранялись от должности лишь в случае грубых нарушений и могли апеллировать к судебным органам.

Ликвидация корпорации высших чиновников ставила их в прямую зависимость от автократического режима власти. Одновременно это лишало ответственных управленцев самостоятельности в принятии решений. Уменьшая привилегии и избранность, реформа подрывала не только элитность и кастовость высшей гражданской бюрократии, но и ее моральные принципы (наследие уходящей традиции), увеличивая склонность к незаконным действиям, обогащению путем коррупции. В остальном иерархическая система воспроизвела себя, но стала «сплющенной», разросшейся и менее эффективной.

262

Падение стандартов в работе государственных дел сопровождалось сознательным стремлением новых властей уменьшить засилье урдуязычных мухаджиров (выходцев из Индии) в госаппарате. В первые годы существования Пакистана они там доминировали, а затем сохраняли главенствующие позиции, постепенно отступая перед напором «инсайдеров», представителей местного населения, прежде всего уроженцев Панджаба и СЗПП. Просуществовавшая с 1949 г. система квот при подборе кадров для гражданских ведомств была изменена реформой таким образом, что наибольшую выгоду получили сельские районы Синда (предмет особого внимания режима, так как там находилась «естественная» база его власти), а также другие более отсталые и окраинные области72.

Поскольку квотирование распространялось на все ступени госаппарата, начиная с 3-й, оставленная квота в 10 % для заполнения по итогам конкурса до известной степени позволяла сохранять компетентность высшего чиновничества, хотя и делала его зависимым от земляческих связей. Несомненно, возросло также значение личностных и политических пристрастий. Подбор ответственных чиновников стал осуществляться вместо академии гражданской службы конкурсной комиссией при Департаменте ведомств, и за 1973-1977 гг. она приняла на службу почти 1500 человек, в три раза больше, чем было бы зачислено при прежней системе73.

Преобразования в политической сфере. Новая конституция

В течение первых месяцев пребывания во главе режима З.А. Бхутто действовал в условиях сохранения военного положения. Произведя в марте 1972 г. замены в руководстве вооруженными силами и добившись успехов в укреплении своей власти, он почувствовал возможность отказаться от чрезвычайных юридических мер, осуществляемых с опорой на армию. Тем более что этого требовала значительная часть его сторонников из числа студентов и интеллигенции74.

21 апреля Бхутто торжественно объявил об отмене военного положения, существовавшего с марта 1969 г. За несколько дней До этого на заседании Национального собрания была одобрена

263

временная конституция, в соответствии с которой он принес присягу в качестве президента.

Необходимо отметить, что Национальное собрание нового государства было сформировано по итогам выборов 1970 г. на территории тогдашней западной части страны. Оно состояло из 144 депутатов (из них - 6 женщин): Панджаб представляли 85 депутатов, Синд - 28, СЗПП - 26 (из них 7 - «полосу племен») и Белуджистан - 5. Абсолютным большинством голосов располагала Пакистанская народная партия - 85. Остальные места распределились между семью другими партиями и независимыми. Помимо голосов ПНП, Бхутто мог твердо рассчитывать на 10 сторонников одной из фракций Мусульманской лиги, возглавляемой политическим ветераном из СЗПП Абдул Кайюм Ханом, на представителей «полосы племен», а также большую часть независимых депутатов 75.

Однако принятие временной конституции поддержали и оппозиционные силы, не голосовавшие за избрание Бхутто президентом Национального собрания и страны. Это были добившиеся успеха в двух западных провинциях - СЗПП и Белуджистане - Национальная народная партия, две фракции Мусульманской лиги и три религиозные партии. Все они исходили из чрезвычайности ситуации и сугубо переходного характера конституционного уложения. Вводя достаточно централизованную (с сильным центром), но федеративную систему оно более всего напоминало вице-королевское правление по Закону об управлении Индией 1935 г. Президент обладал полнотой исполнительной власти и формировал кабинет министров, а законодательные функции он делил с парламентом. Последнее действовало и как учредительное собрание, занятое выработкой постоянной конституции76.

Нужно подчеркнуть, что склонному к персоналистской власти З.А. Бхутто была близка президентская форма правления, особенно французского, деголлевского типа. Однако он понимал невозможность ее введения при сложившейся в стране многопартийности, а также наличии острых межпровинциальных проблем. Бхутто поэтому согласился с лидерами оппозиционных сил и либерально настроенными членами своей партии, такими как М. Махмуд Касури, что по будущей конституции Пакистан станет парламентской федеративной республикой77.

264

Для выработки ее проекта Национальное собрание сформировало специальный комитет, в состав которого вошли как деятели правящего блока, поддерживавшего правительство, так и представители оппозиции. Работа над проектом конституции растянулась почти на год. Только в апреле 1973 г. Национальное собрание одобрило проект, причем за принятие голосовали 125 из 133 присутствовавших его членов. Такое единодушие в условиях резко обострившейся к тому времени внутриполитической ситуации (см. об этом ниже) объяснялось главным образом характером конституции, которая вводила режим парламентской и федеративной республики. Видимо, неслучайно Конституция 1973 г. оказалась самой жизнеспособной из всех предыдущих. Хотя ее действие несколько раз впоследствии приостанавливалось и в нее на время вводились поправки, существенно менявшие правила функционирования политической системы, вопрос о ее замене практически не возникал.

По конституции, вступившей в силу 14 августа 1973 г. (в День независимости), Пакистан провозглашался Исламской Республикой парламентского типа. Формальным главой государства и символом его единства объявлялся президент, которым мог стать только мусульманин не моложе 45 лет. Президент, по первоначальному тексту конституции, избирается тайным голосованием членами обеих палат парламента - нижней (Национального собрания), состоящей из 200 членов (после проведения очередных выборов на срок в пять лет), и верхней, сената, где в равной степени были представлены все четыре провинции, территория племен федерального подчинения и столица (всего 63 члена)78.

Несмотря на большое количество полномочий, которые по конституции получал президент (назначать на высшие государственные посты - губернаторов провинций, членов Верховного суда, генерального прокурора, начальников штабов трех родов войск и т. д.), он должен действовать при этом по совету премьер-министра и такой «совет» обязателен для него. Указы президента могли вступить в силу только если они также были подписаны премьер-министром79.

Таким образом, центральной фигурой, согласно конституции, являлся премьер, который становился главой исполнительной власти. Он обязательно должен был быть мусульманином и депутатом Национального собрания. Премьер избирался простым

265

большинством голосов членов нижней палаты, а затем формировал правительство, назначая федеральных министров и государственных министров из числа парламентариев (нижней и верхней палаты).

Введенная в Пакистане конституционная система следовала в основном британской, вестминстерской, модели. Но были и существенные отличия. Единоличная власть премьер-министра распространялась не только на период спокойного развития событий, но оказывалась решающей при политических кризисах. В конституции прямо указывалось, что президент обязан действовать по рекомендации премьера и в случаях роспуска Национального собрания, введения указов в перерывах между сессиями парламента, объявления чрезвычайного положения, принятия экстренных мер и т. п.80 Далее, хотя глава правительства мог быть смещен простым большинством депутатов Национального собрания, для укрепления его позиций в конституции был сделан ряд оговорок. Во-первых, в течение 10 лет после введения в действие конституции или пока не будут проведены вторые выборы, если они состоятся позднее этого срока, поданный за резолюцию

овотуме недоверия голос депутата, избранного от какой-либо политической партии, не будет учитываться, если большинство депутатов от этой партии проголосовали против резолюции. Вовторых, если резолюция о вотуме недоверия не прошла в Нацио-

нальном собрании, то другая подобная резолюция может быть рассмотрена только через шесть месяцев81. В-третьих, резолюция

онедоверии не должна была вноситься на бюджетной сессии парламента. И наконец, в-четвертых, вотум недоверия мог выно-

ситься только в случае, если в резолюции упоминалось имя преемника, нового премьер-министра82.

Итак, Бхутто, который должен был стать первым премьерминистром по новой конституции, постарался застраховать себя от любых неожиданностей по крайней мере на 10-летний срок. Приведенный к присяге в качестве премьера 14 августа 1973 г., он сохранил прежнюю, почти абсолютную власть. Однако, несмотря на конституционные гарантии, по-прежнему чувствовал себя недостаточно уверенным в ее прочности.

Бхутто полагал, что хорошо усвоил урок, преподанный Айюб Хану - опасность могли представлять центробежные тенденции, то есть этнический и региональный сепаратизм, плюс к тому

266

подрывающие стабильность инфляция и недовольство широких масс. Дополнительной угрозой для него как гражданского лица

являлась армия.

В новом Пакистане центробежные силы давали о себе знать в такназываемых «малых провинциях» - СЗПП и Белуджистане. Именно в них на выборах 1970 г. Бхутто и его партия получили незначительную поддержку. Среди депутатов Национального собрания, избранных от СЗПП, оказался только один представитель Пакистанской народной партии, а от Белуджистана не прошел никто. На выборах в провинциальное собрание СЗПП ПНП получила только 3 места из 40, а в законодательном собрании Белуджистана оказалась не представленной83.

Бхутто, нужно отметить, попытался найти общий язык с лидерами партий, победивших на провинциальных выборах. Среди них выделялась еще более левая, чем ПНП, секуляристско-социа- листическая Национальная народная партия (ННП). Она имела сильные позиции в обеих «малых провинциях». Причем если в СЗПП база ее поддержки находилась за пределами «полосы племен», в городской среде, традиционно настроенной оппозиционно к властям (недаром ее возглавлял Абдул Вали Хан сын «пограничного Ганди» Гаффар Хана)84, то в наименее развитом, по преимуществу сельском и трайбалистском Белуджистане партия имела опору в лице сардаров (вождей) крупнейших местных племен - бизенджо, менгалов и марри.

В апреле 1972 г. в обмен на согласие поддержать Бхутто как президента губернатором Белуджистана был назначен один из видных деятелей ННП Гаус Бахш Бизенджо, а другой сардар из этой партии Атаулла Хан Менгал был избран на пост главного министра. В образованное последним правительство вошли также представители одной из религиозных партий, Джамиат-улъ-ула- ма-и-ислам (ДУИ), имевшей последователей в северных округах провинции, населенных главным образом пуштунами (среди ее лидеров были так называемые левые улемы, выступавшие с позиций исламской критики частных монополий и усиления роли государства в экономике и социальных сферах). Одновременно Бхутто согласился доверить власть в СЗПП той же коалиции ННП - ДУИ, утвердив губернатором ее представителя А. Сикандер Хана. Главным министром коалиционного кабинета стал

267

лидер ДУИ Маулана Муфти Махмуд (отец нынешнего главы ведущей фракции партии Фазлур Рахмана).

Противоречия между провинциями и федеральным центром устранить, однако, не удалось. Новые власти в Белуджистане немедленно выдвинули ряд требований, такие как замена неместных по происхождению государственных служащих на местных жителей, удовлетворить которые в полной мере центр не мог85. К концу 1972 г. обострилась внутренняя ситуация в этой провинции, произошли столкновения между племенами, поддерживавшими провинциальные власти, и теми, кто находился в оппозиции к ней. В связи с этим от Бхутто стали требовать вмешательства. Выявились к тому же международные контакты радикальных групп среди белуджей, лелеявших мечту о «Великом Белуджистане» с включением в него районов проживания иранских белуджей. Заграничный центр «панбелуджского» движения находился в Багдаде. Шах Ирана оказывал давление на Исламабад с целью побудить его ликвидировать угрозу региональной стабильности86.

Вначале 1973 г. отношения между центром и провинцией резко ухудшились. Центральное правительство ввело войска на территорию Белуджистана с целью наведения порядка, а в середине февраля Бхутто отобрал губернаторские полномочия у Г.Б. Бизенджо и распустил провинциальное правительство. Этому предшествовало обнаружение в посольстве Ирака в Пакистане запасов оружия, по слухам, советского производства. Впрочем,

Исламабад не раскручивал эту тему и не называл инцидент причиной принятых решений87.

Взнак протеста против них подал в отставку и кабинет министров СЗПП. Муфти Махмуд согласился на это под давлением Вали Хана, который ссылался на «пакетное» соглашение с Бхутто, заключенное ими менее года назад, в апреле 1972 г. Центр заменил своим человеком губернатора провинции, а правительство возглавил кабинет сторонников партий Бхутто и Мусульманской лиги Кайюм Хана (последний был министром внутренних дел Пакистана).

Уже в мае 1973 г. в Белуджистане начались вооруженные столкновения между повстанцами, главным образом из племен менгал и марри, и регулярными войсками. В августе лидер Национальной народной партии в Белуджистане Хайр Бахш

268

Марри вместе с бывшим губернатором Бизенджо и бывшим главным министром Менгалом были арестованы, брошены в тюрьму и провели там более трех лет88.

Пик необъявленной войны между пакистанской армией и белуджскими повстанцами пришелся на 1974 г. Количество последних выросло до 55 тыс. Справиться с сопротивлением Пакистану активно помогал Иран, предоставляя авиацию. Общее количество убитых за 1973-1977 гг. в примерно 200 крупных боевых столкновениях составило почти 10 тысяч. При этом повстанцы потеряли приблизительно вдвое больше людей89. Бомбежки селений с воздуха вызывали разрушение белуджских поселений и гибель мирных жителей. Часть повстанцев была вынуждена уйти за пределы Пакистана, главным образом в Афганистан, где на юге они создали свои лагеря и тренировочные базы90.

Обстановка в СЗПП все это время продолжала оставаться напряженной. Вернувшемуся из Кабула в начале 1973 г. Абдул Гаффар Хану оказали восторженную встречу. Перейдя в оппозицию, Национальная народная партия использовала любой предлог для атаки на действия местных и центральных властей. Летом 1973 г. в Афганистане произошел государственный переворот: вместо короля Захир Шаха страну возглавил в качестве президента его кузен Сардар Мухаммад Дауд. Он был известен активной поддержкой борьбы «зарубежных» (то есть пакистанских) пуштунов за самоопределение. Изменения в соседней стране сделали более напряженной ситуацию в провинции. В то время как Кабул поддерживал пуштунских националистов, часть из которых скрывалась в Афганистане, Исламабад проявлял сочувствие к противникам афганского режима. Летом 1975 г. после разгрома антиправительственного мятежа происламских сил Бхутто предоставил убе-

Антагонизм между центром и оппозицией во главе с ННП обострился. Гонения против активистов и сторонников этой партии в СЗПП и других провинциях в 1974 г. усилились. В начале февраля 1975 г. в главном городе СЗПП Пешаваре во время митинга взрывом бомбы был убит глава местного отделения партии Бхутто и его любимец, старший министр провинциального кабинета Афтаб М.Х. Шерпао. Премьер отреагировал мгновенно -

269