Spravochnik

их учредителей. Буквальное применение этого положения к органу местного самоуправления, имеющего статус юридического лица, означает, что он может действовать в гражданских правоотношениях от своего имени, а не только от имени муниципального образования. Полагаем, что это вполне допустимо, но в рамках его специальной правоспособности.

Надо отметить, что даже статус бюджетного муниципального учреждения предоставляет для органов местного самоуправления достаточно широкую правоспособность. В то же время в учредительных документах для данного органа местного самоуправления (а учредительными документами в этом случае является устав муниципального образования и решение представительного органа муниципального образования о создании данного органа местного самоуправления с правами юридического лица – п. ч. 2 комментируемой статьи) должны быть детально прописаны цели и предмет деятельности органа местного самоуправления, исчерпывающе устанавливающие таким образом специальную правоспособность органа местного самоуправления как юридического лица и ее пределы со всеми вытекающими правовыми последствиями.

Органы местного самоуправления могут и не иметь статуса юридического лица, что, однако, не отменяет их публично-правовую правоспособность, но лишает их гражданско-правовой правоспособности, пусть и целевой.

3. Если есть юридическое лицо, значит, есть и его учредители. В юридическом смысле учредительный процесс для органов местного самоуправления данного муниципального образования – процесс длящийся, поскольку органы местного самоуправления муниципального образования указываются в уставе муниципального образования, при этом, в соответствии с федеральным законом, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации обязательно. Именно в уставе муниципального образования должно быть указано, какие органы местного самоуправления наделяются правами юридического лица, а какие нет, при этом представительный орган и местная администрация наделяются статусом юридического лица в соответствии с комментируемым Федеральным законом.

Однако непосредственный акт учреждения осуществляет представительный орган муниципального образования. Основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение представительного органа о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. В случае же отсутствия устава муниципального образования основанием для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц является одно лишь решение представительного органа об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица. Впрочем, и устав муниципального образования также принимается представительным органом (ч. 3 ст. 44 комментируемого Закона).

Как видим, функции учредителя для органов местного самоуправления муниципального образования выполняет его представительный орган. В то же время п. 2 ст. 120 ГК РФ напрямую указывает муниципальное образование как учредителя муниципального учреждения. Сопоставление этих норм приводит нас к выводу, что учредителем органов местного самоуправления именно как юридических лиц в форме муниципальных учреждений являются муници-

201

пальные образования, от имени которых в соответствии с федеральным законом эту функцию осуществляет их представительный орган.

И как учредитель («делегированный учредитель»), именно представительный орган своими решениями должен наделять учрежденные им органы местного самоуправления – юридические лица имуществом, необходимым им для осуществления своей целевой (специальной) правоспособности. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ такие полномочия представительному органу дал, и исключительно ему, причем не только в отношении муниципальных учреждений (как бюджетных, так и автономных), но в отношении муниципальных предприятий, учредителем которых также выступает представительный орган (п. 5 и 6 ч. 10 ст. 35 комментируемого Федерального закона). Для себя представительный орган выступает, в соответствии с Федеральным законом, как самоучредитель («делегированный самоучредитель»).

Вто же время, в соответствии с п. 2 ст. 48 ГК РФ, муниципальные учреждения (и муниципальные унитарные предприятия) относятся к тем юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности (право владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью от имени муниципального образования – ст. 215 ГК РФ, п.1 ст. 51 комментируемого Закона. Следовательно, право собственности на имущество органов местного самоуправления – юридических лиц, которыми они были наделены собственником, а также на имущество, приобретенное им за счет средств, выделенных из местного бюджета, принадлежит представительному органу. Именно представительный орган своим решением вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (ст. 296 ГК РФ). Именно представительный орган (средствами муниципальной казны) несет субсидиарную ответственность по обязательствам органов местного самоуправления – юридических лиц (и иных муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий). И хотя судебное решение по субсидиарной ответственности указанных лиц, в соответствии со ст. 1071 ГК РФ, поступает для исполнения

вфинансовый орган муниципального образования, последний обязан известить об этом представительный орган муниципального образования и иные органы муниципального образования, указанные в уставе муниципального образования и в порядке, определенном уставом.

Поэтому представляется весьма логичным, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ наделяет представительный орган статусом юридического лица, необходимым для обретения им гражданско-правовой правосубъектности, без чего невозможно выполнить полномочия учредителя органов местного самоуправления – юридических лиц и собственника муниципального имущества. В случае отсутствия в соответствии с Федеральным законом права юридического лица у представительного органа (если такая норма для отдельных видов (типов) муниципальных образований там появится) в Законе должен быть указан орган местного самоуправления, обладающий правами юридического лица, который должен осуществлять указанные функции представительного органа, и порядок их осуществления.

Вто же время мы видим, что лишение представительного органа статуса юридического лица сказывается на объеме его публично-правовой правоспособности, поскольку учреждение публично-правовых образований, которыми являются органы местного самоуправления, и осуществление в отношении их обязательств субсидиарной ответственности от имени муниципального обра-

202

зования является публично-правовой деятельностью по существу и гражданскоправовой по процедуре.

Статья 42. Муниципальная служба

Правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

1.Муниципальная служба – это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

2.Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», законы субъектов РФ о муниципальной службе, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации». Законами субъектов РФ для муниципальных служащих не могут устанавливаться изъятия из общих положений федерального трудового законодательства.

3.Должность муниципальной службы – это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ. При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ. Реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. В реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ могут быть предусмотрены должности

203

муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

4.Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы. Классные чины указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы. Используемое в законодательстве многих субъектов РФ понятие «квалификационные разряды муниципальных служащих» по своему содержанию идентично понятию «классные чины муниципальных служащих». Тем не менее следует постепенно приводить терминологию региональных законов в соответствие с используемой в федеральном законодательстве терминологией (ст. 9.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»).

5.Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местных бюджетов. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих. Однако согласно п. 2 ст. 136 Бюджетного кодекса РФ муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

По данным субъектов РФ, на 1 июня 2008 г. к категории «муниципальные служащие» относятся 340,8 тыс. человек (это на 20 тыс. человек больше, чем на 1 января 2007 г.). В среднем на каждый городской округ в Российской Федерации приходится 226 муниципальных служащих, на муниципальный район – 70, на каждое городское поселение – 11, на сельское поселение – 4 муниципальных служащих. Более 70 процентов муниципальных служащих имеют высшее образование, около 25 – среднее специальное, около 4 – среднее образование. В течение 2007 г. (по состоянию на 1 ноября) в целом по Российской Федерации около 39,8 тыс. муниципальных служащих повысили свою квалификацию. В то же время

204

Глава 7. Муниципальные правовые акты

Статья 43. Система муниципальных правовых актов

1. В систему муниципальных правовых актов входят:

1)устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2)нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3)правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

2. Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

3. Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

4. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.

5. Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

6. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федераль-

206

ными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

7. Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

1.Муниципальные образования обладают собственными правотворческими полномочиями, изданные ими в пределах этих полномочий акты не нуждаются в утверждении органами государственной власти. Конституция РФ и данный Федеральный закон определяют исключительные предметы регулирования муниципальных правовых актов, т.е. вопросы, которые должны решаться только на уровне местного самоуправления. Перечень муниципальных правовых актов, установленный в ч. 1 данной статьи, является открытым

иможет расширяться уставом муниципального образования. Согласно ч. 2 комментируемой статьи устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов. Эти положения Закона, закрепляющие особую роль прямой демократии в организации муниципальной власти, не позволяют, однако, соотнести между собой по юридической силе устав муниципального образования, принятый представительным органом, и правовые акты, принятые непосредственно населением. Приоритет муниципальных правовых актов, принятых на местном референдуме, по отношению к уставу, принятому представительным органом, вытекает из Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Статья 12 указанного Федерального закона устанавливает закрытый перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум, и запрещает установление иных ограничений для вопросов референдума. На местном референдуме нельзя принимать решения, противоречащие законодательству Российской Федерации и ее субъектов, но указанный Федеральный закон не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муниципального образования. Правовой акт, принятый на местном референдуме, действует непосредственно и не нуждается в утверждении органами местного самоуправления. Поэтому даже до того, как представительный орган приведет устав муниципального образования в соответствие с этим актом, нормы устава муниципального образования, противоречащие его положениям, не могут применяться. При этом в тексте самого решения местного референдума должны быть указаны нормы (статьи) устава, действие которых прекращается (изменяется).

Вто же время соответствующие решению местного референдума изменения в устав муниципального образования вносятся в порядке, установленном комментируемым Законом. Однако представительный орган муниципального образования обязан внести в устав такие изменения, как это и установлено ч. 2 ст. 45, в противном случае наступают санкции за неисполнения решения местного референдума, в соответствии с ч. 3 ст. 45 данного Федерального закона.

2.К полномочиям представительного органа муниципального образования Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ относит принятие устава муниципального образования, нормативных и иных правовых актов. Устав муниципального образования должен обладать наиболее высокой юридической силой среди правовых актов, изданных органами и должностными

207

лицами местного самоуправления. Закон непосредственно не определяет положение иных нормативных актов, принимаемых представительным органом, в иерархии актов муниципального образования. Он лишь указывает, что представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации своей деятельности. Указанные правила должны соблюдаться всеми иными органами местного самоуправления, в том числе при издании ими правовых актов. Таким образом, нормативные правовые акты представительного органа по вопросам местного значения должны иметь юридический приоритет перед актами местной администрации и подчиненных ей органов.

Верховенство актов представительного органа над актами исполнительных органов – важнейший принцип демократического устройства власти. Однако комментируемый Федеральный закон его прямо не провозглашает. Здесь проявляется влияние иного принципа – разделения власти, который не назван Конституцией РФ как имманентный местному самоуправлению, но фактически вводится Федеральным законом. Общеобязательность изданных представительным органом правил не означает всевластия этого органа. Пределы его компетенции заданы законодательством и уставом муниципального образования. Представительный орган не может вторгаться в прерогативы местной администрации. Особенно наглядно разделение власти проявляется в разделении бюджетных полномочий представительного органа муниципального образования и местной администрации. Согласно ч. 15 ст. 35 данного Федерального закона управление или распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа и депутатов.

3. Установление в данной статье унифицированных наименований правовых актов представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, председателя представительного органа муниципального образования, главы местной администрации, иных должностных лиц местного самоуправления позволяет обеспечить единообразие систем правовых актов различных муниципальных образований и при этом не ущемляет самостоятельность и гарантии местного самоуправления, поскольку таким установлением не затрагиваются закрепленные в Конституции РФ материальные полномочия местного самоуправления.

Статья 43.1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов

1.Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

2.Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

208

3. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

1.Органы и должностные лица местного самоуправления в пределах своих полномочий, определенных уставом муниципального образования, издают нормативные и ненормативные (индивидуальные) муниципальные правовые акты. В федеральный регистр включаются только те муниципальные правовые акты, которые относятся к нормативным (т.е. правила поведения). В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 указано, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

2.Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657 утверждено Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. Регистр ведется в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями. Регистр состоит из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ. Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре. Регистр ведется в электронном виде на русском языке. Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ подлежат постоянному хранению в составе федерального регистра независимо от того, утратили ли эти акты силу.

3.Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов является Министерство юстиции РФ, которое обеспечивает: сбор регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ; ввод информации в регистр; гарантированное хранение информации в регистре; ведение классификаторов, словарей и справочников регистра; ведение информационного портала регистра; предоставление гражданам

иорганизациям сведений, содержащихся в регистре; режим защиты сведений, содержащихся в регистре. Порядок предоставления сведений, содержащихся в регистре, определяется Министерством юстиции РФ по согласованию с Министерством связи и массовых коммуникаций РФ. Правительством РФ поручено органам исполнительной власти субъектов РФ обеспечить представление в Министерство юстиции РФ регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ и их ежемесячную актуализацию. Предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов, должно осуществляться через единый сайт государственных услуг в сети Интернет (портал государственных услуг).

209

Статья 44. Устав муниципального образования

1. Уставом муниципального образования должны определяться:

1)наименование муниципального образования;

2)перечень вопросов местного значения;

3)формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4)структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5)наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6)виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7)срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8)виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9)порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

10)порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

2. Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан.

4. Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

5. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

6. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат госу-

210