Spravochnik

г) оказывать содействие органам местного самоуправления в разрешении вопросов, связанных с осуществлением ими государственных полномочий Чувашской Республики и делегированных федеральных полномочий, а также выполнять иные обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Чувашской Республики.

3)В законах о передаче отдельных государственных полномочий необходимо предусматривать способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты. При этом в соответствующем законе должны быть предусмотрены не подходы к расчету соответствующих нормативов, а именно способ (методика) их расчета, т.е. содержаться либо непосредственно формула расчета нормативов, либо, как минимум, содержание такой формулы должно выводиться из нормативного регулирования в данном законе1.

В комментируемом Федеральном законе содержится отсылка к федеральным или региональным государственным минимальным социальным стандартам как части способа (методики) расчета нормативов. Это не означает, что данные минимальные социальные стандарты являются неотъемлемой частью способа (методики) расчета. Если они в соответствующей сфере общественных отношений имеются, то обязательно должны быть включены в способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций. Если же они отсутствуют, то законодатель не обязывает включать их в данную формулу.

4)Пункт 4 ч. 6 комментируемой статьи предусматривает установление в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями перечня подлежащих передаче в пользование и (или) управление, либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.

Однако порядок определения перечня должен быть не отсылочным, а непосредственно определенным в законе о передаче отдельных государственных полномочий и он должен позволять определить то конкретное имущество, которое подлежит включению в соответствующий перечень или, напротив, не подлежит включению в него.

Комментируемый пункт фактически устанавливает виды возможной передачи материальных средств муниципальным образованиям для осуществления переданных им государственных полномочий. Первый возможный вариант – передача материальных средств в муниципальную собственность. Это имеет смысл делать органам государственной власти только в том случае, если материальные средства носят расходуемый характер, т.е. так или иначе утрачиваются в течение финансового года или иного периода времени.

Второй вариантпередача материальных средств в пользование или управление. То обстоятельство, что данные категории не согласуются с вещными правами, предусмотренными ГК РФ, не ставят под сомнение правомочность

1 По данным субъектов РФ на 1 ноября 2007 г., в Российской Федерации действовало 785 законов субъектов РФ в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

111

передачи именно в пользование или управление материальных средств, поскольку именно Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ является специальным законом в части регламентации наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и в части отношений между уровнями публичной власти по поводу такого осуществления полномочий. Поэтому он может устанавливать специальные формы передачи материальных средств для их осуществления.

5)Положения п. 5 комментируемой статьи обязывают устанавливать в соответствующих законах порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий.

Рассматриваемое положение оставляет некоторую неопределенность в вопросе о том, регулируется ли именно порядок отчетности, т.е. сроки и процедуры предоставления материалов, либо и само содержание соответствующей отчетности. Практика такова, что отсылка в части содержания отчетности к подзаконному регулированию при установлении сроков и органов, которым предоставляется отчет, не является основанием для признания регулирования порядка отчетности не соответствующим требованиям рассматриваемой норме Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Тем не менее отражение всех аспектов необходимой отчетности непосредственно в соответствующем законе желательно.

6)Пункт 6 ч. 6 обязывает устанавливать порядок осуществления органами государственной власти контроля за исполнением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.

Требование о поименовании органов, осуществляющих контроль за исполнением переданных государственных полномочий, должны применяться

сучетом практики решения данного вопроса в законодательстве конкретного субъекта РФ. Как правило, на уровне законодательного регулирования указывается не конкретное наименование органа, которое может корректироваться в зависимости от изменений системы и структуры органов исполнительной власти субъекта РФ, а суть деятельности этого органа, например орган, уполномоченный в определенной сфере.

Что касается самих возможных форм контроля, то здесь необходимо исходить из того, что федеральный законодатель и Конституция РФ не ограничивают контроль за местным самоуправлением в части осуществления его органами отдельных государственных полномочий только вопросами законности, возможен также контроль за целесообразностью осуществления соответствующих полномочий. Формами такого контроля может быть проведение плановых проверок, истребование копий документов, проведение опросов лиц, воспользовавшихся государственными услугами, осуществляемыми органами местного самоуправления в порядке наделения отдельными государственными полномочиями и т.п.

7)В соответствии с требованиями комментируемого Закона в законе, предусматривающим наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, необходимо указание на условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Условия для прекращения временного осуществления полномочий могут быть самыми разными, однако они должны быть установлены в самом законе. Кроме того, необходимо иметь в виду, что возможно устанавливать прекра-

112

щение осуществления отдельных государственных полномочий как для всех муниципальных образований, так и для отдельных муниципальных образований, то есть в законе могут быть установлены различные условия прекращения исполнения переданных полномочий для разных муниципалитетов.

Порядок прекращения осуществления отдельных государственных полномочий должен регулировать вопросы обратной передача имущества, переданного ранее в пользование или управление, возвращение неиспользованных субвенций, передачи документации, которая была создана в процессе осуществления отдельных государственных полномочий.

Основания прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий могут быть разными:

истечение срока, на который были переданы указанные полномочия; признание органами государственной власти субъекта РФ нецелесоо-

бразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

Часть 6.1 комментируемой статьи расширяет перечень обязательных требований, предъявляемых к закону субъекта РФ, предусматривающего наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями РФ, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, и предоставляет право субъекту РФ передавать не собственные, а делегированные полномочия. В данном случае закон субъекта РФ кроме всех требований, перечисленных в части 6 комментируемой статьи, также должен содержать два дополнительных положения.

В законе субъекта РФ должны быть закреплены права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам. Конкретизируя нормы закона, в данном случае можно говорить о трансляции полномочий федеральных органов государственной власти руководителю субъекта РФ в части осуществления переданного государственного полномочия.

Подобный закон субъекта РФ должен закреплять права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий РФ, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта РФ, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам. То есть, речь идет о

113

трансляции полномочий органов государственной власти субъектов РФ органам местного самоуправления, в части исполнения переданного государственного полномочия.

7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает порядок введения в действие положений, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Из данной нормы вытекает, что специальное указание на введение законов в действие не требуется. Сам факт предоставлениясубвенцийвсоответствующембюджетенаочереднойфинансовый год является достаточным основанием для того, чтобы считать соответствующий закон действующим. Если же субвенции в соответствующем бюджете на очередной финансовый год не предусмотрены, закон о передаче государственных полномочий можно считать недействующим и не подлежащим исполнению.

Комментируемый Федеральный закон (ч. 8 ст. 19) предоставляет законодателю право устанавливать в законах, определяющих передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

С целью обеспечения выполнения передаваемых отдельных государственных полномочий Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (ст. 50) установил, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Статья 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1.По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

2.Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

3.Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

4.Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, могут содержать положения, предусматривающие:

114

1)порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;

2)возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

4.1. Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

5. Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

1.Органы государственной власти и после передачи отдельных государственных полномочий, относящихся к их компетенции, сохраняют возможность регламентировать вопросы, связанные с их исполнением. С этой целью частью 1 комментируемой статьи предусмотрено право федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, в случаях установленных законами и в пределах своей компетенции, издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и осуществлять контроль за их исполнением.

Фактически степень самостоятельности муниципальных образований в регулировании исполнения отдельных государственных полномочий зависит от того, насколько порядок их осуществления будет урегулирован законами,

атакже нормативными правовыми актами органов исполнительной государственной власти.

2.Часть 2 комментируемой статьи определяет для органов местного самоуправления единственно возможное основание для отказа от исполнения отдельных государственных полномочий. Таким основанием является признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным данной статьей.

Судебное решение может касаться как дефектов содержания соответствующих законов, так и дефектов выбора формы акта, регулирующего передачу полномочий (например, если наделение полномочиями осуществлено не законом).

115

3.Как следует из части 2 комментируемой статьи, сам по себе недостаток средств или иных ресурсов не является основанием для отказа в осуществлении полномочий. В то же время, часть 3 статьи 20 указывает, что органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

При этом бремя доказывания наличия соответствующих ресурсов будет ложиться на ту или иную сторону в зависимости от того, какие правоотношения подлежат выяснению. Так, если должностные лица органов местного самоуправления привлекаются к уголовной ответственности за халатность в связи с неисполнением переданных государственных полномочий, то, исходя из презумпции невиновности, бремя доказывания наличия всех имеющихся ресурсов будет лежать на правоохранительных органах. Если же рассмотрению подлежат вопросы конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности, например, досрочного расторжения контракта с главой администрации муниципального образования (ч. 11 ст. 37 комментируемого Федерального закона), либо отрешения от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (ч. 1 ст. 74 данного Федерального закона), то при судебном рассмотрении таких дел, очевидно, будет действовать процессуальный принцип о том, что каждая сторона должна доказать то обстоятельство, на которое ссылается (ч. 1 ст. 65 Арбитражно-процессуального кодекса РФ).

4.Части 4, 4.1 и 5 комментируемой статьи содержат положения, регулирующие специфический правовой институт, который достаточно условно включен в главу о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями – это участие органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, не переданных им.

Общим условием такого участия является указание на такую возможность федерального закона. В частности, такая возможность закреплена в Федеральном законе «О занятости населения в Российской Федерации», в Федеральном законе «О милиции». Федеральные законы могут предусматривать порядок согласования и особенности участия органов местного самоуправления в осуществлении государственных полномочий, а также возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий. В случае отсутствия в федеральных законах такого порядка согласования и пределов правового регулирования для органов государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ получают возможность для самостоятельного регулирования указанной сферы.

Конкретное содержание прав органов местного самоуправления по добровольному осуществлению государственных полномочий в любом случае будет вытекать из положений федеральных законов, предусматривающих такое участие. При этом не исключено осуществление не только исполнительнораспорядительных, но и регулятивных полномочий органами местного самоуправления, если иное не вытекает из конкретного федерального закона.

Часть 4.1 комментируемой статьи устанавливает обязанность предварительного получения органами местного самоуправления, участвующими в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, решения представительного органа данного муниципального образования о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.

5.Положения ч. 5 комментируемой статьи указывают на добровольность осуществления органами местного самоуправления названных выше полно-

116

мочий и их финансирования при наличии возможности. Более того, органы местного самоуправления могут осуществлять дополнительное финансирование не переданных им государственных полномочий только в случае прямого указания на это в федеральных законах. Данная норма направлена на предотвращение ситуации расходования средств местного бюджета в ущерб финансированию вопросов местного значения.

При этом предусматривается случай, когда допускается участие в осуществлении государственных полномочий, несение расходов из местных бюджетов без прямого указания федерального закона. Это установление за счет средств бюджета муниципального образования дополнительных мер социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан (абзац второй ч. 5 ст. 20 комментируемого Федерального закона). Целесообразно нормативное регулирование этой деятельности решением представительного органа муниципального образования, по аналогии с требованием части 4.1 комментируемой статьи.

При этом необходимо учитывать, что социальная поддержка и социальная помощь оказываются лишь отдельным категориям граждан, определённым нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, например, дополнительные льготы для инвалидов, одиноких матерей, многодетных семей и т.п.

Любое добровольное участие органов местного самоуправления в реализации не переданных им государственных полномочий не является основанием получения ими субвенций из бюджетов вышестоящих уровней.

Статья 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1.Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

2.Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями статьи 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

3.В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

1. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Переданные государственные полномочия, безусловно, должны быть подконтрольны государству, однако при осуществлении государственного контроля должно соблюдаться требование, содержащееся в Европейской хартии местного самоуправления, состоящее в том, что вмешательство контролирующего органа в деятельность муниципального образования должно быть

117

Глава 5. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья 22. Местный референдум

1.В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум.

2.Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования.

3.Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом;

3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.

4.Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений, указанных в пункте 2 части 3 настоящей статьи, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая гражданами, избирательными объединениями, иными общественными объединениями, указанными в пункте 2 части 3 настоящей статьи, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

5.Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.

В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской

119

Федерации или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

6.В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

7.Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

8.Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

9.Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

10.Гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также порядок подготовки и проведения местного референдума устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.

1. Согласно Конституции РФ референдум является одной из двух высших форм прямого народовластия и обеспечивает непосредственное осуществление гражданами местного самоуправления (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Общие положения, касающиеся назначения, подготовки, проведения местного референдума и определения его результатов, закреплены в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Это означает, что пределы прямого властного волеизъявления населения ограничены компетенцией муниципального образования. Перечень вопросов местного значения определяется уставом соответствующего муниципального образования на основании статей 14 – 16 данного Федерального закона. Вопросы местного референдума не должны выходить за рамки предметов ведения местного самоуправления. Правовое решение не может быть принято на референдуме с превышением полномочий, предоставленных муниципальному образованию.

Согласно ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о на-

значении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

120