Spravochnik

возможен, если заявление подано от имени гражданина, объединения граждан, предприятия, учреждения, организации, не обладающих правом на учреждение средств массовой информации в соответствии с Законом о СМИ. Однако ключевым понятием в данном случае является «может быть». Т. е. требование в Законе о СМИ закреплено не императивно: в ст. 7 Закона о СМИ не говорится о том, что учредить средство массовой информации вправе исключительно субъект, указанный в ней. Равным образом следует толковать и положения ст. 13 Закона о СМИ: отказ «возможен», но он не является обязательным. Таким образом, юридических препятствий к учреждению органами местного самоуправления иных, помимо печатных, средств массовой информации не существует.

Статья 69. Некоммерческие организации муниципальных образований

1.Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

2.Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами.

1.Поскольку комментируемая статья находится в главе о межмуниципальном сотрудничестве, она, очевидно, подразумевает создание, в первую очередь, «межмуниципальных» некоммерческих организаций. В этом смысле данной статье корреспондируют положения ч. 4 ст. 7 комментируемого Федерального закона. Гражданское законодательство Российской Федерации называет целый ряд форм, в которых могут создаваться некоммерческие организации, однако из всех возможных форм комментируемый Федеральный закон называет лишь две – автономные некоммерческие организации и фонды. Правовое положение как первых, так и вторых регулируется, в основном, нормами ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в настоящее время действует с изменениями на 22 июля 2008 г.).

2.Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях» учредителями некоммерческой организации в зависимости от ее организационно-правовых форм могут выступать полностью дееспособные граждане или юридические лица. Право выступать учредителями органов местного самоуправления названным Федеральным законом не регламентировано.

Следует учитывать, что создание органами местного самоуправления фондов и автономных некоммерческих организаций для целей, не связанных с решением вопросов местного значения, может быть признано нецелевым расходованием средств муниципального образования.

С точки зрения гражданского законодательства автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры

291

и спорта и иных услуг. Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями (учредителем), является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Автономная некоммерческая организация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых создана указанная организация. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

Фондом является не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами или юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями (учредителем), является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Фонд использует имущество для целей, определенных уставом. Фонд вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей этим целям и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых фонд создан. Для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них. Фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества.

Количество учредителей некоммерческой организации не лимитировано, но очевидно, что если речь идет о межмуниципальной организации, их не может быть меньше двух. Некоммерческая организация подлежит государственной регистрации (см. комментарий к ст. 68 Федерального закона). При этом решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) принимается, применительно к разрешенным комментируемым Федеральным законом видам некоммерческих организаций муниципальных образований, территориальным органом Федеральной регистрационной службы. Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляется органом Федеральной налоговой службы на основании решения о государственной регистрации.

Учредительными документами некоммерческих организаций муниципальных образований являются уставы. При учреждении автономных некоммерческих организаций также возможно заключение учредительного договора. В учредительных документах некоммерческой организации муниципального образования должны определяться ее наименование, содержащее указание на характер ее деятельности и организационно-правовую форму, место нахождения некоммерческой организации, порядок управления деятельностью, предмет и цели деятельности, сведения о филиалах и представительствах, источники формирования имущества некоммерческой организации, порядок внесения

292

изменений в учредительные документы некоммерческой организации, порядок использования имущества в случае ликвидации некоммерческой организации и иные положения, предусмотренные федеральными законами.

Изменения в устав некоммерческой организации вносятся по решению ее высшего органа управления, за исключением устава фонда, который может быть изменен органами фонда, если уставом фонда предусмотрена возможность изменения этого устава в таком порядке. Если сохранение устава фонда в неизменном виде влечет за собой последствия, которые невозможно предвидеть при учреждении фонда, а возможность изменения его устава не предусмотрена либо устав не изменяется уполномоченными лицами, право внесения изменений в соответствии с ГК РФ принадлежит суду по заявлению органов фонда или органа, уполномоченного осуществлять надзор за деятельностью фонда. Особенностью фонда является также то, что решение о его ликвидации может принять только суд по заявлению заинтересованных лиц. Фонд может быть ликвидирован:

–если имущества фонда недостаточно для осуществления его целей и вероятность получения необходимого имущества нереальна;

–если цели фонда не могут быть достигнуты, а необходимые изменения целей фонда не могут быть произведены;

–в случае уклонения фонда в его деятельности от целей, предусмотренных его уставом;

–в других случаях, предусмотренных федеральным законом.

Не подлежит фонд и преобразованию в иную организационно-правовую форму.

Как автономная некоммерческая организация, так и фонд могут осуществлять один или несколько видов деятельности, не запрещенных законодательством Российской Федерации и соответствующих целям деятельности некоммерческой организации, указанным в учредительных документах. Фактически, реальных ограничений на осуществление такой деятельности (кроме требований о лицензировании) не установлено. Некоммерческая организация может иметь в собственности или в оперативном управлении здания, сооружения, жилищный фонд, оборудование, инвентарь, денежные средства в рублях и иностранной валюте, ценные бумаги и иное имущество.

Структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации в соответствии с федеральным законодательством. При этом для управления фондом устанавливается специфический орган управления – попечительский совет фонда, который осуществляет надзор за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств, соблюдением фондом законодательства. Попечительский совет осуществляет свою деятельность на общественных началах. Порядок формирования и деятельности попечительского совета определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями. Иные аспекты деятельности фонда определяются его уставом.

Органы местного самоуправления вправе оказывать некоммерческим организациям экономическую поддержку в различных формах, в том числе путем:

293

Глава 10. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, КОНТРОЛЬ И НАДЗОР

ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ

Статья 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Европейская хартия местного самоуправления определяет местное самоуправление как право и реальную возможность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел, действуя самостоятельно и под свою ответственность (часть 1 статьи 3). Тем самым формулируются некоторые принципы деятельности муниципальных органов, в частности возможность возложения ответственности на эти органы как результат определенной оценки их деятельности. Причем, поскольку орган или должностное лицо местного самоуправления предпринимают в соответствии со своими функциями определенные действия, которые могут повлечь за собой не только позитивные, но и негативные последствия, они должны быть поставлены в условия, минимизирующие возможность нарушения интересов государства и населения муниципального образования, физических и юридических лиц, т.е. влекущие юридическую ответственность за нарушение этих интересов1.

Впостановлении Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 года

№14-П указывалось, что ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц является мерой защиты прав граждан на осуществление местного самоуправления от возможных злоупотреблений. Конституционный Суд подчеркнул, что чтобы обеспечить реализацию конституционных положений, а также защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностныхлицместногосамоуправленияивместестемгарантироватьмуниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий – при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, – само по себе не может рассматриваться как неправомер-

1 Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 321.

295

ное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления.

В комментируемой статье перечислены субъекты, перед которыми наступает ответственность:

–население муниципального образования;

–государство;

–физические и юридические лица.

Каждому из названных субъектов соответствует свой вид юридической ответственности. Обычно выделяют такие виды отраслевой юридической ответственности, как уголовную, административную, конституционноправовую (и муниципально-правовую как ее разновидность), дисциплинарную, гражданскую.

Кроме того, в данной статье предусматривается наступление ответственности только в соответствии с федеральными законами.

Статья 71. Ответственность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

1.Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.

2.Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.

1. Наиболее известной мерой ответственности перед населением, но далеко не единственной, является отзыв выборных должностных лиц. К другим мерам ответственности населения можно отнести, в частности, выражение недоверия; отставку, досрочное прекращение полномочий.

ВПостановлении Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2003 года

№19-П по «Ивановскому делу» указывалось, что институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться – исходя из его конституционной природы – на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления. Однако при реализации этих механизмов на практике в полной мере ощущается определенная коллизия законодательства о местном самоуправлении и трудового законодательства. Так, суды восстанавливали на работе уволенных должностных лиц даже в тех случаях, когда основания и порядок выражения им недоверия были вполне корректно прописаны в уставе и строго соблюдены на практике1.

Субъектами ответственности перед населением по смыслу комментируемой статьи могут являться:

– депутаты представительного органа муниципального образования;

– члены выборных органов местного самоуправления;

– выборные должностные лица местного самоуправления.

1 Сергеев А.А. К вопросу об интегрирующем характере российского муниципального права //Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 39–44.

296

Вкомментируемой части подчеркивается, что основания ответственности перед населением определяются уставами муниципальных образований в соответствии с данным Федеральным законом.

Одно из таких оснований установлено в ч. 2 ст. 24 комментируемого Закона; основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Всвоем Постановлении от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» Конституционный Суд указал, что по смыслу Конституции РФ, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.

2. Отзыв депутата, должностного лица является важным правовым институтом, обеспечивающим защиту публичных интересов. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что требования к институту отзыва должны совпадать и на государственном и на муниципальном уровне публичной власти (См. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года

№7-П).

Отзыв выборных лиц означает, что население муниципального образования вправе досрочно прекратить полномочия депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

По данным субъектов РФ в 2007 году случаев отзыва населением муниципального образования депутатов представительных органов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления не установлено. Один случай отзыва населением муниципального образования депутата представительного органа муниципального образования имел место в Нижегородской области в первой половине 2008 года.

Если Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ рассматривал институт отзыва избирателями депутатов и выборных должностных лиц в качестве факультативного, то Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ определяет этот институт как обязательный. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ сместил акцент в основаниях и порядке ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением на федеральные законы и уставы муниципального образования.

Анализ норм федерального и регионального законодательства позволяет выделить ряд условий, ограничивающих возможность проведения отзыва, с тем, чтобы не допускались злоупотребления этой формой непосредственной демократии («защита прав отзываемых»). По мнению Конституционного Суда РФ облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного лица местного самоуправления (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 года № 7-П). В различных решениях Конституционный Суд РФ обращал внимание на следующее:

297

–основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.;

–основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений конституции Республики Алтай и федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»);

–недопустим отзыв выборного лица в период начала его полномочий и их прекращения, в сроки, установленные уставом муниципального образования или законом субъекта РФ;

–вводятся ограничения на повторное возбуждение инициативы отзыва в случае признания голосования несостоявшимся либо признания лица не отозванным;

–процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям – проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года № 10-П.).

–достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва – не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем, чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.

Более подробно о процедуре отзыва см. комментарий к статье 24.

Статья 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Фактически данная статья является вводной и системообразующей для последующих статей. В данной статье содержится указание на основания наступления ответственности перед государством:

1)нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, подтвержденное судебным решением;

2)ненадлежащее осуществление отдельных государственных полно-

мочий.

Ответственность перед государством означает возможность привлечения

кразным видам юридической ответственности, например, уголовной, адми-

298

нистративной, конституционно-правовой. Вид ответственности, санкции, процедура привлечения зависит от конкретных оснований. В комментируемом законе большее внимание уделено новому виду ответственности перед государством – конституционной ответственности и некоторым мерам, таким, например, как роспуск, отрешение от должности. Об этом более подробно будет говориться в комментариях к статьям 73-75.

Об особенностях осуществления отдельных государственных полномочий более подробно см. комментарий к главе 4.

Важной гарантией прав органов местного самоуправления и их должностных лиц является наступление ответственности только на основании решения соответствующего суда.

Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством

1.В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

2.Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

2.1.В случае, если соответствующим судом установлено, что избранный

вправомочном составе представительный орган муниципального образования

втечение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

2.2.В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования

втечение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный

299

факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

3. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает основания и процедуру роспуска представительного органа муниципального образования. Возможность такого роспуска предусматривалась и ранее Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Соответствие данной процедуры Конституции РФ было подтверждено Постановлением Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. № 14-П.

В соответствии с комментируемой частью основанием ответственности являлось принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Данное противоречие должно быть установлено в судебном порядке.

Ответственность не наступает, если представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. По истечении указанного срока высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Следует подчеркнуть, что условием ответственности является норма, согласно которой представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт. Такая формулировка также является определенной гарантией прав представительного органа. Федеральным законом от 6 октября 2003 года предусмотрено право главы муниципального образования, являющегося главой администрации, наложить вето на акт представительного органа (строго говоря, и на акт об отмене акта, признанного незаконным), преодолеваемое двумя третями от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования. Поэтому если представительный орган большинством голосов принял меры по исполнению решения суда, но эти действия заблокировал глава муниципального образования, оснований для ответственности, по смыслу закона, а также исходя из общеправового принципа справедливости, нет.

Необходимо отметить, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Фе-

300