2) Классификация жилищного фонда

Согласно п. 1 ст. 19 ЖК РФ, под жилищным фондом понимается совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 19 ЖК РФ устанавливает виды жилищных фондов в Российской Федерации. К ним относятся:

- частный жилищный фонд;

- государственный жилищный фонд;

- муниципальный жилищный фонд.

Частный жилищный фонд включает в себя жилищный фонд, находящийся в собственности юридических лиц, построенный и приобретенный за счет средств частных собственников, в том числе за счет жилищных, жилищно-строительных кооперативов, дома товариществ собственников жилья, квартиры и дома, приобретенные в собственность гражданами на иных основаниях, предусмотренных законодательством (ст. 288, 290, 291 ГК РФ).

В собственности граждан находятся построенные и приобретенные (по предусмотренным основаниям) жилые дома и квартиры; квартиры в жилищных и жилищно-строительных кооперативах в случае выплаты пая; жилые помещения в товариществах собственников жилья и проч.

В собственности юридических лиц - построенные или приобретенные жилые дома, квартиры (в т.ч. в порядке долевого участия); дома в жилищных и жилищно-строительных кооперативах с не полностью выплаченным паем.

Гражданин, являясь собственником жилого помещения, использует его для личного проживания и проживания членов его семьи, а также может предоставить в пользование иным лицам на основании соответствующего договора (найма, безвозмездного пользования). Юридическое лицо использует жилье, только сдавая его в пользование гражданам на основании соответствующего договора. Данные положения содержатся в Жилищном кодексе РФ⁷⁷.

Таким образом, согласно ч. 2 ст. 19 ЖК РФ частный жилищный фонд включает в себя:

1) фонд, находящийся в собственности граждан, - индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома, квартиры в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов с полностью выплаченным паевым взносом, в домах товариществ индивидуальных владельцев квартир, квартиры и дома, приобретенные гражданами в собственность на иных основаниях, предусмотренных законодательством;

2) фонд, находящийся в собственности юридических лиц (созданных в качестве частных собственников), построенный или приобретенный за счет их средств, в том числе за счет средств жилищных, жилищно-строительных кооперативов с не полностью выплаченным паевым взносом, жилищный фонд, принадлежащий общественным организациям.

Государственный жилищный фонд состоит из жилых помещений, находящихся в федеральной (государственной) собственности и собственности субъектов России.

Государственный жилищный фонд включает в себя: 1) жилищный фонд, состоящий в государственной собственности Российской Федерации и находящийся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных предприятий или учреждений, относящихся к федеральной государственной собственности (государственные предприятия и учреждения не обладают правом собственности на закрепленное за ними имущество); 2) жилищный фонд, находящийся в собственности субъектов Российской Федерации или в хозяйственном ведении предприятий или оперативном управлении учреждений, созданных субъектами Федерации.

Государственная собственность на жилые помещения - это закрепление права контроля над жилыми помещениями государством. Государственная собственность в странах развитого капитализма сосредоточена в крайне ограниченном спектре отраслей, которые по тем или иным причинам малорентабельны или убыточны, что делает их непривлекательными для частного капитала. Речь идет главным образом о социально-экономической инфраструктуре (железнодорожный транспорт, коммунальное хозяйство, сфера образования). Для других отраслей характерно лишь «точечное» участие государства в виде пакетов акций некоторых фирм. В нашей стране доля жилья принадлежащего государству тоже значительно мала.

Муниципальный жилищный фонд представляет собой фонд, находящийся в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, а также закрепленный за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Согласно ст. 29 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в состав муниципальной собственности входит муниципальный жилищный фонд.

С 1 января 2006 г. в собственности муниципальных образований мог находиться жилищный фонд лишь социального использования, который предназначен для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда. В соответствии со ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в настоящее время в собственности муниципальных образований может находиться и жилищный фонд, который предназначен для предоставления жилых помещений по договору найма жилых помещений жилищного фонда социального использования.

Согласно пункту 1 статьи 672 ГК РФ, находящиеся в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования жилые помещения предоставляются гражданам по договору социального найма жилого помещения, по договору найма жилого помещения жилищного фонда социального использования.

То есть, муниципальный жилой фонд – это находящийся в собственности района, города, входящих в них административно-территориальных образований, а также закрепленный за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления фонд жилых помещений.

Обратимся к истории правового развития классификаций жилищного фонда. Ранее действующий ЖК РСФСР устанавливал иную классификацию жилищных фондов. Согласно ст. 5 ЖК РСФСР, выделялось 4 вида жилищных фондов:

1) государственный жилищный фонд (т.е. жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству);

2) общественный жилищный фонд (т.е. жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие колхозам и другим кооперативным организациям, их объединениям, профсоюзным и иным общественным организациям);

3) фонд жилищно-строительных кооперативов (т.е. жилые дома, принадлежащие жилищно-строительным кооперативам);

4) индивидуальный жилищный фонд (т.е. жилые дома и квартиры, находящиеся в личной собственности граждан).

До принятия ЖК РФ специальная юридическая литература отражала существование сложных научных дискуссий относительно наиболее правомерной классификации жилищных фондов в Российской Федерации. При разработке новых дифференцированных подходов за основу брались классификации ЖК РСФСР, Закона «Об основах федеральной жилищной политики» и т.д. Наиболее лаконичной и юридически обоснованной стала классификация жилищных фондов «по принадлежности».

В соответствии с этой классификацией, жилищные фонды подразделялись на виды по аналогии с формами права собственности. Напомним, что и Конституция Российской Федерации, и ГК РФ установили, что в России существует три формы собственности: государственная, муниципальная и частная. Именно по нахождению жилого помещения в одной из этих разновидностей собственности жилищные фонды и были справедливо классифицированы на государственный, муниципальный и частный.

Данная классификация существовала лишь в теории жилищного права, но законодатель при разработке проекта ЖК РФ принял ее за основу и придал ей характер легальной классификации жилищных фондов в Российской Федерации.

Помимо классификации «по принадлежности», ЖК РФ подразделяет жилищные фонды еще и по признаку «назначения».

В зависимости от целей использования, жилищный фонд подразделяется на:

- Жилищный фонд социального использования, который представляет собой совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, а также предоставляемых гражданам по договорам найма жилищного фонда социального использования жилых помещений государственного, муниципального и частного жилищных фондов;

- Специализированный жилищный фонд как совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам раздела IV Жилищного Кодекса жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов.

В статье 92 ЖК РФ содержатся виды жилых помещений специализированного жилищного фонда:

1) служебные жилые помещения;

2) жилые помещения в общежитиях;

3) жилые помещения маневренного фонда;

4) жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения;

5) жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев;

6) жилые помещения фонда для временного поселения лиц, признанных беженцами;

7) жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан;

8) жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Служебные жилые помещения предназначены для проживания граждан в связи с характером их трудовых отношений с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным унитарным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, в связи с прохождением службы, в связи с назначением на государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации либо в связи с избранием на выборные должности в органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Действующее законодательство предусматривает четыре категории граждан, которым могут быть предоставлены жилые помещения, отнесенные к специализированному жилищному фонду. Но все эти категории объединяет одно общее - граждане, вселяемые в указанные жилые помещения, исполняют трудовую деятельность и числятся в штате сотрудников указанных организаций. Служебные жилые помещения предоставляются гражданам в виде жилого дома, отдельной квартиры.

Жилые помещения в общежитиях предназначены для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения из расчета не менее шести квадратных метров жилой площади на одного человека. Под общежития предоставляются специально построенные или переоборудованные для этих целей дома либо части домов. Жилые помещения в общежитиях укомплектовываются мебелью и другими необходимыми для проживания граждан предметами.

Данная категория специализированного жилищного фонда предполагает непостоянное нахождение в них граждан, выполняющих трудовые функции, функции несения службы или обучения. Здания такого типа жилых помещений специализированного фонда специально подготавливаются, путем возведения или переоборудования ранее построенных домов или их части.

Жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания:

1) граждан в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма;

2) граждан, утративших жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными;

3) граждан, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств;

4) иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством.

Жилые помещения маневренного фонда предоставляются из расчета не менее чем шесть квадратных метров жилой площади на одного человека. В каждом из указанных случаях проживания граждан в жилых помещениях маневренного фонда установлены свои пределы проживания, как и во всяком ином специализированном жилом помещении. Наниматели проживают до тех пор, пока капитальный ремонт или реконструкция дома не будет завершена. Лица, являющиеся залогодателями жилых помещений, проживают в указанном жилье до погашения долга по обеспечительным обязательствам. Лица, утратившие свои жилые помещения, проживают до получения возмещения по причине утраты жилья либо до предоставления иного жилья из государственного или муниципального жилищного фонда.

Жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения предназначаются для проживания граждан, которые в соответствии с законодательством отнесены к числу граждан, нуждающихся в специальной социальной защите с предоставлением им медицинских и социально-бытовых услуг. В рамках данной нормы применяется законодательство, регламентирующее деятельность социальных служб по социальной поддержке и иной помощи людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, а также лиц, достигших пенсионного возраста и инвалидов.

Жилые помещения фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, предназначены для временного проживания граждан, признанных в установленном федеральным законом порядке соответственно вынужденными переселенцами и беженцами. В данном случае речь идет о лицах, признанных в установленном Законом РФ «О вынужденных переселенцах» и Федеральным законом «О беженцах» порядке.

Жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан предназначены для проживания граждан, которые в соответствии с законодательством отнесены к числу граждан, нуждающихся в специальной социальной защите. Категории граждан, нуждающихся в специальной социальной защите, устанавливаются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации. В рамках комментируемой нормы следует учитывать Федеральный закон от 10.12.1995 № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», который предусматривает предоставление жилых помещений социального назначения для лиц, нуждающихся в помощи. Среди них: дети-сироты; дети, оставшиеся без попечения родителей; безнадзорные несовершеннолетние и другие категории населения.

Однако в соответствии с изменениями, принятыми в 2013 году, жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, были выделены законодателем в ст. 92 ЖК РФ в отдельный пункт. Таким образом, в данном случае необходимо руководствоваться и Федеральным законом от 29.02.2012 № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

В соответствии со ст. 1 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» «Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений»⁷⁸.

- Индивидуальный жилищный фонд - совокупность жилых помещений частного жилищного фонда, которые используются гражданами – собственниками таких помещений для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования, а также юридическими лицами - собственниками таких помещений для проживания граждан на указанных условиях пользования.

- Жилищный фонд коммерческого использования как совокупность жилых помещений, которые используются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездного пользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственниками таких помещений лицам во владение и (или) в пользование.

Данная классификация - новелла жилищного законодательства. Ранее действующие нормативные правовые акты не уделяли достаточного внимания этой классификации жилищных фондов.

Классификации «по назначению» также встречались только в теории. Причем, как правило, она практически смешивалась в единое целое с классификацией «по принадлежности».

- Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства.

Президентом РФ 7 мая 2008 г был подписан Указ «О мерах по развитию жилищного строительства» № 715, направленный на создание Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства. В рамках реализации данного Указа Президента был принят Федеральный закон от 24.07.2008 № 161-ФЗ (ред. от 08.06.2015) «О содействии развитию жилищного строительства».

Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (далее - Фонд РСЖ) является юридическим лицом, без ограничения срока деятельности, находящийся в Москве. Он вправе создавать филиалы и открывать представительства, а также создавать коммерческие и некоммерческие организации, участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ, имуществе иных коммерческих и некоммерческих организаций. Фонд РСЖ имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим полным наименованием. Целью деятельности Фонда является не только содействие развитию жилищного строительства, но и иному развитию территорий, развитию объектов инженерной инфраструктуры, объектов социальной инфраструктуры, производства строительных материалов, изделий, конструкций для жилищного строительства и содействие созданию промышленных парков, технопарков, бизнес-инкубаторов в целях формирования благоприятной среды жизнедеятельности человека и общества.

Основными задачами Фонда являются:

1) оказание содействия развитию рынка земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства, земельных участков, предоставляемых для комплексного освоения территории, в рамках которого предусматривается в том числе жилищное строительство земельных участков, предоставляемых в целях иного строительства, земельных участков, предоставляемых для комплексного освоения территории, в рамках которого предусматривается в том числе иное строительство, а также содействие стимулированию развития рынка жилья;

1.1) оказание содействия стимулированию строительства жилых помещений, которые соответствуют условиям отнесения к жилью экономического класса, установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства (далее также - жилье экономического класса);

2) оказание содействия развитию деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и архитектурно-строительному проектированию, в том числе по подготовке документов территориального планирования, градостроительного зонирования, документации по планировке территории;