Spravochnik

4. Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 была утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В настоящее время эта программа является действующим документом, дополненным в соответствии с изменившимися условиями и принятием новых нормативно правовых актов. Согласно распоряжению Правительства РФ от 6 августа 2008 г. № 1128-р государственными заказчиками данной федеральной целевой программы определены Минэкономразвития России и Минрегион России. Программа призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, активному проведению социально-экономической и политической реформ на муниципальном уровне. Главной целью Программы является формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, эффективной реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Программой были предусмотрены два основных этапа исполнения: первый этап (2000 – 2002 годы) – создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления; второй этап, который сейчас продолжается, (2003 – 2014 годы) – выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления

1.К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

2.Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом,

21

другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

3. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы.

1. Из Конституции РФ следует, что общие принципы организации местного самоуправления должны устанавливаться не только федеральными законами, но и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. 76). Объем соответствующих правотворческих полномочий субъектов РФ выявлен в целом ряде актов Конституционного Суда РФ.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П была признана не соответствующей Конституции РФ норма Конституции Республики Коми, которая устанавливала, что представительные органы местного самоуправления «ежегодно заслушивают отчет местной администрации по выполнению конкретных программ». Это объяснялось тем, что «установление Конституцией Республики Коми подотчетности исполнительного органа представительному органу местного самоуправления недопустимо, поскольку в ней не содержится оговорки о том, что такая подотчетность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального образования». Данное Постановление Конституционного Суда говорит о том, что статус и компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления должны регулироваться федеральным законом и уставами муниципальных образований.

ВПостановлении Конституционного Суда от 1 февраля 1996 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Читинской области было указано, что законом субъекта РФ не может устанавливаться обязательность создания в муниципальных образованиях каких-либо органов местного самоуправления, поскольку согласно ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

ВПостановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П было указано, что закон субъекта РФ не может содержать правовых норм, устанавливающих структуру органов местного самоуправления в рамках конкретного муниципального образования, в том числе формы их взаимодействия, полномочия конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления, а также общую схему органов местного самоуправления или обязательность создания каких-либо органов местного самоуправления (если иное не предусмотрено в федеральном законе

ине вытекает из Конституции РФ). Таким образом, было подтверждено, что вопросы организации местного самоуправления, которые могут находить решение в федеральных законах, не могут решаться в законах субъектов РФ.

ВПостановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П был сделан вывод о том, что «законы субъектов Российской Федерации во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного

22

самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования».

2. В абзацах втором – пятом части 1 настоящей статьи перечислены четыре полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. Три формулировки полномочий из приведенного перечня (абзацы второй, третий и пятый) допускают законодательное регулирование местного самоуправления на региональном уровне только с санкции федерального законодателя, т.е. в силу прямого указания федерального закона. Одна формулировка полномочия (абзац четвертый) допускает собственное (осуществляемое без предварительной санкции федерального законодателя) регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления в рамках своей компетенции. Однако недостаток данной формулировки состоит в юридической неопределенности пределов соответствующей компетенции региональной власти, фактически приведенная компетенционная норма содержит в себе логический круг.

Иногда делается вывод о том, что регулирование вопросов местного самоуправления законами субъектов РФ допускается только в случаях, прямо указанных в федеральных законах. Этот вывод основывается, в частности, на содержащемся в ст. 1 данного Федерального закона определении местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Методологическим же правилом должна служить правовая позиция, положенная в основу Постановления Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона «О муниципальной службе Ивановской области». Суд признал правомерным регулирование Законом области вопросов муниципальной службы, неурегулированных федеральным законодательством, даже при отсутствии в федеральном законодательстве отсылок к законам субъектов РФ в тех случаях, когда Закон области не нарушал требования федеральных законов и не влек ограничения конституционных прав граждан.

Фактически вопросы местного самоуправления могут регулироваться законами субъектов РФ: 1) в случаях, прямо указанных в федеральных законах; 2) в иных случаях, если это регулирование не ограничивает прямо или косвенно самостоятельность местного самоуправления в выборе правовых решений или форм деятельности. Законы субъектов РФ не могут регулировать вопросы, урегулированные федеральным законом или отнесенные федеральным законам к предметам муниципального правотворчества.

3.С 1 января 2009 г. утрачивает силу Федеральный закон от 28 августа1995г.

№154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». У субъектов РФ изымаются полномочия, ранее предоставленные им этим Законом. К ним следует отнести в первую очередь следующие полномочия: регулирование порядка установления и изменения границ муниципальных образований; определение порядка регистрации уставов муниципальных образований; регулирование статуса выборных лиц местного самоуправления; регулирование видов и порядка издания правовых актов органов местного самоуправления; регулирование территориального общественного самоуправления, собраний и сходов граждан.

23

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (по сравнению с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) установил следующие качественно новые полномочия субъектов РФ в сфере местного самоуправления:

1)направление органам местного самоуправления письменных предписаний по устранению нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов РФ (ч. 3 ст. 21), отмена и приостановление действия муниципальных правовых актов, регулирующих осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 48);

2)инициирование опроса граждан, проводимого для учета их мнения при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения (п. 2 ч. 3 и ч. 4 ст. 31), финансирование мероприятий, связанных с подготовкой

ипроведением указанного опроса граждан (п. 2 ч. 7 ст. 31);

3)обеспечение проведения по инициативе населения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования (ч. 5 ст. 34);

4)утверждение законами субъектов РФ условий контракта для главы местной администрации муниципального района, городского округа в части, касающейся осуществления переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 3 ст. 37), установление законами субъектов РФ дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района, городского округа, если лицо назначается на указанную должность по контракту (ч. 4 ст. 37), назначение законодательным органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта РФ одной трети членов конкурсной комиссии при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации в муниципальном районе, городском округе (ч. 5 ст. 37), подача высшим должностным лицом субъекта РФ заявления о расторжении по соглашению сторон или в судебном порядке контракта с главой местной администрации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий (п. 2 ч. 11 ст. 37);

5)создание в составе расходов бюджета субъекта РФ фонда муниципального развития (ст. 62);

6)временное осуществление органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом (ст. 75).

Кроме того, статьей 85 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ были определены дополнительные обязанности органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению реализации положений данного Федерального закона в переходный период.

Статья 7. Муниципальные правовые акты

1. По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

24

2.По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

3.Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

4.Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

5.Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.

1. Акты органов и должностных лиц местного самоуправления не относятся к числу документов, издаваемых органами государственной власти. Тем не менее они являются именно правовыми актами и не приобретают свойств

25

общественных, корпоративных актов. Коммерческие и некоммерческие организации принимают свои корпоративные акты, положения которых обязательны лишь для их членов, работников, иных лиц, добровольно связавших свое положение с этими организациями. Общественные акты, принимаемые организациями в рамках гражданского самоуправления, в отличие от правовых актов, принимаемых органами власти, не подкреплены государственным принуждением. Муниципальные правовые акты – это именно правовые акты, принимаемые органами власти (или непосредственно населением) в рамках установленной компетенции. Их исполнение обеспечивается принудительной силой государства. Корпоративный акт действует лишь по кругу лиц, добровольно вошедших в состав соответствующей корпорации. В отличие от него, правовой акт действует в пределах, определяемых компетенцией издавшего его органа. Юрисдикция органов местного самоуправления ограничена именно территорией соответствующего муниципального образования, но отнюдь не кругом лиц, входящих в «местное сообщество». Правовые акты муниципального образования регламентируют не только взаимные права и обязанности его жителей, их предписания могут быть обязательными и для других лиц, находящихся на соответствующей территории.

2.По способу принятия муниципальных правовых актов можно выделить акты, принятые непосредственно населением, и акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Население может принимать своим прямым волеизъявлением муниципальные правовые акты на местном референдуме или сходе граждан. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ допускает проведение имеющего властные полномочия схода граждан только

впоселениях, насчитывающих не более 100 избирателей, в этом случае сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования (ст. 25). Собрания и конференции граждан, проводимые на части территории муниципального образования, не обладают властными полномочиями и не могут принимать правовые акты. Федеральный закон не допускает никакой иной формы принятия муниципальных правовых актов непосредственно населением, кроме местного референдума, а также схода граждан в малочисленных поселениях.

3.Система муниципальных правовых актов, общие требования к порядку их подготовки, принятия и введения в действие установлены главой 7 данного Федерального закона. Эти общие требования могут конкретизироваться в уставе муниципального образования. Субъекты РФ не наделены правом устанавливать своими законами требования к содержанию муниципальных правовых актов и порядку их издания.

4.КоАП РСФСР от 20 июня 1984 г. (в ред. Федерального закона от 26 ноября 1996 г.) устанавливал в ст. 193.3 административную ответственность в виде штрафа за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий. КоАП РФ от 30 декабря 2001 г. не содержит аналогичной статьи. Однако это не означает отсутствия ответственности за подобные правонарушения. Такую административную ответственность могут устанавливать в своих законах субъекты РФ, причем она может быть дифференцирована в зависимости от тяжести правонарушения и значимости охраняемых интересов.

За неисполнение решения представительного органа муниципального образования о бюджете или иных муниципальных правовых актов в бюджетной

26

сфере может наступать финансово-правовая ответственность, установленная главой 28 БК РФ, и административно-правовая ответственность, установленная ст. 15.14 – 15.16 КоАП РФ.

5. Часть 5 данной статьи устанавливает презумпцию действительности законов и иных нормативных правовых актов. До вступления в силу решения суда о признании закона или иного нормативного правового акта органа государственной власти недействующим принятие муниципальных правовых актов, противоречащих его положениям, не допускается. Однако при этом следует иметь в виду, что исполнение подзаконного акта, противоречащего закону, не освобождает органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления от ответственности за нарушение закона. В силу ст. 15 Конституции РФ при наличии коллизии между законом и подзаконным актом органы и должностные лица местного самоуправления обязаны руководствоваться законом, а не подзаконным актом (даже если подзаконный акт еще не дисквалифицирован судом). При наличии коллизии между федеральным законом и законом субъекта РФ органы и должностные лица местного самоуправления обязаны руководствоваться федеральным законом (даже если противоречие закона субъекта РФ федеральному закону еще не подтверждено вступившим в силу решением суда).

Статья 8. Межмуниципальное сотрудничество.

1.В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

2.В целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами, советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

3.С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований.

4.В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления.

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ впервые установил основы организации межмуниципального сотрудничества в нашей стране. В этом смысле закон исполняет положения Европейской хартии местного самоуправления, уточняя и развивая их нормами внутреннего права:

27

«1. Органы местного самоуправления имеют право, при осуществлении своих полномочий, сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес.

2.В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления.

3.Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом.» (ст. 10 Европейской хартии).

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает цели регионального совета: организация взаимодействия органов местного самоуправления, выражение и защита общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ. Таким образом, необходимо уяснить предметы общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ, содержание и формы взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований соответствующего субъекта РФ. Это и есть предметная основа деятельности региональных советов.

Общие интересы муниципальных образований в данном субъекте РФ определяются федеральным и региональным законодательством и сложившейся практикой, а также практикой деятельности ассоциаций и союзов муниципальных образований, прежде всего региональных.

Логическое толкование норм Федерального закона № 131-ФЗ в контексте всего Закона позволяет сделать вывод о наличии как общих интересов всех муниципальных образований, так и общих интересов отдельных типов (видов) муниципальных образований, которые могут не совпадать и даже в отдельных аспектах противоречить друг другу.

Как известно, в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что способ координации муниципальными образованиями своей деятельности, как в масштабах субъекта РФ, так и в масштабах всей Федерации вытекает из конституционной природы местного самоуправления и реализуется через объединения муниципалитетов. Через объединения муниципалитетов может осуществляться взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной власти по предметам общих интересов муниципальных образований и общих интересов отдельных типов (видов) муниципальных образований, как в масштабе субъекта Российской Федерации, так и в масштабе Российской Федерации в целом.

В то же время и после образования советов муниципальных образований субъектов РФ и единого общероссийского объединения муниципальных образований в стране могут действовать и продолжают действовать иные объединения муниципальных образований.

Ассоциативное движение местных властей началось еще с конца 80-х годов, когда с помощью представителей научного сообщества новосибирского Академгородка была образована Ассоциация сибирских городов, впоследствии ставшая Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов (АСДГ).

В1991 году возникли Союз российских городов и Союз малых городов России. Эти союзы – пока еще клубы мэров городов – центров республик, краев и

областей, мэров средних и малых городов и районов. В стране еще нет и самого местного самоуправления в его европейской традиции – лишь ростки.

28

Введение в российскую правовую систему Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ (а до него – Гражданским кодексом РФ 1994 года) родового понятия «муниципальное образование» позволило точно определить субъекты местного самоуправления, которые могут создавать ассоциации. Принятие Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» дало возможность поставить деятельность ассоциаций муниципальных образований на более четкую правовую основу. Правда, сам указанный Закон вступил в действие 12 января 1996, однако уже нормы Гражданского кодекса РФ 1994 года, вступившего в действие 1 января 1995 года, регулировали деятельность некоммерческих организаций, включая ассоциации и союзы юридических лиц (ст. 50, 121 – 123).

Нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года №7-ФЗ в части объединения юридических лиц (ассоциаций и союзов) повторяют соответствующие нормы Гражданского кодекса РФ, конкретизируя их в ряде аспектов. Здесь уместны некоторые комментарии.

Во-первых, заметим, что «ассоциация» не является синонимом слова «союз». Как указывают толковые словари, ассоциацией в русском языке называется объединение лиц или учреждений одного рода деятельности1, а союзом – объединение для каких-нибудь совместных целей2. Таким образом, для ассоциации доминирующим признаком является однотипный состав участников, а для союза – общность целей объединения. То есть для объединений муниципалитетов, не преследующих специальных целей, более правильно название «ассоциация».

Во-вторых, по смыслу указанных норм ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 года №7-ФЗ объединения некоммерческих организаций создаются для осуществления в интересах их членов исключительно управленческих, координирующих, а не предпринимательских функций. При этом ассоциации и союзы не являются органами, вышестоящими по отношению к образующим их субъектам, но функция координации деятельности этих субъектов предполагает определенное управленческое воздействие на них со стороны органа, которому они добровольно делегировали соответствующие полномочия. Поскольку любое управление невозможно без соблюдения принципа обязательности исполнения управленческих решений в тех пределах, в которых это определено участниками объединения, данный принцип целесообразно устанавливать в учредительных документах ассоциаций (союзов).

В-третьих, при создании объединения либо вступлении в него у участников ассоциации или союза не изменяется объем правоспособности и не утрачиваются присущие им признаки юридического лица.

В-четвертых, членами ассоциаций (союзов) могут быть только юридические лица. Это вытекает из норм ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ.

В-пятых, в соответствие и с ГК РФ, и с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ участие в ассоциациях (союзах) – добровольное и связано только с усмотрением (волеизъявлением) соответствующего участника. То есть в учредительном договоре не может быть установлено, например, правило о выходе члена объединения из состава его участников обязательно с согласия других участников или тем более обязательное участие определенного круга юри-

1 С.И. Ожегов. Словарь русского языка. М., 1990, с. 37. 2 Там же. С. 751.

29

дических лиц в тех или иных ассоциациях (союзах). В то же время Закон говорит о том, что возможно исключение члена ассоциации (союза) из его состава по решению остающихся членов в случаях и в порядке, установленных учредительными документами ассоциации (союза) (учредительным договором и уставом). Для вступления нового члена в состав ассоциации (союза) также требуется согласие ее членов.

В-шестых, для ассоциации (союза) обязательными учредительными документами являются учредительный договор, подписанный их членами, и устав, утвержденный ими.

Высшим органом управления ассоциацией (союзом) является общее собрание его членов (п. 1 ст. 29 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ).

На такой нормативной правовой основе в 90-х годах выросло российское муниципальное движение.

2.Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ устанавливает, что советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований. В этой норме Закона обращает на себя внимание, во-первых, принцип добровольности создания региональными советами муниципальных образований, во-вторых, принцип единственности общероссийского объединения муниципальных образований. Принцип единственности общероссийского объединения муниципальных образований подкрепляется тем, что в состав единого общероссийского объединения, помимо советов муниципальных образований, могут входить иные объединения муниципальных образований (ст. 67 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ).

Как определяет данный Федеральный закон, единое общероссийское объединение муниципальных образований создается в целях не только организации взаимодействия советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, но и в целях организации взаимодействия, выражения и защиты общих интересов всех муниципальных образований Российской Федерации.

Указанные выше объединения муниципальных образований являются некоммерческими организациями и объединяют именно муниципальные образования как особых лиц права. Единое общероссийское объединение муниципальных образований также имеет правовую форму некоммерческой организации, поскольку «ассоциация (союз) некоммерческих организацией является некоммерческой организацией» (п. 2 ст. 121 ГК РФ).

В мае 2006 года был образован Всероссийский совет местного самоуправления – общественная организация, объединяющая руководителей и специалистов органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, экспертов и специалистов в сфере местного самоуправления. Деятельность Всероссийского совета местного самоуправления регулируется Федеральным законом от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных организациях» (в редакции Федерального закона от 2 февраля 2006 года №19-ФЗ).

3.К 2003 году российское муниципальное движение было представлено региональными (в пределах субъекта РФ), межрегиональными (охватывающими несколько смежных субъектов РФ), специализированными (охватывающими группы особых муниципалитетов – ЗАТО, наукограды, шахтерские города, исторические города, была попытка создать ассоциацию портовых

30