Spravochnik
.pdf
Постатейный справочник
скомментариями
кФедеральному закону от 6 октября 2003 года
№131-ФЗ
«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
Москва
2008
Авторский коллектив:
Бабичев Игорь Викторович, кандидат юридических наук, руководитель аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса – ст. 8, 10 – 12, 41, 66, 67, 80.
Кокин Игорь Александрович, координатор-эксперт Центра передовых технологий Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, член Президиума Единого общероссийского объединения муниципальных образований (Конгресса) – гл.3, 4.
Пешин Николай Леонидович, доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова – гл. 8, ст.68, 69, 83 (ч. 4 и 5).
Сергеев Алексей Аронович, доктор юридических наук, директор Независимого института выборов – преамбула, ст. 1 – 7, 9, гл. 5, ст. 39, 40, 42 – 48, 79, 81, 82, 82.1.
Смирнов Борис Владимирович, член комиссии Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ, государственный советник Российской Федерации 2-го класса – ст. 13, 13.1, 83 (части 1–3, 6, 7), 84–86.
Шугрина Екатерина Сергеевна, доктор юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии – ст. 34 – 38, гл.10.
Научный редактор И.В. Бабичев Редактор Б.В.Смирнов
Постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под редакцией И.В. Бабичева – М., 2008. –368 с.
Издание представляет собой постатейный справочник с комментариями к Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Справочный материал и комментарии положений указанного Федерального закона дает комплексное разъяснение наиболее важных положений названного Закона, содержит разъяснения различных вопросов, возникающих в процессе его правоприменения. Справочные материалы в значительной степени базируются на данных мониторинга, осуществляемого Министерством регионального развития Российской Федерации, иных статистических источниках, источниках права и практики правоприменения.
Книга предназначена для высших должностных лиц муниципальных образований, депутатов, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих.
Издание осуществлено при финансовой поддержке Министерства регионального развития Российской Федерации.
ПРЕДИСЛОВИЕ НАУЧНОГО РЕДАКТОРА
Сегодняшний этап развития местного самоуправления в современной России истоком своим восходит к результатам работы правительственной комиссии под руководством Д.Н. Козака по разграничению полномочий между уровнями публичной власти, которая с июля 2001 года по май 2002 года создала основы концепции разграничения полномочий между государственной и муниципальной властью и основы новой территориальной архитектуры местного самоуправления.
Руководствуясь этой концепцией, группа Министерства экономического развития РФ под руководством В.В. Шипова, в работе которой довелось принять участие и автору этих строк, в июле-сентябре 2002 года создала основной правовой материал нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления.
В последующие месяцы проект Федерального закона беспрецедентно широко обсуждался со всеми заинтересованными субъектами муниципального развития – руководителями и специалистами органов государственной власти федерального и регионального уровня, руководителями и специалистами органов местного самоуправления, объединениями муниципальных образований, учеными и экспертами в сфере местного самоуправления и муниципального права, представителями общественности и средств массовой информации. Выработке позиций по проекту Федерального закона были посвящены три сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, целый ряд конференций, круглых столов, семинаров и совещаний.
Значительный вклад в создание основ местного самоуправления в стране в тот период сыграла рабочая группа по вопросам развития местного самоуправления Государственного совета РФ во главе с С.С. Собяниным, работа Комитетов Государственной Думы и Совета Федерации по вопросам местного самоуправления во главе с В.С. Мокрым, Р.З. Алтынбаевым и Л.Ю. Рокецким
Выступая перед участниками XIII сессии Конгресса муниципальных образований в ноябре 2003 года Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что «обновленный закон об общих принципах местного самоуправления… сегодня многое расставляет по своим местам. Он направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом… Сегодня практически ясно, какие обязательства местные власти имеют перед гражданами, и какими ресурсами они обладают для их выполнения»1.
Сейчас над развитием законодательных основ местного самоуправления на федеральном уровне трудятся коллективы Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления во главе с его председателем, главой Всероссийского совета местного самоуправления В.С. Тимченко и Комитета Совета Федерации РФ по вопросам местного самоуправления, возглавляемого президентом Общероссийского Конгресса муниципальных образований С.М. Киричуком, профильных департаментов Министерства регионального развития РФ во главе со статс-секретарем – заместителем министра А.В. Раковой. Заметный вклад в развитие правовых основ местного самоуправления вносит комиссия по вопросам местного самоуправления и жилищной политики Общественной палаты РФ во главе с Л.В. Давыдовым.
1 Сборник материалов XIII (расширенной) Сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. – М.: АИОМСУ, 2004. – С. 7
3
Принятие 6 октября 2003 года Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», сопряженное с принятием в августе 2003 года обширных изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации» 1999 года №184-ФЗ потребовало внесения системных изменений в целый ряд федеральных законов, прежде всего в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, а также принятия ряда федеральных законов, развивающих положения принятого Федерального закона и предусмотренного им (таких, как Федеральные законы «О муниципальной службе в Российской Федерации», «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» и ряд других), и прекращения действия федеральных законов из прежней правовой системы регулирования местного самоуправления. Эти процессы и составили нормативный базис муниципальной реформы.
Год 2008 завершает ее весьма длинный, пятилетний переходный период. За это время в Федеральный закон внесено тридцатью семью федеральными законами около 250 поправок. Во дни написания этих строк готовятся еще два законопроекта с изменениями и дополнениями комментируемого Федерального закона, изложенного в Справочнике в редакции от 23.07.2008 г., и которые с высокой степенью вероятности вступят в силу до конца текущего года. Большинство вносимых поправок, по замыслу законодателя, были направлены как на развитие правовой системы местного самоуправления, совершенствование разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти, так и на устранения дефектов и пробелов Федерального закона и муниципального права в целом.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ – третий и наиболее сложный по своей нормативной конструкции закон о местном самоуправлении в современной России. Именно сложность предмета регулирования и сложность правовых конструкций Федерального закона обусловило принятие многочисленных изменений, которые были внесены в корпус закона (практически во все его главы) после его принятия. Эти инкорпорированные в текст закона новые нормы, не всегда могущие быть полностью сопряженными с его основной тканью, с высокой вероятностью могли создать коллизии норм как внутри самого Федерального закона, так и дефекты и коллизии норм во всей системе федерального законодательства о местном самоуправлении. В известной степени законодателю удалось избежать этого, однако осмысление и освоение новой правовой ткани Федерального закона продолжается.
Именно об этом говорил на научном семинаре, проведенном в Институте государства и права РАН в апреле 2007 года и посвященном пробелам и коллизиям в законодательстве о местном самоуправлении, видный отечественный ученый в области конституционного и муниципального права проф. С.А. Авакьян: «Очень важный для модели местного самоуправления вопрос – о нормативной базе… Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на самом деле только по названию является главным актом для местного самоуправления. А по существу для всех отраслей есть свои, отраслевые законы. И проблема их соотношения с Федеральным законом … существовала, существует и будет существовать. …Но первая проблема на федеральном уровне, требующая решения, – нужно свести, синхронизировать Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ … и другие законы»1.
1 Авакьян С.А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // В сб.: Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении / Под общей редакцией В.С. Мокрого. – М.: Издание Государственной Думы, 2008. – С. 20.
4
Муниципальное право и законодательное регулирование муниципальных правоотношений – развивающееся явление, отражающее в праве реальные, порой непростые процессы жизнедеятельности наших городов и поселений и их жителей. Тем, кто взял на себя смелость объяснять закон, необходимо учитывать динамизм его изменений.
Перед комментаторами федерального законодательства о местном самоуправлении стоит непростая, многоцелевая задача – на профессиональном, но в то же время доступном для широких слоев правоприменителей языке объяснить нормы и правовые конструкции Федерального закона, их соотношения между собой, их соотношения и взаимодействие с нормами других федеральных законов, регулирующих правовые предметы как в сфере местного самоуправления, так и в смежных с ним сферах права.
Предлагаемый заинтересованному читателю жанр постатейного справочника-комментария Федерального закона, созданного в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления, предполагает порой более широкое, чем просто комментарий, изложение тех или иных статей, тех или иных норм Закона с примерами актуальных ситуаций и судебной практики. Коллектив авторов – известных специалистов и практиков местного самоуправления и муниципального права – на основании многолетних исследований и публикаций изложил
– кратко, сколь это позволяет ограниченный объем печатных страниц – но ёмко, сколь это возможно, свой научный и справочный комментарий и свое правовое видение норм, правовых конструкций Закона и их правоприменения.
Считаю необходимым выразить признательность за профессиональную и неизменно благожелательную помощь в подготовке этого издания директору департамента федеративных отношений и местного самоуправления Министерства регионального развития РФ С.В. Шипову и его заместителю Е.А. Кодиной. Благодарю за техническую поддержку работы над справочником главного консультанта Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления Н.Р. Калантарову и руководителей Агентства муниципального развития Л.В. Олейник и П.В. Максимова.
Выражаю признательность – редактору справочника-комментария Борису Владимировичу Смирнову, видному специалисту законодательного процесса, человеку, который принимал непосредственное участие в создании правового материала трех из четырех законов о местном самоуправлении, созданных в нашей стране, – Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления
иместного хозяйства в СССР» 1990 года, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 года, многие годы осуществлявшему правовое обеспечение деятельности профильных комитетов и подразделений Верховного Совета СССР, Государственной Думы РФ, Конгресса муниципальных образований РФ.
Очень хочется надеяться, что наш скромный, но профессиональный и ответственный труд будет полезен всем тем, кто созидает жизнь в наших городах
ивесях и живет в них.
И.Бабичев
ноябрь 2008 года,
г.Москва
ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО CАМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
(в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 53-ФЗ, от 12.08.2004
№99-ФЗ, от 28.12.2004 № 183-ФЗ, от 28.12.2004 № 186-ФЗ, от 29.12.2004 № 191-ФЗ, от 29.12.2004 №199-ФЗ, от 30.12.2004
№211-ФЗ (ред. 26.12.2005), от 18.04.2005 № 34-ФЗ, от 29.06.2005
№69-ФЗ, от 21.07.2005 № 93-ФЗ, от 21.07.2005 № 97-ФЗ, от 12.10.2005 № 129-ФЗ, от 27.12.2005 № 198-ФЗ, от 31.12.2005
№199-ФЗ, от 31.12.2005 № 206-ФЗ, от 02.02.2006 № 19-ФЗ, от 15.02.2006 № 24-ФЗ, от 03.06.2006 № 73-ФЗ, от 18.07.2006
№120-ФЗ, от 25.07.2006 № 128-ФЗ, от 27.07.2006 № 153-ФЗ, от 16.10.2006 № 160-ФЗ, от 01.12.2006 № 198-ФЗ, от 04.12.2006
№201-ФЗ, от 29.12.2006 № 258-ФЗ, от 02.03.2007 № 24-ФЗ, от 26.04.2007 № 63-ФЗ, от 10.05.2007 № 69-ФЗ, от 15.06.2007
№100-ФЗ, от 18.06.2007 № 101-ФЗ, от 21.07.2007 № 187-ФЗ, от 18.10.2007 № 230-ФЗ, от 04.11.2007 № 253-ФЗ, от 08.11.2007
№257-ФЗ, от 08.11.2007 № 260-ФЗ, от 10.06.2008 № 77-ФЗ, от 23.07.2008 № 160-ФЗ)
Принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года Одобрен Советом Федерации 24 сентября 2003 года
Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Местное самоуправление
1.Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
2.Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
1.Глава 1 Конституции РФ, положения которой составляют основы конституционного строя Российской Федерации (ст. 16), содержит положение о том, что местное самоуправление в Российской Федерации признается и гарантируется (ст. 12); местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом в ст. 3 (ч. 2) Конституции РФ содержится исчерпывающий перечень органов, через которые осуществляется власть народа (публичная власть): органы государственной власти и органы местного самоуправления. Никакие другие органы не вправе присваивать властные полномочия, выступать от лица народа. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 января 1998 г. № 3-П отметил, что публичная власть может быть не только государственной, но и муниципальной. Таким образом, органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, тем не менее, являются не общественными формированиями, а органами публичной власти.
2.Конституционная формулировка о том, что местное самоуправление признается и гарантируется не означает, что государство лишь признало местное самоуправление как явление, существующее независимо от его воли. Современное российское местное самоуправление возникло в результате проводимых государством правовых реформ на базе прежней системы местных Советов народных депутатов. Российская Конституция признала демократически организованное местное самоуправление необходимым институтом народовластия, обязательным элементом государственного механизма.
3.Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П был сделан вывод о том, что любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. На лю-
7
бой части территории Российской Федерации граждане обладают правом на участие в осуществлении местного самоуправления. Из этого не следует, что жители любой территории вправе формировать собственные органы местного самоуправления. Принципы образования и преобразования муниципальных образований определены в главе 2 комментируемого Закона.
4. Муниципальная власть является не суверенной, а подзаконной, пределы ее самостоятельности определяются Конституцией РФ и федеральными законами. Законы субъектов РФ могут устанавливать такие пределы лишь в случаях, установленных федеральными законами. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П было указано, что конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в пределах своих полномочий обеспечивающего решение населением вопросов местного значения, не может быть ограничен законодателем субъекта РФ. Из этого вывода не следует, что субъекты РФ вправе регулировать вопросы организации и осуществления местного самоуправления на своих территориях только при наличии прямой отсылочной нормы к законам субъектов РФ в федеральном законе. Установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации – предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Однако законы субъектов РФ не вправе ограничивать самостоятельность местного самоуправления по сравнению с тем, как она определена в Конституции РФ и федеральных законах.
Статья 2. Основные термины и понятия
1. Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины и понятия:
сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
поселение – городское или сельское поселение; муниципальный район – несколько поселений или поселений и межселен-
ных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
8
внутригородская территория города федерального значения – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
муниципальное образование – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;
межселенная территория – территория, находящаяся вне границ поселений; вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жиз-
недеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно;
вопросы местного значения межпоселенческого характера – часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с настоящим Федеральным законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно;
органы местного самоуправления – избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
депутат – член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения;
должностное лицо местного самоуправления – выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;
выборное должностное лицо местного самоуправления – должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;
член выборного органа местного самоуправления – выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах;
муниципальный правовой акт – решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер;
административный центр сельского поселения, муниципального района – населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.
2. В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосо-
9
четания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
1.Данная статья определяет основные термины и понятия, используемые для целей Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», то есть в данном Федеральном законе, а также в иных федеральных законах, законах субъектов РФ, подзаконных актах, развивающих положения данного Федерального закона, составляющих правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации. Этим обеспечивается единство и точное применение понятий и терминов, формальная определенность правовых предписаний.
2.Муниципальное образование – это первичная территориальная единица, в которой осуществляется местное самоуправление, т.е. имеется самостоятельный уровень публичной власти (формируются органы местного самоуправления, имеется местный бюджет, муниципальная собственность и т.д.). Понятие «муниципальное образование» фактически может использоваться в двух значениях. Во-первых, это населенная территория. Во-вторых, это самостоятельный субъект права. Например, когда речь идет об изменении границ муниципального образования, это понятие используется в первом значении; если говорится о вопросах, находящихся в ведении муниципального образования, или об участии муниципального образования в гражданских правоотношениях – во втором значении.
Вкомментируемой статье раскрывается типология муниципальных образований (проиллюстрирована приведенной ниже блок-схемой). Образование на территории России муниципальных образований других типов, кроме сельских поселений, городских поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий города федерального значения, не допускается.
Статья определяет понятие «поселение» путем использования понятий «город», «поселок», «сельский населенный пункт» – содержание которых в данном Федеральном законе не определено. Эти понятия выводятся из земельного и градостроительного законодательства, а также законодательства конкретного субъекта РФ о его административно-территориальном устройстве. В отличие от законодательства об организации местного самоуправления, относящегося к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, законодательство об административно-территориальном устройстве субъекта РФ (т.е. об административном делении территории для целей осуществления государственной власти субъекта РФ) относится к исключительному ведению данного субъекта РФ (из этого исходит судебная практика). Правила, в соответствии с которыми должно осуществляться определение территорий муниципальных образований, изложены в главе 2 данного Федерального закона.
10