Социокультурные составляющие местного самоуправления

Тема местного самоуправления появилась в дискуссии по вопросам политико-административных основ российского государственного устройства в период перестройки. И этот вопрос касается необходимым в рассмотрении, поскольку напрямую касается сохранения и развития сельских поселений России и организации жизнедеятельности его населения. За прошедшее время проделана заметная работа, вводящая и тему, и соответствующий институт в общественное сознание и административно-политическую реальность современной России. 15-20 лет назад о местном самоуправлении говорила только узкая группа специалистов, а сегодня оно стабильно является предметом дискуссий и управленческих решений. Но, несмотря на немалый отрезок, в характере обсуждения вопросов местного самоуправления все время звучит нота определенной ущербности: закон несовершенен и не соблюдается, ресурсы отбирают, умных людей не слушают, специалистов не хватает и т.д., и т.п. Тема поэтому выглядит амбивалентной: если она столь важна, почему никак не выстраиваются отчетливые ответы на звучащие в ней вопросы, а если не является столь уж важной, почему все время привлекает к себе внимание?²¹⁹

Ответы на такие вопросы строятся на разных основаниях. Из того факта, что формирование института местного самоуправления и соответствующие реформы осуществляются "сверху", часто делается вывод, что они не учитывают запросов и особенностей, существующих "на местах", проводятся неуклюже, сопровождаясь большими издержками. Кроме того, и центр, и регионы, а теперь и сельские районы постоянно стремятся урезать права местного самоуправления, удержав за собой влияние и ресурсы. С другой стороны, местное самоуправление трудно складывается в качестве самостоятельной силы, как на уровне структур "гражданского общества", так и на уровне лидеров или кооперированных населенных пунктов и органов муниципального управления. Отсюда делается вывод, что местное самоуправление неорганично российским политико-административным и общественным отношениям, что попытка его формирования есть лишь реверанс Западу, что оно нуждается в постоянной защите, без которой существует угроза его исчезновения из системы административно-политических отношений современной России, да и вообще – нужно ли оно. ²²⁰

Среди основных проблем становления института местного самоуправления выделялся, в частности, постоянный дефицит финансовой обеспеченности для решения муниципальными образованиями вопросов местного значения. Кроме того, имелся большой объем "не финансируемых государственных мандатов", возникавших вследствие принятия органами федеральной и региональной власти таких решений, реализация которых (вместе с необходимостью выделять требуемые для этого ресурсы) возлагалась на органы местного самоуправления. Это, фактически, означало, что группы влияния, ориентированные на централизацию административных отношений (на региональном и федеральном уровне) оказались сильнее групп, ориентированных на децентрализацию и самоуправление.

Новое федеральное законодательство (ФЗ-131 и более последующих 200 законов, принятых для его реализации)²²¹ предусматривает разные механизмы взаимодействия между муниципальными образованиями разных типов, включая различные принципы построения межбюджетных отношений. При этом практика введения закона в действие снова стала ареной политической борьбы. Это, в частности, привело к установлению переходного периода, воспроизводству ряда старых и возникновению новых несоответствий²²². Накал борьбы вокруг закона характеризует, в частности, такой факт, что с момента его принятия каждый год принимается около десяти новых законов, вносящих в него поправки.

Большинство из почти 19000 сформированных сельских поселений продолжают финансироваться по сметному принципу, передав финансовые полномочия по формированию и исполнению бюджета районной власти. В результате поселения сохраняют статус квази - или субмуниципальных структур (какими они и были в дореформенный период), поскольку одним из основных критериев полноценного статуса муниципального образования является наличие самостоятельного местного бюджета. Это своего рода, политический документ, утвержденный представительным органом местного самоуправления с учетом мнений местного сообщества по поводу местного развития и приоритетных направлений расходования бюджетных средств.

Муниципальные образования, получившие статус поселений, вошли в состав муниципальных районов. Это привело к тому, что, хотя, с формальной точки зрения, любое муниципальное образование самостоятельно и автономно, фактически поселения во многом оказываются в зависимости от районной власти, чему сильно способствует как традиции иерархически выстроенной системы власти, так и общая тенденция централизации власти, преобладающая в стране в последние годы. Для органов власти субъектов Федерации наличие районов удобно тем, что позволяет, в значительной степени, переложить на их плечи заботу о повседневном жизнеобеспечении малых муниципальных образований, разгрузив себя для других дел. В итоге, на современном этапе муниципальной реформы формируется своего рода диктат районного уровня местного самоуправления (который более правильно было бы квалифицировать как нижний уровень административного управления), который, реально, становится достаточно серьезным препятствием реализации основных принципов организации местного самоуправления.

В результате муниципальной реформы число муниципальных образований в России возросло почти в 2 раза: с 11 733 до 24 219. Из них 19 919 являются сельскими поселениями, не имеющими необходимой технической, социальной инфраструктуры, муниципального имущества и финансовых возможностей для решения всего перечня вопросов местного значения, установленного федеральным законодателем. ФЗ-131, Бюджетный и Налоговый кодексы, отраслевые (тематические) законы, а также прошедшие за время реформы институциональные преобразования не создали необходимых и достаточных условий для появления у сельских муниципалитетов, как вновь образованных, так и существующих, полноценного статуса муниципальных образований. Одним из существенных элементов отхода от первоначальной концепции реформы стала ее регионализация, проявившаяся в том, что именно региональная, а не федеральная власть определяет темпы, основное содержание и приоритеты осуществления муниципальной реформы на территории каждого субъекта Федерации. Притом, что одной из причин искажений предыдущего этапа становления местного самоуправления являлась именно позиция региональной власти, направленная на сдерживание реальных институциональных преобразований муниципальной сферы.

Обобщая понимание современной ситуации, можно сказать, что сегодняшнее видение местного самоуправления строится, главным образом в логике, которая определяется "формальным" дискурсом, идущим "сверху" - из практики разработки и реализации законодательства. "Неформальная" составляющая местного самоуправления понимается и анализируется существенно слабее. Между "формальной" и "неформальной" логиками местного самоуправления существуют достаточно серьезные расхождения, что проявляется в необходимости постоянной корректировки принимаемых законов. Все это вынуждает сделать вывод о том, что в качестве полноценного института местное самоуправление пока не сложилось и, в этом смысле, достаточной устойчивостью не обладает.

Выводы

Местное самоуправление занимает значимое место в государственном и общественном устройстве России, хотя потенциал этого института в российской действительности еще не раскрыт и не осознается ни гражданами, ни представителями разного уровня власти²²³. Между тем, эффективное и сильное местное самоуправление необходимо и выгодно как государству, так и обществу. Оно способно оптимизировать систему государственного управления, дав возможность органам государственной власти сосредоточить усилия на решении сугубо государственных задач. Это - создание системного и непротиворечивого законодательства, проведение грамотной политики в сфере образования, культуры, науки, организации социальной поддержки слабых, формировании системы безопасности государства и других задачах, решить которые можно только мобилизацией ресурсов на уровне всего государства. Обществу оно представляет законодательное закрепление норм отношений, делая их прозрачными и всеобщими.

Местное самоуправление отличается от государственной власти своей приближенностью к гражданам и двойственностью природы: становление этого института определяется как государством, так и структурами, организующими повседневную жизнь людей (гражданским обществом). Основной задачей местного самоуправления является создание условий для комфортного проживания граждан на локальной территории муниципального образования. Эту задачу эффективно можно решать только при участии граждан в решении местных проблем, с опорой на ресурсы, которые находятся в распоряжении самих граждан – не только материальные и финансовые, но и организационные и культурные. Организация партнерств также становятся важным механизмом в такой работе.

Очевидно, что объективно сложившийся порочный круг безденежья и отсутствие нужного объема инвестиций в нашей стране препятствует формальным лидерам, представителям разного уровня властей увидеть способности самостоятельно хозяйствующих поселений. Поэтому они не рискуют делиться территориальными, законодательными и финансовыми ресурсами и властью с еще малоопытным местным самоуправлением. Вместе с тем законодательная база России позволяет местному самоуправлению найти общий язык с администрациями указанных уровней и продемонстрировать им выгоду для них и для всей страны от умелого разделения управленческих прав. Но это возможно и справедливо, только если в потенциально готовых к самоуправлению поселениях у жителей будет потребность в сохранении и развитии своей территории, местной культуры. Как это сделать, какие силы гражданского общества подключить, каковы примеры удачных решений таких проблем – вот круг вопросов, на которые необходимо отвечать в ближайшее время.