Spravochnik

ципальным районам. А именно, требование о том, что границы муниципальных районов устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов, входящих в компетенцию органов местного самоуправления данных муниципальных образований.

По данным субъектов РФ на 1 ноября 2007 г., административными центрами муниципальных районов являлись:

в 663 муниципальных районах – населенный пункт, расположенный в границах сельского поселения;

в972 муниципальных районах – населенный пункт, расположенный в границах городского поселения;

в164 муниципальных районах – городской округ.

Положения переходного периода реализации комментируемого Закона дают право региональным законодателям до 1 января 2008 года устанавливать границы муниципальных образований в виде картографического описания с дальнейшим их утверждением в соответствии с земельным и градостроительным законодательством. В настоящее время переходный период завершается, однако по состоянию на 1 июня 2008 г. в соответствии с земельным и градостроительным законодательством установлены границы лишь 8247 муниципальных образований (34,5 процента от общего количества).

2.Часть 2 комментируемой статьи устанавливает дополнительные критерии для образования городских округов. Критерия, связанного с численностью жителей для создания городского округа, комментируемый Закон не содержит. Основным критерием, который принимается в расчет при решении вопроса наделения поселения статусом городского округа, является наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для его самостоятельного функционирования, а также наличие генерального плана поселения, подтверждающее перспективы его развития. В ноябре 2007 года ч. 2 ст. 11 была дополнена положением, отвечающим на вопрос о компетенции по установлению статуса муниципального образования по окончании переходного периода реализации комментируемого Закона. Также как и границы, статус муниципальных образований устанавливается законом субъекта РФ.

3.Части 3 и 4 комментируемой статьи содержат критерии отнесения территорий к территориям с низкой и высокой плотностью сельского населения, которые оказывают влияние на решение вопроса об установлении межселенных территорий и определение границ сельских поселений. Правительство РФ распоряжением от 25 мая 2004 г. № 707-р утвердило перечень субъектов РФ

иотдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения и перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения. Комментируемая статья содержит запрет на изменение указанных перечней в течение пятилетнего периода со дня их установления.

Статья 12. Изменение границ муниципального образования

1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального

41

образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

2.Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

2.1.Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.

3.Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

4.Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

5.Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной пунктом 6 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

1. Территориальная организация местного самоуправления не может быть статичной. Социально-экономические, политические, демографические процессы, происходящие в муниципальных образованиях приводят, зачастую, к необходимости уточнения территорий муниципальных образований.

Поскольку в настоящее время муниципальные образования созданы на всей территории Российской Федерации, то дальнейшее совершенствование территориальных основ местного самоуправления возможно путем измене-

42

ния границ муниципальных образований и их преобразования. Частным случаем можно считать упразднение муниципальных образований, которое допускается только в строго определенных данным Федеральным законом случаях.

Возможность изменения границ муниципальных образований предусмотрена Конституцией РФ. Поскольку субъектом права на самостоятельное решение вопросов местного значения – непосредственно или через органы местного самоуправления – является население муниципального образования (Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П), учет его мнения, предусмотренный ч. 2 ст. 131 Конституции РФ, составляет необходимое условие для изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Конкретизируя конституционные положения, комментируемый Закон устанавливает ряд требований к процедуре изменения границ муниципальных образования.

Во-первых, изменение границ муниципальных образований осуществляется только законом субъекта РФ.

Во-вторых, комментируемый Закон приводит исчерпывающий перечень лиц, имеющих право на инициирование изменения границ муниципального образования. Приведенный неоднократно в гл. 2 комментируемого Закона перечень лиц, имеющих право инициировать принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования либо о преобразовании или об упразднении муниципального образования не совпадает с перечнем лиц, обладающих правом законодательной инициативы для принятия закона субъекта РФ. В частности, не наделены правом выдвижения инициативы об изменении территориальных основ местного самоуправления депутаты законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Поскольку комментируемый Закон имеет правовой приоритет по отношению к другим федеральным законам в вопросах организации местного самоуправления, следует учитывать, что правом на выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования наделены:

–население муниципального образования, границы которого предлагаются к изменению;

–органы местного самоуправления муниципального образования, границы которого предлагаются к изменению;

–органы государственной власти субъекта РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование;

–федеральные органы государственной власти.

В части выдвижения инициативы об изменении границ муниципального образования населением комментируемый Закон уточняет, что указанная инициатива реализуется в порядке, аналогичном для выдвижения инициативы проведения местного референдума. В части выдвижения инициативы органами местного самоуправления или органами государственной власти комментируемый Закон указывает лишь на необходимость принятия решения соответствующего органа о выдвижении инициативы.

В-третьих, комментируемый Закон устанавливает периоды, в течение которых запрещено изменять границы муниципальных образований. К указанным периодам относится время проведения избирательных кампаний по выборам органов местного самоуправления муниципального образования, интересы которого затрагивает процедура изменения границ, а также в период кампании местного референдума.

43

Все вышеперечисленные требования комментируемой статьи применимы и к случаям преобразования границ муниципальных образований и к случаям упразднения муниципальных образований.

2. Комментируемый Закон не содержит процедуры подготовки и внесения законодательной инициативы об изменении границ муниципальных образований, а лишь указывает на различные варианты учета мнения населения при изменении границ муниципального образований.

В комментируемой статье приводится 4 различных случая изменения границ муниципальных образований:

–а) изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов;

–б) изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов;

–в) изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений;

–г) изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений.

При этом комментируемая статья регламентирует различные конкретные механизмы выявления мнения населения, обеспечивающие правовые гарантии участия населения в решении вопросов территориальной организации местного самоуправления. Систематизируя варианты учета мнения населения можно отметить, что для случаев «а» и «г» изменение границ возможно двумя способами:

–либо с согласия населения, выраженного путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 комментируемого Закона;

–либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Для случаев «б» и «в» изменение границ муниципальных образований возможно на основе выраженного соответствующими представительными органами муниципальных образований мнения об изменении границ.

Согласно определению Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г.

№214-О-П, учет мнения населения в определенных конституционно-право- вых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан. Конституция РФ не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Федеральный закон вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

44

Согласно статистике в 2006 году имел место 61 случай изменения границ муниципальных образований, в 2007 году – 125, в 2008 году (по состоянию на 1 июля) – 23 случая изменения границ. Чаще других с инициацией процедуры изменения границ муниципальных образования выступают органы местного самоуправления и органы государственной власти субъектов РФ. Следует отметить, что инициативы об изменении границ муниципальных образований выдвигали за период реализации комментируемого Закона все разрешенные законом лица.

3. Рассматривая ч. 5 комментируемой статьи следует отметить, что для выдвижения инициативы изменения границ муниципального образования населением не является препятствием и факт уменьшения численности сельского населения менее чем на 50 процентов относительно минимально разрешенной численности населения. Вместе с тем для всех иных органов, обладающих правом выдвижения инициативы об изменении границ муниципального образования, указанное уменьшение численности населения не может быть достаточным основанием для выдвижения инициативы об изменении границ муниципального образования.

В то же время нельзя не обратить внимание на одну существенную деталь, вытекающую из содержания комментируемой статьи – наличие инициативы и согласия населения или органов местного самоуправления муниципальных образований на изменение границ не обязывает органы государственной власти субъекта РФ принимать закон об изменении границ муниципальных образований. Инициатива об изменении границ может быть не поддержана при рассмотрении соответствующего вопроса.

Статья 13. Преобразование муниципальных образований

1.Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

2.Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

3.Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.

45

3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

4.Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

5.Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.

6.Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

7.Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

1. Одной из задач правового регулирования территориальной организации местного самоуправления является установление юридической процедуры создания, преобразования и упразднения муниципальных образований. Вынося процедуры создания и упразднения муниципальных образований за пределы её регулирования, комментируемая статья полагает под понятием преобразования муниципальных образований: объединение; разделение; изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. Данный перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. В частности, не относится к преобразованию и не предусмотрена комментируемым Законом процедура преобразования муниципального района в городской округ и обратно.

Вместе с тем, если проводить аналогии с реорганизацией юридических лиц в гражданском праве (слияние, присоединение, разделение, выделение

46

и преобразование) можно заметить, что практически все возможные способы преобразования юридических систем используются в комментируемом Законе применительно к муниципальным образованиям.

Статус нормативного акта, которым осуществляется преобразование муниципального образования, круг лиц, обладающих правом выдвижения инициативы преобразования муниципального образования, ограничения по вступлению в силу закона субъекта РФ о преобразовании муниципального образования соответствуют установленным в ст. 12 комментируемого Закона для случаев изменения границ муниципальных образований.

2. Комментируемая статья устанавливает три варианта объединения муниципальных образований и два варианта разделения муниципальных образований как частные случаи их преобразования. С учетом возможности изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа общее количество случаев преобразования, приведенных в комментируемой статье, достигает шести.

Для всех случаев преобразования муниципальных образований комментируемая статья устанавливает процедуру выявления мнения населения, которая является обязательной для каждого проводимого преобразования.

Варианты преобразования муниципальных образований, систематизированные по форме учета мнения населения, приведены в табличной форме:

Как следует из приведенной таблицы, непосредственное выявление мнения населения не требуется при объединении и разделении муниципальных районов, а также при объединении поселения с городским округом. Из этих двух позиций в ряде случаев складывается практика существенного пересмотра границ муниципальных образований в отдельных субъектах РФ.

В силу требований ч. 3 ст. 28 комментируемого Закона после 1 января 2006 года вопросы преобразования муниципального образования в обязательном порядке должны выноситься на публичные слушания.

47

Следует заметить, что границы муниципальных образований, устанавливаемые при создании или преобразовании муниципальных образований и/ или изменения их границ, должны соответствовать всем требованиям градостроительного и земельного законодательства.

3. Частью 3.1 комментируемой статьи предусмотрена процедура объединения поселения с городским округом. Указанное преобразование муниципальных образований осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. При этом поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Согласно статистике в 2007 году зафиксировано 48 случаев преобразования муниципальных образований, в первом полугодии 2008 года – 18. Инициаторами по данному вопросу чаще других выступало население. В настоящее время в 26 субъектах РФ действуют законы субъектов РФ, устанавливающие процедуры преобразования. Вместе с тем, детальное изучение указанных законов позволяет сделать вывод о том, что они регулируют порядок изменения статуса не муниципальных образований, а населенных пунктов, что приводит к смешению понятий территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъекта РФ. Ряд случаев преобразования муниципальных образований стали следствием именно изменения административного статуса населенных пунктов, являющихся базовыми для муниципальных образований. Представляется, что выход из сложившегося положения нужно искать в плоскости установления на федеральном уровне единых основ административно-территориального устройства Российской Федерации.

Статья 13.1. Упразднение городских и сельских поселений

1.Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

2.Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

48

1. Комментируемой статьей регламентирована процедура упразднения муниципальных образований – городских и сельских поселений. Таким образом, с принятием Федерального закона от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ был частично устранен правовой пробел, поскольку в действовавшей до того редакции комментируемого Закона положения об упразднении муниципальных образований отсутствовали.

Часть 1 комментируемой статьи указывает на то, что упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек. При этом решение об упразднении поселения должно быть принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении.

Нормы ч. 1 комментируемой статьи в полной мере корреспондируются

сположениями п. 9 ч. 1 ст. 11 данного Федерального закона, согласно которым на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Таким образом, жителям поселения предоставлено право в случае отсутствия на данной территории транспортной, социальной и иной инфраструктуры, а также экономических, финансовых и кадровых ресурсов, самостоятельно принять решение об упразднении муниципального образования. Указанное решение принимается на сходе граждан, который проводится в соответствии

стребованиями ст. 25 комментируемого Закона.

По состоянию на 1 июля 2008 г., межселенные территории имеются на территориях 114 муниципальных районов 22-х субъектов РФ. На указанных территориях расположено 166 населенных пунктов, в которых проживает более 7,5 тыс. человек.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе:

–населения данного поселения;

–органов местного самоуправления данного поселения;

–органов государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится данное поселение;

–федеральных органов государственной власти.

Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Несмотря на то, что Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ органы местного самоуправления и органы государственной власти наделены правом инициировать упразднение поселений (решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти), решение об упразднении муниципального образования и в данных случаях принимается жителями на сходе граждан.

Комментируемая статья, как следует из её наименования, регламентирует вопросы, связанные с упразднением городских и сельских поселений. Вместе с тем, ч. 1 комментируемой статьи прямо называет только один вид (тип) му-

49