Spravochnik

городов) и, наконец, общероссийскими ассоциациями – Союзом российских городов, Союзом малых городов России, Ассоциацией малых и средних городов России и Российским союзом местных властей – несостоявшейся предтечей Конгресса муниципальных образований (как задумывалось его создателями, РСМВ должен объединить все существовавшие к тому времени ассоциации и союзы муниципалитетов). В 1998 году был создан Конгресс муниципальных образований Российской Федерации (Указ Президента РФ от 22 октября 1998 года № 1281), объединивший большинство действовавших в то время в стране общероссийских, межрегиональных и региональных, а также специализированных ассоциаций и союзов муниципальных образований.

В настоящий момент в стране, помимо Общероссийского Конгресса муниципальных образований, действуют общероссийские ассоциации – Союз российских городов, Ассоциация малых и средних городов России, специализированные – Ассоциация ЗАТО Минобороны, Ассоциация ЗАТО Росатома, Союз развития наукоградов, межрегиональные – Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (АСДГ), Союз городов Центра и Северо-Запада, Ассоциация «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья.

4. Наряду с объединениями муниципальных образований, органы местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов нескольких муниципальных образований для решения вопросов местного значения могут образовывать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также межмуниципальные некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Указанные межмуниципальные объединения учреждаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами. Статус «межмуниципальный, очевидно, указывает не на особую организационно-правовую форму, поскольку таковая не предусмотрена ГК РФ и иными федеральными законами, а на то что учредителями таковых организаций выступают органы местного самоуправления нескольких муниципальных образований и только они.

Межмуниципальные хозяйственные общества должны создаваться только для целей решения вопросов местного значения (юридические лица со специальной правоспособностью) как организационно-правовой способ решения этих вопросов. Соотнесение статей 8 и 69 комментируемого Закона позволяет предполагать, что и «межмуниципальные» некоммерческие организация могут создаваться исключительно для целей совместного решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления нескольких муниципальных образований.

Комментируемый Федеральный закон запрещает межмуниципальным объединениям самим осуществлять публично-властные полномочия органов местного самоуправления. Именно в этом состоит правовой смысл нормы Закона о том, что указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

Иной формой объединения ресурсов муниципальных образований для целей решения вопросов местного значения и реализации полномочий органов местного самоуправления могут являться договоры и соглашения между ними.

31

Статья 9. Официальные символы муниципальных образований

1.Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

2.Официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.

3.Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

1.Указом Президента РФ от 21 марта 1996 г. № 403 утверждено Положение о Государственном геральдическом регистре РФ. Регистр создан в целях систематизации и упорядочения использования официальных символов и отличительных знаков и ведется Геральдическим советом при Президенте РФ.

ВРегистр вносятся официальные символы органов местного самоуправления

ииных муниципальных образований (флаги, гербы, эмблемы). Для регистрации официальных символов и отличительных знаков необходимо представить в Геральдический совет их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ или отличительный знак в качестве официального. В случае необходимости Геральдический совет при Президенте РФ имеет право затребовать историческую справку, официальное толкование изображения и другие материалы у соответствующих органов местного самоуправления.

Внесение официального символа и отличительного знака в Регистр осуществляется Геральдическим советом на основании проведенной им геральдической экспертизы представленных материалов. В Регистр вносятся также ранее утвержденные официальные символы и отличительные знаки при условии соответствия их геральдическим требованиям. Официальные символы и отличительные знаки вносятся в Регистр вместе с их графическими изображениями (рисунками) и геральдическими описаниями. В случае отсутствия соответствующего описания в решении, утверждающем официальный символ или отличительный знак, геральдическое описание составляется Геральдическим советом и направляется в соответствующий орган местного самоуправления для утверждения. Регистрация официального символа и отличительного знака осуществляется после принятия решения об утверждении их описаний. Выдача свидетельства о регистрации официального символа и отличительного знака осуществляется Геральдическим советом. Право на официальный символ

иотличительный знак, внесенные в Регистр, принадлежит обладателю свидетельства о регистрации официального символа и отличительного знака или его правопреемнику.

Внастоящее время согласно Государственному геральдическому регистру РФ официальные символы – гербы и флаги имеют более 2 тыс. городов и районов.

2.Порядок выдачи свидетельств о регистрации официальных символов

иотличительных знаков в Государственном геральдическом регистре РФ и образец бланка указанного свидетельства утверждены распоряжением Президента РФ от 13 октября 2003 г. № 471-рп. В свидетельстве указываются порядковый номер, под которым официальный символ или отличительный знак

32

Глава 2. ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья 10. Территории муниципальных образований

1.Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

2.Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 – 13 настоящего Федерального закона.

1. Одной из основных новаций, внесенных в российское законодательство комментируемым Законом, является установление принципа обязательности осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Устанавливая в качестве ключевого указанный принцип осуществления местного самоуправления, Закон через введение правовых понятий муниципальных образований различных видов (типов) определяет территориальные основы участия граждан в осуществлении народовластия, реализации ими своих прав, свобод и обязанностей по месту жительства.

Наличие территории является одним из необходимых элементов муниципального образования как публично-правового образования (публичноправовой системы), поскольку местное самоуправление осуществляется только в его границах.

Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Развивая конституционные положения, комментируемая статья приводит исчерпывающий перечень видов (типов) муниципальных образований.

В Российской Федерации, в силу требований комментируемого Закона, местное самоуправление может осуществляться в границах только одного из пяти установленных законом видов муниципальных образований – городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа и внутригородской территории городов федерального значения. Определение каждого из видов муниципальных образований приводится в статье 2 комментируемого Закона. Общим для трех из пяти видов муниципального образования является правовое понятие «поселение», которое первоначально, как территория местного самоуправления, было закреплено в Конституции России.

Тем не менее, до вступления в действие данного Федерального закона понятия «поселение» и «населенный пункт» традиционно были синонимами. «Населенный пункт, населенное место (поселение), первичная единица расселения людей в пределах одного застроенного земельного участка (город, поселок городского типа, село). Обязательный признак населенного пункта – постоянство использования его как места обитания из года в год (хотя бы сезонно)»1. Комментируемый Закон в правовом смысле развел эти понятия: поселение – муниципальное образование, один из его видов; населенный пункт

1 Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. – Изд. 4-е. – М.: Сов. Энциклопедия, 1987. – С. 864.

34

понятийно используется и в вышеприведенном значении первичной единицы расселения людей и как родовое понятие административно-территориальной единицы (единицы административно - территориального деления).

В связи с тем, что новый правовой смысл понятия «поселение» установлен только данным Федеральным законом, целый ряд действующих федеральных законов, особенно принятых до 6 октября 2003 года, используют понятия «поселение» и «населенный пункт» и его виды как синонимы. Так, Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» к географическим объектам, подлежащим регистрации, относится города

идругие поселения, районы, волости и т.п. Вместе с тем, в Градостроительном

иЗемельном кодексах РФ термин «поселение» употребляется уже только для обозначения соответствующего вида муниципального образования.

Важно уяснить при рассмотрении вопроса территориальной организации местного самоуправления разницу понятий «муниципальное образование»

и«административно-территориальная единица». Современное российское

законодательство относит административно-территориальное устройство к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. В результате

вразличных регионах наблюдается значительное разнообразие в подходах к административно-территориальному делению. Причем, учитывая отсутствие

вфедеральном законодательстве четких и однозначных критериев для сопряжения единиц административно-территориального деления и муниципальных образований различных типов, территории муниципальных образований не всегда совпадают с административно-территориальными единицами, установленными в субъектах РФ.

Вто же время комментируемый Закон определяет населенческую основу муниципальных образований поселенческого типа через те или иные административно-территориальные единицы (населенные пункты). Так, сельское поселение определено как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых осуществляется местное самоуправление. Городское поселение определено как город или поселок, в которых осуществляется местное самоуправление. Городской округ определен через понятие городского поселения (ст. 2 данного Федерального закона).

Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ пользуется понятием «населенный пункт» как родовым понятием админи- стративно-территориальной единицы и через описание раскрывает его видовое содержание (город, поселок, село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул и другие сельские населенные пункты), при этом по смыслу данного Федерального закона поселок может быть как сельским, так и городским населенным пунктом.

Напрашивается вывод: так как данный Федеральный закон пользуется понятием «населенный пункт» и даже через описание раскрывает его видовое содержание, необходимо в федеральном законе определить правовое содержание указанного понятие и его разновидностей, а также дать более четкую корреляцию разных видов населенных пунктов с разными видами (типами) муниципальных образований (хотя до известной степени это уже сделано в комментируемом Законе). Особенно это касается корреляции городов с городскими поселениями и городскими округами (по буквальному смыслу комментируемого Закона, например, поселок может быть городским округом, а город – нет, что мы и имеем порой на практике).

35

Федеральная служба государственной статистики осуществляет ведение двух параллельных систем общероссийской классификации – ОКАТО и ОКТМО. Объектами классификации в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления (ОКАТО) являются: районы; города; внутригородские районы, округа города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты. Объектами классификации в Общероссийском классификаторе территорий муниципальных образований (ОКТМО) являются территории муниципальных образований: муниципальных районов; городских округов; внутригородских территорий городов федерального значения; городских поселений; сельских поселений. В ОКТМО обеспечивается увязка с ОКАТО путем установления соответствия между кодом муниципального образования в ОКТМО и кодами населенных пунктов в ОКАТО, входящих в состав этого муниципального образования.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет единственно возможный способ установления или изменения границ муниципальных образований – путем принятия закона субъекта РФ. Вопрос внесения законодательной инициативы об установлении законом субъекта РФ границы муниципального образования должен решаться с учетом норм статьи 6 Федерального закона от № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации», устанавливающей перечень лиц, обладающих правом законодательной инициативы с учетом положений статей 12 и 13 комментируемого закона, которые, в свою очередь, устанавливают перечень лиц, обладающих правом выдвижения инициативы об изменении границ или преобразовании муниципального образования. Законы субъектов РФ подлежат официальному опубликованию. Таким образом, границы муниципального образования приобретают свой легитимный статус только после прохождения всех предусмотренных для принятия законов субъектов РФ стадий.

Комментируемый Закон не содержит требований о необходимости повторения в уставе муниципального образования или ином муниципальном правовом акте норм закона субъекта РФ об установлении либо изменении границ муниципального образования. Представляется, что будет достаточно ссылки в уставе муниципального образования на соответствующий закон субъекта РФ.

Помимо требования об обязательности установления границ муниципальных образований исключительно законом субъекта РФ ч. 2 ст. 10 комментируемого Закона ограничивает компетенцию субъектов РФ ссылкой на подробный перечень требований, которым должны соответствовать границы муниципальных образований, установленный ст. 11-13 данного Федерального закона.

По состоянию на 1 июля 2008 г., законами субъектов РФ установлены границы 24 144 муниципальных образований, из них:

городских округов – 516, муниципальных районов – 1801, городских поселений – 1742, сельских поселений – 19849,

внутригородских муниципальных образований городов федерального значения – 236 .

По состоянию на 1 ноября 2007 г., количество проживающего населения соответственно составляло:

вгородских округах – 38,3 процента всего населения РФ,

вгородских поселениях – 16,1 процента,

36

в сельских поселениях – 35, 2 процента, во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального зна-

чения – 10, 4 процента всего населения РФ.

При этом численность населения в различных городских округах колеблется от 2 тыс. человек до 1,5 млн. человек, а в городских поселениях – от 30 человек до 245 тыс. человек.

Статья 11. Границы муниципальных образований

1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1)территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3 настоящей части, могут не включаться в состав территорий поселений;

2)территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3)территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4)в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5)в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6)в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый);

7)сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8)в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт

счисленностью населения менее 1000 человек;

9)на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;

10)административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11)границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности

37

до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района – с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12)территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13)территория поселения не может входить в состав территории другого по-

селения;

14)территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15)границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16)территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

2. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района

иосуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

3. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государ-

38

ственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

4. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

1. Поскольку первоначальное определение границ муниципальных образований в соответствии с требованиями комментируемого Закона завершено, устанавливаемый перечень требований, которым должны соответствовать границы муниципальных образований, необходим в настоящее время по сути для решения вопросов изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Приводимый в комментируемой статье перечень требований к границам муниципальных образований поддается определенной классификации, в основу которой можно положить критерии наличия или отсутствия общей с другими муниципальными образованиями территории, соотношения с территориями населенных пунктов, а также особенностей полномочий и функций, осуществляемых соответствующими органами местного самоуправления.

Общими требованиями ко всем видам (типам) муниципальных образований и всем случаям установления границ муниципальных образований являются требования, изложенные в п. 1, 2, 12 – 14, 16 ч. 1 ст. 11.

Следует отметить, что состав территории муниципального образования не определяется детально в комментируемом Законе. Данный Федеральный закон при определении требований к границам муниципальных образований устанавливает ряд принципов:

–«субъект РФ – поселение»: необходимо разграничить территорию субъекта РФ между поселениями;

–«муниципальный район – поселение»: все поселения, за исключением городских округов должны входить в состав муниципальных районов;

–«городской округ – муниципальный район»: городской округ не входит

всостав муниципального района;

–«поселение – поселение»: территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

–«населенный пункт – поселение»: населенный пункт должен полностью входить в состав поселения.

Отдельные требования посвящены признакам, которым должны соответствовать границы различных по виду муниципальных образований. Следует отметить, что изложенные требования неравноценны по своему объему. Так, если для установления границ городского поселения следует руководствоваться требованием, изложенным в п. 5 ч. 1 ст. 11, регламентирующим только количество населенных пунктов определенного вида в границах одного городского поселения, то для установления границ сельского поселения следует учитывать требования п. 6, 7 и 8 ч. 1 комментируемой статьи. При этом для сельских поселений перечень требований не исчерпывается только количе-

39

ством населенных пунктов, которые могут входить в состав сельского поселения, а содержит также требования относительно плотности проживающего на территории поселения населения и доступности территории.

При рассмотрении границ муниципальных районов помимо общих для всех муниципальных образований требований, приведенных выше, следует руководствоваться и п. 9 и 10 ч. 1 комментируемой статьи. Пункт 9 на основании критериев низкой плотности и труднодоступности по существу раскрывает суть понятия межселенной территории. Пункт 10 – устанавливает возможность городскому округу быть центром муниципального района в том случае, если он расположен в границах муниципального района, то есть, более точно, если его границы пересекаются с границами муниципального района или если его границы находятся полностью внутри границ муниципального района.

Кроме того, следует учитывать, что согласно ст. 2 комментируемого Закона административным центром сельского поселения, муниципального района является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

На границы городских округов распространяются требования п. 5 и 14 ч. 1 комментируемой статьи, которые рассмотрены выше. Однако регламентация границ городских округов не ограничивается указанными положениями. Комментируемая статья обращается к вопросам установления границ городских округов также и в части 2.

Таким образом, классифицируя требования к границам муниципальных образований можно отметить, что помимо общих для всех муниципальных образований требований, в комментируемом Законе устанавливаются требования к:

–количеству населенных пунктов определенного вида, которые могут находится в границах одного муниципального образования соответствующего вида;

–плотности населения;

–доступности территории.

Последний критерий изложен достаточно подробно не только в п. 8 и 9 ч. 1 комментируемой статьи, но и в п. 11 этой части, устанавливающем требования к пешеходной и транспортной доступности центра муниципального образования по отношению к его окраинам. Комментируемый Закон установил критерии для определения территорий с низкой и высокой плотностью сельского населения, установить же критерии для признания территории отдаленной или труднодоступной субъект РФ вправе самостоятельно, исходя из своих территориальных особенностей. Официального разъяснения вопроса о том, какое расстояние следует считать пешеходной и транспортной доступностью нет, поэтому следует использовать некие общепрактические критерии, применимые к средней скорости движения человека и транспортного средства, наиболее распространенного в конкретной местности.

Комментируемая статья в п. 3 и 4 ч.1 оговаривает возможность вхождения в состав муниципального образования любых земельных участков, независимо от их целевого назначения и формы собственности, что вполне оправдано с учетом требования о необходимости разделения всей территории России на муниципальные образования.

Несколько отличным от остальных является требование, изложенное в п. 15 ч. 1 комментируемой статьи, которое относится исключительно к муни-

40