6. Запреты на гражданской и муниципальной службе

Понятие запретов. Важным элементом правового статуса служащего являются запреты.

 

!

Запреты, связанные с гражданской и муниципальной          службой, — это виды деятельности, которые несовместимы с замещением должности службы.

Установленные запреты для служащих в основном связаны с прохождением службы, поэтому их действие ограничено временем ее прохождения, но в отдельных случаях гражданин обязан соблюдать запреты и после увольнения со службы.

Цели установления запретов:

— обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, органов местного самоуправления;

— установить препятствия возможному злоупотреблению служащих;

— создать условия для независимости служебной деятельности;

— гарантировать соблюдение служащими действующего законодательства РФ.

Запреты имеют абсолютный характер и не связаны непосредственно с исполнением служащим должностных обязанностей. Если запреты нарушаются в процессе служебной деятельности, то это обстоятельство отягчает ответственность служащего.

Характерно, что, формулируя правила о запретах, законодатель ушел от практики установления тотального запрета («запрещено заниматься любым видом деятельности, кроме…»). Тотальный запрет установлен федеральным законом «О противодействии коррупции» не в отношении гражданских и муниципальных служащих, а в отношении лиц, замещающих государственные и выборные муниципальные должности, в отношении одного муниципального служащего – главы местной администрации (в случае, если он не является главой муниципального образования. Это объясняется тем, что право не является абсолютным регулятором всех общественных отношений, многие из них не регламентируются. В этой связи объективно общее правило говорит «о разрешении любой деятельности», а сами подвергающиеся запретам ситуации подлежат конкретному описанию.

Запреты, связанные с замещением отдельных должностей. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ предусматривает жесткий запрет на замещение гражданским служащим должности гражданской службы в случае:

— избрания или назначения на государственную должность;

— избрания на выборные должности в органах местного самоуправления;

— избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе (п. 2 ч. 1. ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ).

Если такая ситуация возникает, то гражданский служащий должен уволиться с гражданской службы (с его согласия он может быть включен в кадровый резерв).

Запреты, связанные с предпринимательской деятельностью. Служащему категорически запрещено осуществлять предпринимательскую деятельность лично или через доверенных лиц.

Под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск, деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст. 2 ГК РФ). Именно нацеленность на получение прибыли является ключевым критерием в определении предпринимательской деятельности.

Служащий может участвовать в управлении хозяйствующим субъектом в рамках своих служебных обязанностей. Более того, при представлении интересов государства на него возлагаются вполне определенные обязанности. Это предусмотрено, в частности, постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. № 214¹. Эта деятельность осуществляется в рамках служебной деятельности, при которой невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей может явиться основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности, а полномочия по представлению интересов государства в органах управления этих коммерческих организаций могут быть прекращены.

В то же время служащему не запрещено осуществлять управление жилищным, жилищно-строительным, гаражным кооперативом, садоводческим, огородническим, дачным потребительским кооперативом, товариществом собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке. Вместе с тем, необходимо учитывать, что в случае возможности возникновения конфликта интересов, управление данными хозяйствующими субъектами может быть запрещено.

Служащий может состоять членом органа управления коммерческой организации только в том случае, если это предусмотрено федеральным законом или если это ему поручено в законодательном порядке. Так, указом Президента РФ от 10 июня 1994 г. № 1200²установлено, что представители государства в органах управления обществ, акции (доли, паи) которых закреплены в федеральной собственности, осуществляют свою деятельность в органах управления указанных обществ в соответствии с этим указом, решениями Правительства РФ, а также федеральных органов исполнительной власти или Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, от имени которых они действуют. Определен порядок назначения представителей государства и заключения с ними договоров.

Гражданскому служащему запрещается быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральным законом № 79-ФЗи другими федеральными законами (п. 5 ч. 1 ст. 17 федерального закона№ 79-ФЗ). Данный запрет распространяется и на аналогичную деятельность гражданского служащего в государственных органах или организациях, непосредственно подчиненных или подконтрольных государственному органу, в котором он замещает должность гражданской службы.

Запреты, связанные с дарением. Закон устанавливает, что гражданские служащие не вправе получать вознаграждения в связи с исполнением своих должностных обязанностей (п. 6 ч. 1 ст. 17 федерального закона№ 79-ФЗ). Этот запрет установлен для того, чтобы гражданские служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам на основе семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, не оказывались обязанными по отношению к организациям, желающим получить от них выгоду в любой форме.

В качестве подарка (вознаграждения) в законе рассматриваются материальные или имущественные ценности. Следовательно, в контексте закона подарком следует считать:

• безвозмездную передачу физическим или юридическим лицом гражданскому служащему вещи в собственность либо имущественного права (требования) дарителю или третьему лицу;

• безвозмездное обязательство дарителя перед гражданским служащим передать вещь в собственность либо имущественное право (требование) дарителю или третьему лицу;

• безвозмездное освобождение гражданского служащего от имущественной обязанности перед дарителем или третьим лицом;

• безвозмездное обязательство дарителя освободить государственного служащего от имущественной обязанности перед дарителем или третьим лицом.

Запрет принимать подарки также означает наказуемость любых действий по извлечению доходов, выгод имущественного и иного характера, получению услуг за счет создания коллизии служебных и иных интересов. Разумеется, данный запрет не лишает гражданских служащих возможности принимать символические подарки и сувениры в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства при проведении протокольных и иных официальных мероприятий.

При оценке подарков, принятие которых разрешается, следует руководствоваться ст. 575 ГК РФ. Согласно данной статье запрещается дарение государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей.

Подарки, которые получены гражданскими и муниципальными служащими, и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность. Служащие имеют право выкупить подобный подарок¹.

Стоимость подарка определяется в следующем порядке:

— для денежных вознаграждений, а также выраженных в деньгах требований или обязательств стоимость подарка равна соответствующей денежной сумме;

— для ценных бумаг стоимость подарка равна рыночной, а при ее отсутствии — номинальной стоимости;

— для жилых домов, квартир, дач и иных строений и помещений, а также транспортных средств применяется рыночная стоимость этих объектов;

— для иных вещей подарок оценивается по стоимости приобретения (создания) вещи дарителем, а при ее отсутствии — на основе экспертной оценки.

Гражданский служащий может выезжать за пределы РФ для исполнения служебных обязанностей только в рамках служебных командировок (п. 7 ч. 1 ст. 17 Закона № 79-ФЗ). Речь в данном случае идет не только о факте выезда в командировку, но и обо всех расходах, с ними связанных (проживание, питание и т. п.). Исключение могут составлять выезды в зарубежные командировки на основе международных договоров, на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами иностранных государств, международными и иностранными организациями. В этих случаях не запрещается пользоваться услугами принимающей стороны по организации размещения, питания, предоставления транспорта.

Соответственно, запрещено выезжать в такие командировки за счет физических и юридических лиц (в том числе для участия в научных конференциях, симпозиумах, иных мероприятиях).

Иные запреты. Гражданским служащим запрещено использовать в неслужебных целях средства материально-технического обеспечения иимущество, а также передавать их другим лицам (п. 8 ч. 1 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ). Имеется в виду использование оргтехники, средств коммуникации, иных видов оборудования или государственного имущества в рамках служебного времени или вне его в личных интересах или в интересах других лиц. Это может быть эксплуатация компьютера (в том числе с выходом в Интернет и использованием других его функций), средств коммуникации (телефон, факс и др.), множительной техники, использование с нарушением установленного порядка финансовых средств и т. п.

Гражданским служащим запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 9 ч. 1 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ).

Под конфиденциальной информацией подразумеваются сведения, не предназначенные для широкого доступа¹. Такая информация может стать доступной, например, для средств массовой информации, не будучи для этого предназначенной. Гражданский служащий, разгласивший подобные сведения, может и не иметь корыстных интересов, тем не менее, нарушение запрета будет налицо. Наличие же материальной заинтересованности может стать при выборе мер ответственности для гражданского служащего квалифицирующим фактором.

Практическая реализация мер, направленных на недопущение разглашения гражданскими служащими сведений, составляющих конфиденциальную информацию, предполагает реализацию ряда конкретных условий:

— во-первых, в каждом государственном органе применительно к конкретному гражданскому служащему должен быть определен соответствующий перечень сведений, составляющих конфиденциальную информацию;

— во-вторых, требование о неразглашении конфиденциальной информации (наряду со сведениями, составляющими государственную и служебную тайну) должно быть включено в должностной регламент гражданского служащего;

— в-третьих, это требование должно быть продублировано в служебном контракте гражданского служащего в качестве одной из его основных обязанностей.

Особенно важно осуществлять мониторинг соблюдения данного запрета служащими, осуществляющими иную оплачиваемую деятельность. В частности, сотрудники подразделения по вопросам профилактики коррупционных и иных правонарушений могут проверять научные публикации служащих на предмет отсутствия защищаемой информации.

Гражданскому служащему не запрещены публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности (п. 10 ч. 1 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ).

При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства¹.

Гражданским служащим запрещено принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями (п. 11 ч. 1 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ).

Закон запрещает гражданским служащим использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации в свою пользу или в пользу других лиц, а также для агитации по вопросамреферендума (п. 12 ч. 1 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ).

Гражданские служащие не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных объединений для пропаганды отношения к ним (п. 13 ч. 1 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ). В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий¹, религиозных², общественных объединений³, за исключением профессиональных союзов⁴.

Гражданские служащие при исполнении должностных обязанностей должны руководствоваться исключительно законодательством, а не решениями партий, политических движений и иных общественных объединений.

Нельзя считать, что такой запрет ограничивает свободу совести, мысли и слова. Каждый гражданский служащий имеет право придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, но не может занимать в ней официальные руководящие посты.

Закон также запрещает гражданским служащим использовать должностные полномочия для пропаганды отношения к религиозным организациям (п. 13, 14 ч. 1 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ).Указанный запрет вытекает из Конституции РФ (ч. 1 ст. 14), согласно которой РФ — светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Гражданские служащие могут быть членами религиозных объединений и принимать добровольное участие в религиозных церемониях как граждане России, но не как представители государства или его органов.

Для гражданских служащих установлено исключение из правового механизма, предусматривающего варианты защиты трудящимися своих трудовых прав. Они не имеют права прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора (п. 15 ч. 1 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ). Отличия здесь не только в самом предмете возникающих споров, но и по поводу условий их разрешения. Гражданские служащие ограничиваются запретом, которого нет для работников по общему найму, идет ли речь об индивидуальном трудовом споре или о коллективном трудовом споре (в том числе о такой его стадии, как забастовка).

Весьма жестким по отношению к гражданским служащим выглядит запрет, предусмотренный п. 1 ч. 3 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ. Он предполагает, что в случае замещения должностей гражданской службы, перечень которых установлен нормативными правовыми актами РФ, гражданин после увольнения с гражданской службы (независимо от причины — достижение предельного возраста, увольнение по собственной инициативе, по инициативе представителя нанимателя, по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон служебного контракта и т. д.) не вправе в течение двух лет замещать должности (т. е. работать по трудовому договору), а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.

Категория «отдельные функции» в данном контексте является оценочной категорией, что может привести к разным результатам при внешне схожих ситуациях. Кто должен определять критерии выполнения «отдельных функций» государственного управления в этих случаях? Будущий работодатель или сторона в гражданско-правовых договорах? Какова степень их ответственности и ответственности бывшего гражданского служащего в случае игнорирования ими данного запрета (ведь отношения будут уже не служебные)? Федеральный закон № 79-ФЗдает ответ на этот вопрос. Согласие в данном случае дает соответствующая комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ.

Положения п. 2 ч. 3 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ выглядят гораздо более эффективным способом защиты государственных интересов. Здесь четко говорится об обязанности бывшего гражданского служащего не разглашать и не использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Данное положение практически повторяет запрет, установленный в п. 9 ч. 1 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ, но имеет другого адресата — гражданина, ранее находившегося на гражданской службе.

Запреты, предусмотренные комментируемой статьей, могут быть конкретизированы применительно к различным органам государственной власти и к различным должностям гражданской службы. Эти положения находят свое отражение в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы гражданской службы и подлежат включению:

1) в служебный распорядок государственного органа (ст. 23, 56 федерального закона № 79-ФЗ);

2) должностной регламент (ст. 47 федерального закона № 79-ФЗ);

3) служебный контракт гражданского служащего (ст. 24 федерального закона № 79-ФЗ).

Несоблюдение запретов предусматривает возможность привлечения к ответственности (ч. 4 ст. 17 федерального закона № 79-ФЗ и другие федеральные законы).

Процедура установления факта нарушения определенных для гражданского служащего запретов (если это нарушение может повлечь за собой дисциплинарную ответственность) требует проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего в порядке, предусмотренном ст. 59 федерального закона № 79-ФЗ. Меры дисциплинарной ответственности применяются независимо от привлечения к материальной, административной (или даже уголовной) ответственности.

Соблюдение ограничений и запретов, выполнение гражданским служащим его служебных обязанностей должны учитываться на всех стадиях прохождения гражданской службы — проведение конкурса (ст. 22 федерального закона № 79-ФЗ); проведение аттестации (ст. 48); проведение квалификационного экзамена (ст.49); назначение надолжность гражданской службы (ст. 60 федерального закона№ 79-ФЗ); применение поощрений, награждения, дисциплинарных мер и др.

Аналогичные запреты действуют и в отношении муниципальных служащих.

Неоднократно специалистами высказывались предложения об установлении градации запретов по отношению к служащим, занимающим должности разного уровня, бездействия отдельных запретов для служащих, замещающих низшие должности, менее оплачиваемых¹.Действительно, уровень коррупциогенности должностейвесьма различен, поэтому отдельные запреты должны быть установлены для должностей в зависимости от их категории, группы и факторов коррупционности.