Контрольные вопросы

1. Почему граждане не могут уклоняться от контроля за деятельностью государственных служащих, должностных лиц?

2. Дайте определение понятия дисциплины в государственном управлении.

3. Охарактеризуйте основные составы служебных преступлений.

4. Какие причины вызывают формирование коррупционных отношений на государственной (муниципальной) службе?

5. Дайте определение понятия «коррупция».

6. Что представляет собой современное антикоррупционное законодательство в нашей стране, за рубежом?

7. Дайте определение понятия «должностной проступок».

8. Охарактеризуйте основные механизмы предотвращения коррупции на государственной или муниципальной службе.

9. Охарактеризуйте основания для поощрения государственных и муниципальных служащих.

Библиографический список Основная литература

1. Волженкин, Б. В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики / Б. В. Волженкин. — СПб. : Юрид. центр Пресс, 2005. — С. 6–71.

2. Государственная служба: комплексный подход : учеб. / отв. ред. А. В. Оболонский. — М. : Дело, 2009. — С. 159–174.

3. Дёмин, А. А. Государственная служба : учеб. пособие / А. А. Дёмин. — М. : Книгодел, 2010. — С. 141–169.

4. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации : учеб. / под общ. ред. И. Н. Барцица. — М. : Изд-во РАГС, 2007. — С. 484–506.

Дополнительная литература

1. Гришковец, А. А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации : учеб. курс / А. А. Гришковец. — М. : Дело и сервис, 2003. — С. 139–193.

2. Кабашов, С. Ю. Организация муниципальной службы : учеб. / С. Ю. Кабашов. — М. : ИНФРА-М, 2010. — 389–396, 450–463.

3. Комментарий к федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» / под ред. В. А. Козбаненко ; председ. ред. совета Д. А. Медведев. — СПб. : Питер, 2008. — С. 381–400.

4. Комментарий к федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / отв. ред. А. Ф. Ноздрачёв. — М. : МЦФЭР, 2005. — С. 159–165, 374–397.

5. Овсянко, Д. М. Государственная служба Российской Федерации / Д. М. Овсянко. — М. : Юристъ, 2008. — С. 332–363.

6. Шнитенков, А. В. Ответственность за преступления против интересов государственной службы и интересов службы в коммерческих и иных организациях / А. В. Шнитенков. — СПб. : Юрид. центр Пресс, 2006. — С. 79–181.

Тема 8. Служебный контракт. Условиягражданской и муниципальной службы

План

1. Понятие служебного контракта и его содержание.

2. Служебные споры.

3. Служебное время и время отдыха на гражданской и муниципальной службе.

4. Организация оплаты труда на гражданской и муниципальной службе.

5. Медико-социальная помощь гражданским и муниципальным служащим.

6. Пенсионное обеспечение гражданских и муниципальных служащих.

7. Государственная защита гражданских и муниципальных служащих.

1. Понятие служебного контракта и его содержание

Понятие служебного контракта. В соответствии с федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» впервые в истории России профессиональная служебная деятельность гражданских служащих осуществляется на основе служебного контракта.

До этого граждане при поступлении на государственную службу заключали с соответствующим государственным органом трудовой договор, содержание которого регламентировалось как нормами служебного, так и трудового законодательства. Надо обратить внимание, что с 1992 по 2002 г. в КЗоТ РФ термин «контракт» был синонимом слова «договор», однако в действующем Трудовом кодексе Российской Федерации однозначно присутствует только понятие «трудовой договор». При регулировании военной службы, начиная с 1990-х гг., трудовое законодательство практически не использовалось, в том числе по отношению к заключению контрактов о прохождении военной службы.

Правовая природа и сущность служебного контракта пока мало исследованы в науке. С одной стороны, служебный контракт рассматривается как разновидность трудового договора, с другой — признается видом административного договора или вообще особым соглашением.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» никаких указаний относительно трудоправовой, административно-правовой либо какой-то иной природы служебного контракта не содержит. Часть 1 ст. 23 этого Закона определяет служебный контракт как соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Из этого можно сделать лишь тот вывод, что контракт рассматривается законодателем как соглашение, т. е. разновидность договора. Однако стороны этого соглашения (представитель нанимателя и гражданин, поступающий на гражданскую службу, либо гражданский служащий) отличаются от сторон трудового договора (работодатель и работник) в соответствии со ст. 56 Трудового кодекса Российской Федерации (ТК РФ). Имеются различия и в предмете служебного контракта и трудового договора, его месте в системе регулирования служебных отношений.

К

NB

ак отмечают М. В. Пресняков и С. Е. Чаннов, контракт о прохождении государственной службы (в том числе и служебный контракт) призван по большей части не определять индивидуальные условия прохождения государственной службы, а зафиксировать факт добровольного двухстороннего волеизъявления о ее прохождении. В отличие от трудового договора, контракт о прохождении государственной службы основывается на положениях не трудового, а специального служебного законодательства. По своим признакам контракт о прохождении государственной службы ближе не к трудовому, а к административному договору¹.

В соответствии с ч. 1 ст. 25 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для замещения должности гражданской службы представитель нанимателя может заключать с гражданским служащим:

1) служебный контракт на неопределенный срок;

2) срочный служебный контракт.

В то же время федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» выделяет не два, а три вида служебных контрактов в зависимости от сроков, а именно контракт:

—  на неопределенный срок;

— определенный срок;

— срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Срочный служебный контракт заключается в случаях, когда отношения, связанные с гражданской службой, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом категории замещаемой должности гражданской службы или условий прохождения гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами.

Срочный служебный контракт заключается в случае:

1) замещения отдельных должностей гражданской службы категории «руководители», а также всех должностей гражданской службы категории «помощники (советники)»;

2) замещения должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами сохраняется должность гражданской службы;

3) замещения должности гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор на обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения гражданской службы;

4) замещения должности гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, иных представительствах РФ и представительствах государственных органов, находящихся за пределами территории РФ;

5) замещения должности гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций;

6) замещения временной должности гражданской службы или должности гражданской службы на период временного отсутствия гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта;

7) замещения должности гражданской службы, по которой ч. 14 ст. 50 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлен особый порядок оплаты труда;

8) в иных случаях, предусмотренных федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другими федеральными законами. Так, например, с гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, указанный служебный контракт перезаключается на срочный служебный контракт на срок от одного года до пяти лет.

Существенная проблема действующего законодательства о срочных служебных контрактах связана с установлением минимального и максимального сроков их действия. Срок срочного служебного контракта установлен ч. 2 ст. 25 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В соответствии с имеющимися там положениями срочный служебный контракт может заключаться на срок от одного года до пяти лет.

Появление данной нормы не имеет каких-либо объяснений и порождает достаточно серьезные проблемы на практике. Дело в том, что в государственно-служебной деятельности нередко приходится сталкиваться с ситуациями, когда имеется объективная необходимость заключить срочный служебный контракт на срок менее одного года. Так, например, срочный служебный контракт заключается «для замещения должности гражданской службы на период отсутствия гражданского служащего, за которым в соответствии с настоящим федеральным законом и другими федеральными законами сохраняется должность гражданской службы». Такие контракты заключаются в случае ухода гражданского служащего, занимающего должность гражданской службы на постоянной основе, в отпуск по беременности и родам и в отпуск по уходу за ребенком. Обычно в таких случаях речь идет о нескольких годах.

В то же время сотрудница, находящаяся в отпуске по беременности и родам, может не уходить в отпуск по уходу за ребенком, а выйти на гражданскую службу вскоре после родов. В таком случае на ее место должен быть принят гражданский служащий на срок два-три месяца. Однако, как уже отмечалось выше, заключение служебных контрактов на такой срок не допускается, так как минимальный срок служебного контракта составляет один год. В результате кадровым службам органов государственной власти приходится заключать с временно принимаемым гражданским служащим срочный служебный контракт сроком на один год и расторгать его через два-три месяца в соответствии с ч. 3 ст. 35 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: «срочный служебный контракт, заключенный на период замещения отсутствующего гражданского служащего, за которым в соответствии с настоящим федеральным законом сохраняется должность гражданской службы, расторгается с выходом этого гражданского служащего на службу, гражданский служащий, замещавший указанную должность, освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы».

Н

NB

еобходимо также предусмотреть заключение дополнительного соглашения со служащим, замещающим должность на постоянной основе и находящемся в соответствующем отпуске, в котором предусмотреть обязательность уведомления представителя нанимателя о выходе из отпуска.

Условия служебного контракта. Служебный контракт фиксирует не один, а сразу два юридических факта: факт прохождения гражданской службы гражданским служащим и факт замещения им должности гражданской службы. Государственная служба — это не просто трудовая деятельность, связанная с исполнением работником определенной трудовой функции в органе государственной власти. Поступление гражданина на государственную гражданскую службу связано с замещением им должности государственной гражданской службы, что влечет за собой присвоение ему правового статуса агента публичной власти, действующего от имени и по поручению государства. Поэтому служебный контракт не просто фиксирует служебные обязанности гражданского служащего, но и возлагает на него особый правовой статус.

Сторонами служебного контракта является гражданский служащий и наниматель (Российская Федерация, субъект Российской Федерации), от имени которого выступает официальный представитель нанимателя — руководитель государственного органа или иное, уполномоченное на выполнение полномочий представителя нанимателя, должностное лицо.

Важно отметить, что основанием возникновения служебных правоотношений является акт государственного органа о назначении на должность гражданской службы.

Законодательство, к сожалению, не содержит указания на основные условия служебного контракта, кроме установленных ст. 24 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» фамилии, имени, отчества гражданина или гражданского служащего и наименования государственного органа (фамилии, имени, отчества представителя нанимателя). Примерная форма служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы РФ и замещении должности государственной гражданской службы РФ утверждена указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159¹.

Существенными условиями служебного контракта являются:

1) наименование замещаемой должности гражданскойслужбы с указанием подразделения государственного органа;

2) дата начала исполнения должностных обязанностей;

3) права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент;

4) виды и условия медицинского страхования гражданского служащего и иные виды его страхования;

5) права и обязанности представителя нанимателя;

6) условия профессиональной служебной деятельности, компенсации и льготы, предусмотренные за профессиональную служебную деятельность в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях;

7) режим служебного времени и времени отдыха (в случае, если он для гражданского служащего отличается от служебного распорядка государственного органа);

8) условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с результативностью его профессиональной служебной деятельности), установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;

9) виды и условия социального страхования, связанные с профессиональной служебной деятельностью.

В служебном контракте могут предусматриваться следующие условия:

1) испытание при поступлении на гражданскую службу;

2) неразглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, если должностным регламентом предусмотрено использование таких сведений;

3) обязанность лица проходить гражданскую службу после окончания обучения в образовательном учреждении профессионального образования не менее установленного договором на обучение срока, если обучение осуществлялось за счет средств соответствующего бюджета;

4) показатели результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего и связанные с ними условия оплаты его труда;

5) иные условия, не ухудшающие положения гражданского служащего по сравнению с положением, установленным законами и иными нормативными правовыми актами.

Условия служебного контракта могут быть изменены только по соглашению сторон и в письменной форме.

Условие об испытании при поступлении на гражданскую службу предусмотрено в качестве факультативного, т. е. необязательного. В соответствии со ст. 27 федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» испытание при замещении должности гражданской службы устанавливается по соглашению сторон и обязательно должно оговариваться в служебном контракте и акте о назначении на должность. При отсутствии в акте о назначении на должность и служебном контракте условия об испытании гражданский служащий считается принятым без испытания. Ранее действовавшим законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» была предусмотрена императивная норма об испытании в отношении гражданина, впервые принятого на государственную должность государственной службы, в том числе по итогам конкурса документов, или для государственного служащего при переводе на государственную должность государственной службы иной группы и иной специализации.

Продолжительность испытания составляет от трех месяцев до года.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрел особый правовой институт, аналогов которому не было ни в ранее действовавшем законодательстве о государственной службе, ни в трудовом праве — приостановление служебного контракта. Контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон:

1) в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

2) в связи с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда;

3) в связи с избранием или назначением гражданского служащего на выборную должность в государственный орган, избранием его на выборную должность в орган местного самоуправления либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

4) в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением Президента РФ или органа государственной власти соответствующего субъекта РФ;

5) в иных случаях, связанных с исполнением государственных обязанностей, установленных федеральным законом.

Принципиальная специфика этого института в теоретическом плане касается вопроса продолжения служебных отношений с таким гражданским служащим. По прямому указанию ст. 39 данного федерального закона гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и включается в кадровый резерв. При этом он остается в соответствующем реестре гражданских служащих. Иными словами, служебные отношения с ним сохраняются. Однако необходимо отметить, что на момент написания данного пособия, статус служащего, находящегося в резерве, не определен.

В случае изменения существенных условий профессиональной служебной деятельности по инициативе представителя нанимателя при продолжении гражданским служащим профессиональной служебной деятельности без изменения должностных обязанностей допускается изменение сторонами определенных существенных условий служебного контракта.

Об изменении существенных условий служебного контракта гражданский служащий должен быть уведомлен представителем нанимателя в письменной форме не позднее чем за два месяца до их введения.

Если гражданский служащий не согласен на замещение должности гражданской службы и прохождение гражданской службы в том же государственном органе или другом государственном органе в связи с изменением существенных условий служебного контракта, представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности гражданской службы и уволить с гражданской службы.

Прекращение служебного контракта. Общими основаниями прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы являются:

1. соглашение сторон служебного контракта;

2. истечение срока действия срочного служебного контракта;

3. расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего;

4. расторжение служебного контракта по инициативепредставителя нанимателя;

5. перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;

6. отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы;

7. отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта;

8. отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе;

9. отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;

10. обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта;

11. нарушение установленных федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы;

12. выход гражданского служащего из гражданства РФ;

13. несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных федеральными законами;

14. нарушение запретов, связанных с гражданской службой;

15. отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.

Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа.

Поступление гражданина на муниципальную службу осуществляется в результате назначения на должность муниципальной службы на условиях трудового договора в соответствии с трудовым законодательствомс учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации», однако при замещении должности главы администрации по результатам конкурса на замещение этой должности с гражданином заключается специальный служебный контракт, общие правила о котором установлены законодательством субъекта РФ. Сторонами трудового договора являются представитель нанимателя и муниципальный служащий.