Spravochnik

тельным органом муниципального образования опроса по инициативе части депутатского корпуса или по инициативе населения.

3. Комментируемый Закон требует, чтобы жители муниципального образования были заранее (не менее чем за десять дней) проинформированы о предстоящем проведении опроса. Должно обеспечиваться доведение до респондентов информации, достаточной для осознанного выражения мнения. Непосредственное проведение опросов может поручаться независимым организациям, профессионально занимающимся социологическими исследованиями. При таких гарантиях объективности и достоверности данных, полученных путем опросов, следует предусматривать обязательность публичного рассмотрения органами, от которых зависит принятие соответствующих решений, результатов проведенных опросов граждан. Во всяком случае опрос не должен использоваться лишь для создания видимости одобрения решений органов власти. Финансовое обеспечение подготовки и проведения опроса граждан осуществляют органы государственной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления, выдвинувшие соответствующую инициативу.

Статья 32. Обращения граждан в органы местного самоуправления

1.Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

2.Обращения граждан подлежат рассмотрению в порядке и сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

3.За нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

1.Право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления установлено статьей 33 Конституции РФ. Данная конституционная норма, призванная служить защите прав и свобод человека и гражданина, требует законодательного закрепления соответствующих процессуальных гарантий. Они установлены Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Механизм обращения граждан в органы местного самоуправления, как правило, служит цели реализации конкретных прав граждан, которым корреспондирую обязанности органов местного самоуправления. Он

впервую очередь обеспечивает исполнение социальных обязанностей публичной власти перед гражданами. Однако указанный механизм следует рассматривать и как форму участия граждан в осуществлении муниципальной власти, дополнительную обратную связь в системе самоуправления. Если граждане имеют реальную возможность посредством обращений в органы местного самоуправления влиять на их действия и решения, обеспечивать соответствие муниципальной политики интересам населения – значит, на местном уровне сложилась демократическая организация публичной власти.

2.Граждане реализуют свое право на обращение в органы местного самоуправления свободно и добровольно. Рассмотрение обращений граждан

вуказанных органах должно осуществляться бесплатно. Обращение гражданина в орган местного самоуправления или к должностному лицу местного

151

самоуправления может быть письменным или устным. Федеральное законодательство классифицирует письменные обращения, разделяя их на предложения, заявления и жалобы. Предложение – это рекомендация гражданина по совершенствованию нормативных правовых актов, деятельности органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление – это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба – это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

При рассмотрении обращения органом или должностным лицом местного самоуправления гражданин имеет право: представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну; получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, уведомление о переадресации письменного обращения в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов; обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном или судебном порядке; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

3. Гражданин в своем письменном обращении должен указать наименование органа местного самоуправления, в который направляет письменное обращение, фамилию, имя, отчество либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество, почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, а также поставить личную подпись и дату. Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных органов или лиц, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

Письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо местного самоуправления вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней в исключительных случаях, а также в случае направления в иной орган запроса о предоставлении документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения. При этом о продлении срока рассмотрения обращения уведомляется направивший его гражданин.

152

Устное обращение в органы и должностным лицам местного самоуправления возможно на личном приеме граждан. Личный прием граждан в органах местного самоуправления проводится их руководителями и иными уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан. Порядок личного приема граждан должностными лицами местного самоуправления может конкретизироваться муниципальными нормативными правовыми актами.

4. Законодательством Российской Федерации не установлена административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан. Ранее право устанавливать такую ответственность было предоставлено субъектам РФ, однако Федеральным законом от 1 декабря 2006 г. № 198-ФЗ это право у них изъято. Из Определения Верховного Суда РФ от 9 апреля 2008 г. № 61-Г08-1 следует, что положения законов субъектов РФ, которыми устанавливается административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан, следует считать изданными с превышением полномочий и не имеющими юридической силы. За неисполнение или ненадлежащее исполнение работником органа местного самоуправления своих обязанностей по рассмотрению обращений граждан он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности на основании ст. 192, 193 Трудового кодекса РФ и ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Статья 33. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении

1.Наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону

ииным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

2.Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления основываются на принципах законности, добровольности.

Государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

1. Перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, установленный данным Федеральным законом, не является исчерпывающим. Законами субъектов РФ, уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований могут быть предусмотрены иные инструменты муниципальной демократии, использование которых не нарушает требования Конституции РФ и федерального законодательства (например, наказы избирателей, отчеты выборных лиц местного самоуправления перед населением, участие представителей общественности в процедурах муниципального правотворчества и т.д.). Из конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления следует право населения

153

Глава 6. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья 34. Органы местного самоуправления

1.Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

2.Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

3.Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распоряди- тельного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

4.Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 настоящего Федерального закона.

5.Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

155

Местный референдум по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума выступила группа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, которая образована в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Указанная группа должна организовать сбор подписей жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, в количестве не менее 3 процентов от их общей численности и представить подписные листы в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке и сроки, которые установлены федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации о проведении местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию муниципального образования, которая проверяет подлинность собранных подписей, назначает дату проведения местного референдума, а также осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума. Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Полномочия местной администрации по материально-техническому обеспечению проведения местного референдума осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

При отсутствии предусмотренной настоящим Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

6.В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления; 2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования – в

соответствии с частью 2 статьи 36 настоящего Федерального закона.

7.Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

8.Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

9.Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.

1. Термин «органы местного самоуправления» относится к числу конституционных. Он используется в статьях 3, 12, 15, 24, 32, 40, 46, 97, 130, 131, 132 Конституции РФ.

156

Очевидно, что не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в решении вопросов местного значения, можно считать органами местного самоуправления. Например, депутатская комиссия, отраслевой департамент, управление и другие подобные структуры, как правило, не имеют статуса «орган местного самоуправления». Более того, полномочия таких структур являются производными от полномочий органов местного самоуправления

иустанавливаются не уставами муниципальных образований, а в иных нормативных актах (например, в положениях об этих структурах). В практике муниципалитетов были случае, когда документы и решения, подписанные, например, руководителем комитета по управлению муниципальным имуществом, созданного и действующего как подразделение местной администрации, были признаны судом не имеющими юридической силы из-за отсутствия статуса органа местного самоуправления у данного комитета.

Вст. 2, 34 фактически перечислены признаки органа местного самоуправления:

– определенный способ формирования (избрание непосредственно населением и (или) образование представительным органом муниципального образования);

– наличие собственных полномочий по решению вопросов местного значения;

– в уставе муниципального образования должно быть указание, что это орган местного самоуправления.

Причем эти признаки должны наличествовать одновременно.

Термин «структура» означает, что органы местного самоуправления – не изолированные друг от друга формирования. Обладая собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, они находятся в организационных, компетенционных, координационных связях друг с другом, являются элементами единой публично-правовой системы. При этом сохраняются особенности их образования, функционирования и взаимоотношения с органами государственной власти и населением. Публично-правовая система органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления охватывает не только набор органов местного самоуправления

ивыборных должностных лиц, взаимоотношения между ними, внутреннюю структуру отдельных органов местного самоуправления, но и компетенцию органов, выборных должностных лиц, должностных лиц, нормативную основу их деятельности, материально-финансовые ресурсы1.

Подход к раскрытию термина «структура органов местного самоуправления» посредством перечисления органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления полностью соответствует и правовым позициям Конституционного Суда РФ. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 года № 2-П указывается, что из конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень этих органов.

Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна. В постановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 года № 3-П подчеркивалось, что самостоятельность населения по определению структуры органов местного самоуправления должна реали-

1 См.: Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 214–215.

157

зовываться в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными актами субъектов РФ. Как отметил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 января 1997 года № 1-П, организация муниципальной власти должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти.

В ч. 1 ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусмотрено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования). Исключения составляют, например, небольшие поселения (с числом избирателей не более 100 человек), в которых функции представительного органа выполняет сход граждан.

2.Структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и факультативной (необязательной). Причем, по сравнению с Федеральным законном от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ комментируемая часть существенно расширяет перечень обязательных органов местного самоуправления, к которым относятся:

– представительный орган муниципального образования,

– глава муниципального образования,

– местная администрация.

Особенности правового статуса каждого из вышеназванных органов регламентируются отдельными статьями данного Федерального закона (см. комментарии к статьям 35-37), в них же устанавливаются основы взаимоотношений органов местного самоуправления.

Комментируемый закон содержит значительное количество норм, предусматривающих принцип разделения муниципальной власти на представительную и исполнительную ветви. Вместе с тем в законе предусмотрено и определенное отхождение от принципа разделения ветвей власти для сельских поселений. Так, в сельском поселении глава муниципального образования может одновременно возглавлять и представительный орган муниципального образования, и местную администрацию.

3.Значительная часть вопросов деятельности органов местного самоуправления должна быть установлена в уставе муниципального образования.

Кобязательным вопросам, которые должны быть отражены в уставе, часть 3 комментируемой статьи относит:

– порядок формирования;

– полномочия;

– срок полномочий;

– подотчетность;

– подконтрольность органов местного самоуправления.

Приведенный перечень вопросов является обязательным для отражения в уставе муниципального образования. Вместе с тем, комментируемые поло-

158

жения федерального законодательства не запрещают закрепить в уставе как можно более полный перечень требований, которым должны соответствовать те или иные органы местного самоуправления.

В комментируемой части предусматривается, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Ранее этот вопрос регулировался уставами муниципальных образований.

4.Комментируемые положение основаны на нормах Конституции РФ.

Всоответствии со статьей 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны выполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законом). В то же время они обязаны содействовать осуществлению общегосударственной политики – экономической, социальной и иной, а также реализации прав и свобод граждан.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность должностных лиц местного самоуправления допускается только в случае найма на контрактной основе главы администрации муниципального района, городского округа и освобождении от должности в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

5.В комментируемой части устанавливается порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований, а также их преобразования. Предусматриваются следующие способы определения структуры органов местного самоуправления:

– населением непосредственно на местном референдуме или сходе граждан;

– представительным органом муниципального образования. Проведение местного референдума или схода граждан по вопросу опреде-

ления структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования обеспечивают органы государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводятся при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом, численностью не менее 3% от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом. Более подробно о порядке проведения референдума и схода граждан см. комментарий к ст. 22, 25. Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избира-

159

тельная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ – полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и соответственно такой референдум или сход граждан не проводился. В этом случае указанная структура определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. В указанном случае важнейшим элементом принятия решения должны стать открытость и гласность. Деятельность органов местного самоуправления должна носить открытый характер, их решения должны доводиться до сведения населения, у населения должна быть возможность получать информацию о работе органов местного самоуправления и о той структуре, которая сформирована во вновь образованном муниципальном образовании. В этом воплощается общедемократический принцип местного самоуправления – принцип открытости и гласности деятельности.

На практике могут возникать проблемы с проведением референдума, связанные с определенной пробельностью комментируемого Закона. Дело в том, что в перечне вопросов местного значения (а именно по данным вопросам допускается проведение местных референдумов) не содержится вопрос, связанный с определением структуры органов местного самоуправления.

Весьма показательна попытка проведения референдума в городе Кирове, где инициативная группа попыталась вынести на местный референдум следующие вопросы: согласны ли вы с тем, что глава города должен избираться непосредственно населением; согласны ли вы с тем, что глава города должен возглавлять администрацию города? Эти вопросы были признаны не подлежащими вынесению на референдум. Районный суд города Кирова решением от 18 декабря 2006 г. № 2-1242/06 подтвердил правомерность отказа со следующей мотивировкой. Во-первых, Федеральный закон № 131-ФЗ предусматривает проведение местного референдума о структуре органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях, город Киров таковым не является. Во-вторых, местный референдум может проводиться только по вопросам местного значения; статья 16 Закона, содержащая перечень вопросов местного значения, вопроса о структуре органов местного самоуправления не содержит, следовательно, определение структуры органов местного самоуправления не является вопросом местного значения; соответствующие вопросы должны решаться органами местного самоуправления при принятии устава города и не могут выноситься на референдум. Кассационная судебная инстанция оставила это решение в силе, надзорная инстанция не усмотрела оснований для его опротестования1.

В ноябре 2008 года в период завершения работы над Справочником в комментируемую часть вносятся значительные поправки, предусматривающие особенности создания системы органов местного самоуправления, определения их структуры во вновь создаваемых муниципальных образованиях, в частности определяются полномочия органов государственной власти по определению численности и срока полномочий депутатов представительного органа

1 Более подробно об этом см.: Местный референдум или судоиздевательство над гражданами //Местное самоуправление. 2007. № 1 (160).

160