- •Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования
- •I sbn 978-5-8036-0490-7 государственной службы, 2012
- •Введение
- •Тема 1. Понятие и система государственной службы. Понятие муниципальной службы
- •1. Понятие и система государственной службы
- •Цели государственной службы1
- •2. Виды государственной службы
- •3. Муниципальная служба
- •4. Служба в международных организациях
- •Контрольные вопросы
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Тема 2. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы
- •1. Предмет служебного права
- •2. Система источников служебного права
- •3. Конституционно-правовые основы государственной службы
- •4. Федеральное законодательство по вопросам государственной службы
- •5. Законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам государственной гражданской службы
- •6. Законодательство по вопросам муниципальной службы
- •Федеральный закон «о муниципальной службе Российской Федерации
- •Законы и нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по отдельным вопросам муниципальной службы
- •7. Принципы государственной и муниципальной службы
- •Окончание табл. 3.2
- •Контрольные вопросы
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Тема 3. Должности государственной и муниципальной службы
- •1. Понятие государственной должности
- •2. Федеральные государственныедолжности. Государственные должности субъектовРоссийской Федерации. Муниципальные выборные должности
- •3. Должности государственной службы
- •Классификация должностей государственной гражданской службы
- •Составы военнослужащих и воинские звания
- •Примерное соответствие должностей и званий в российской армии
- •4. Должности муниципальной службы
- •Контрольные вопросы
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Тема 4. Правовой статус гражданских и муниципальных служащих1
- •1. Государственно-служебное правоотношение
- •2. Комплекс основных прав гражданских и муниципальных служащих
- •3. Основные обязанности гражданских и муниципальных служащих
- •4. Требования к служебному поведению
- •5. Ограничения на гражданской и муниципальной службе
- •6. Запреты на гражданской и муниципальной службе
- •7. Гарантии для гражданских и муниципальных служащих
- •Контрольные вопросы
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Тема 5. Прохождение гражданской и муниципальной службы
- •1. Сущность прохождения гражданской и муниципальной службы
- •2. Должностной регламент
- •3. Поступление на гражданскую и муниципальную службу
- •4. Конкурс как способ замещения должности гражданской и муниципальной службы
- •Участвует
- •5. Кадровый резерв на гражданской службе
- •6. Квалификационный экзамен
- •7. Аттестация гражданских и муниципальных служащих
- •8. Ротация гражданских служащих
- •Контрольные вопросы
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Тема 6. Управление государственной и муниципальной службой
- •1. Задачи управления государственной службой
- •2. Федеральные органы по вопросам государственной службы, их полномочия
- •3. Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации
- •7.4. Управление муниципальной службой
- •5. Кадровая работа на государственной и муниципальной службе
- •6. Подготовка к государственной и муниципальной службе
- •7. Дополнительное профессиональное образование гражданских и муниципальных служащих
- •Контрольные вопросы
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Тема 7. Обеспечение дисциплины и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе
- •8.1. Общие положения об ответственности гражданских и муниципальных служащих
- •2. Дисциплинарная ответственность гражданских и муниципальных служащих
- •3. Дисциплинарная коррупционная ответственность гражданских и муниципальных служащих
- •4. Административная ответственность гражданских и муниципальных служащих
- •5. Уголовная ответственность гражданских и муниципальных служащих
- •6. Проблемы противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе
- •Динамика индекса восприятия коррупции TrasparencyInternationalдля России1
- •7. Поощрения на государственной и муниципальной службе
- •Контрольные вопросы
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Тема 8. Служебный контракт. Условиягражданской и муниципальной службы
- •1. Понятие служебного контракта и его содержание
- •2. Служебные споры
- •3. Служебное время и время отдыха на гражданской и муниципальной службе
- •4. Организация оплаты труда на гражданской и муниципальной службе
- •Установленные федеральные районные коэффициенты для субъектов Российской Федерации, сходящих в Сибирский федеральный округ
- •5. Медико-социальная помощь гражданским и муниципальным служащим
- •6. Пенсионное обеспечение гражданских и муниципальных служащих
- •7. Государственная защита гражданских и муниципальных служащих
- •Контрольные вопросы
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Тема 9. Перспективы развития и реформирования государственной и муниципальной службы
- •1. Федеральные программы реформирования и развития государственной службы
- •Целевые индикаторы и показатели федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)»
- •2. Развитие государственной гражданской службы и муниципальной службы в субъектах Российской Федерации
- •Сроки действия программ развития государственной гражданской службы субъектов рф, входящих в Сибирский федеральный округ
- •Контрольные вопросы
- •Библиографический список Основная литература
- •Дополнительная литература
- •Заключение
- •Приложения Приложение 1 Законы субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе
- •Приложение 2 Законы субъектов Российской Федерации о муниципальной службе
- •Приложение 3 Численность, укомплектованность должностей и среднемесячная заработная плата федеральных гражданских служащих по ветвям власти (конец марта 2015 г.)1
- •Приложение 4 Численность и укомплектованность должностей государственных гражданских служащих на региональном уровне и муниципальных служащих (конец марта 2015 г.) 1
- •Приложение 5 Соотношение присваиваемых на федеральной государственной гражданской службе классных чинов и дипломатических рангов
- •Окончание прил. 5
- •Приложение 6 Перечень заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению1
- •Окончание прил. 6
- •Приложение 7 Список заболеваний, препятствующих работе в представительстве Российской Федерации1
- •Приложение 8 Среднемесячная начисленная заработная плата гражданских служащих на региональном уровне и муниципальных служащих в исполнительных органах (конец марта 2015 г.) (Извлечения)
- •Окончание прил. 8
- •Приложение 9 Примерная структура должностного регламента
- •I. Общие положения
- •II. Описание должности
- •III. Принятие решений и организация служебного взаимодействия
- •IV. Квалификационные требования
- •V. Показатели эффективности и результативности деятельности
- •Приложение 10 Уведомление представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений
- •Максим Юрьевич Зенков Государственная и муниципальная служба
- •630102, Г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6.
1. Предмет служебного права
П
NB
Административное право, как отрасль права в последние годы существенно изменилось: возрослоколичество правовых норм, регулирующих деятельность государственных органов, их полномочия, организацию деятельности. По сравнению с советским периодом развития административного права, где основное внимание уделялось административной ответственности, акценты сместились к регламентации деятельности государственных органов в так называемом «нормальном режиме».
Принятый федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», другие нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ, регулировавшие государственно-служебные отношения, позволили сформировать новую подотрасль административного права — служебное право.
Термин «служебное право» («правовое обеспечение государственной и муниципальной службы») используется для того, чтобы определить особую отрасль (подотрасль) права, отрасль российского законодательства, отрасль юридической науки, учебную дисциплину1.
С
!
Принятая в России классификация отраслей права основана на относительно жестком делении норм права относительно предмета и метода правового регулирования. Теоретико-практические диспуты вокруг этих базовых понятий ведутся с переменным успехом. Многие авторы рассматривают в качестве главного основания деления предмет регулирования — обособленные, близкие по своей социальной природе общественные отношения, которые в случае их правового регулирования приобретают форму правоотношений. Методы же правового регулирования даже в рамках различных отношений оказываются схожими, что позволяет с той или иной степенью допустимости использовать аналогию права и аналогию закона.
Практика правового регулирования государственной службы за рубежом неоднородна. Вместе с тем в последние годы (с начала 1980-х гг.) наметились общие тенденции в регулировании статуса высшего государственного управленческого персонала, борьбы с коррупцией в государственных органах и местного самоуправления, процессы заимствования целых социально-правовых институтов государствами, где эти институты либо отсутствовали, либо имели иные цели. Но зарубежные исследователи указывают, что при создании собственной системы государственной службы каждому государству скорее следует обращаться к своей истории, традициям и культуре, чем заимствовать чужой непроверенный опыт1.
Первая, так называемая «трудовая» модель регулирования государственной и муниципальной службы основана на прямом применении трудового законодательства, индивидуальной договорной регуляции между руководителем государственного органа и лицом, поступающим в этот орган на работу или замещающим должность посредством трудового договора. В рамках модели государственная служба сводится к исполнению трудовых операций в государственном органе, которые измеряются затратами времени и для их регуляции достаточно трудового законодательства. Прием на службу осуществляется, как правило, по тем же принципам, что и в другие организации (часто — с использованием рекомендаций служащих данного государственного органа), прохождение службы регулируется внутренними актами государственного органа, поощрение дается по усмотрению руководителя.
В отечественной правовой традиции сложились несколько научных школ, которые рассматривают правовое регулирование государственной и муниципальной службы в рамках «трудовой» модели2.
В практике развитых стран (США, Великобритания, ФРГ и т. д.) используется в противовес «трудовой» модели публично-правовая модель. Согласно данному подходу отношения между государственным служащим и государством должны быть урегулированы исчерпывающим образом публичными правовыми актами — законами и иными общегосударственными нормативными правовыми актами, не допуская индивидуальной регуляции, осуществляемой какими-либо соглашениями между руководителем государственного органа и лицом, замещающим государственную должность государственной службы при поступлении на службу либо дальнейшем прохождении ее. Четко определены правила поступления, прохождения и прекращения службы, права, обязанности, ограничения и гарантии служащих.
Н. М. Казанцевым выделены также три концепции правового регулирования государственной службы: политически подконтрольная, корпоративная и публично-правовая государственная служба1.
Государственная служба реализует свою правовую природу и обретает юридический смысл по мере исполнения функций государства, которые имеют нормативную форму. Цели государства составляют предмет политики, которая всегда опережает науку и право. Государственная служба во взаимоотношениях права, закона, государственной политики является основным инструментом практического осуществления каждого их них. Профессионализм государственных служащих проявляется, в том числе, и в их способности рационализировать политику и проводить ее в рамках действующего закона.
Государствоосуществление предполагает определенный баланс разделений власти, политики, государственной службы, которые оказываются зависимыми друг от друга, а также от закона и права.
Политически подконтрольная государственная служба обслуживает интересы политической группировки, стоящей у власти. При этом законы исполняются по мере политической целесообразности, постепенно утрачивая связь с правом, а государственная служба утрачивает связь со своим источником — народом, подчиняясь воле политиков. В конце концов, функции государственной службы в интересах политики опережают закон, выходя за его рамки, а, следовательно, оказываются несоответствующими функциям государства, в котором данная служба функционирует. Нарастание кризиса вследствие политико-дисциплинарной подконтрольности государственной службы было характерно для России и других стран, что заканчивалось политической катастрофой.
Другая ситуация складывается, когда государственнаяслужба оказывается избавлена от политического контроля, как со стороны избранных народом лиц, так и со стороны иных форм гражданского общества. Она представлена сформированной законом корпорацией, не зависящей от других элементов гражданского общества, участвующих в реализации государственного режима. Государственный служащий оказывается зависимым от корпоративных интересов самой государственной службы (либо через установление профессиональных, либо военно-дисциплинарных отношений, определенных в формах, неограниченных законом). Корпоративизация государственной службы фактически лишает государственный режим публично-правового характера, превращая его в частное достояние корпорации, что приводит к искажению осуществления закона и права государства. Таким образом, выходя за рамки закона, функции государственной службы подменяют закон, законодательство и государственная служба утрачивают связь с правом и политикой, что приводит к разрушению действующей администрации.
Публично-правовая государственная служба подконтрольна как политическим институтам государства, так и институтам гражданского общества, при этом конкретные лица получают возможность контролировать службу во исполнение закона и статуса занимаемой ими государственной должности. Государственная служба защищена от политического усмотрения через определение профессионального правового статуса государственного служащего. Лишение этого статуса совершается исключительно в судебном порядке по основаниям, установленным законом исчерпывающим образом. Возможна добровольная отставка, но также по процедуре, четко урегулированной законом, а также правовые последствия и ограничения для граждан, состоявших ранее на государственной службе. Реализация публично-правовой концепции государственной службы позволяет исчерпывающим образом реализовывать закон в функциях государственной службы, обеспечивая интересы политики, всего общества, так как правовая традиция народа постепенно оформляется в виде закона, становится более полной вследствие развития государственной службы. Политика реформирует государство и общество через законодательный процесс, формируя устойчивое демократическое правосознание. Гарантированная возможность равного доступа к государственной службе реализуется через организацию конкурсного замещения вакантных государственных должностей, системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для государственной службы.
В настоящее время в предмет рассматриваемой отрасли входят общественные отношения, связанные:
с организацией государственной и муниципальной службы;
правовым статусом государственного и муниципального служащего;
прохождением государственной и муниципальной службы;
управлением государственной и муниципальной службы;
противодействием и борьбой с коррупцией на государственной и муниципальной службе.
Эти отношения урегулированы как общими, так и специализированными нормативными правовыми актами.