2. Система источников служебного права

Систему источников служебного права составляют нормативные договоры и нормативные правовые акты, регламентирующие государственно-служебные отношения и содержащие государственно-правовые нормы. Можно выделить два уровня правового регулирования государственно-служеб­ных отношений в Российской Федерации: федеральный, региональный.

Система правовых источников состоит из следующих групп:

Группа 1:

Конституция Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы.

Федеральный договор (договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и республиками в ее составе, РФ и автономной областью, автономными округами, РФ и краями, областями, городами федерального значения).

Международно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие государственно-служебные отношения.

Группа 2:

Конституции республик в составе Российской Федерации.

Уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, округов, городов федерального значения — субъектов Российской Федерации.

Федеральные законы об автономной области, автономных округах¹.

Группа 3:

Федеральные законы.

Группа 4:

Законы субъектов РФ.

Группа 5:

Указы Президента РФ.

Группа 6:

Постановления Правительства РФ.

Группа 7:

Нормативные правовые акты палат Федерального Собрания РФ:

а) Совета Федерации;

б) Государственной Думы.

Группа 8:

Нормативные акты органов судебной власти:

а) федеральных судов (прежде всего Конституционного и Верховного судов Российской Федерации);

б) конституционных и уставных судов субъектов РФ.

Группа 9:

Нормативные акты федеральных министерств, ведомств РФ, их территориальных органов.

Группа 10:

Нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ:

а) нормативные акты (указы, распоряжения, постановления) высшего должностного лица субъекта РФ (Президента, главы Республики, главы администрации, губернатора);

б) нормативные акты представительных (законодательных) органов государственной власти субъекта РФ;

в) нормативные акты исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Вне сомнений, система правовых источников государственной службы несовершенна, существуют пробелы в нормативном регулировании государственно-служебных отношений.

Д

NB

ля российской государственной службы в ее историческом развитии были характерны военный характер и мобилизационная модель развития¹.

Однако нельзя утверждать, что именно в этом существенное отличие России от иных государств. Напротив, государственная служба везде формировалась в первую очередь для защиты государства. С ростом государственного аппарата роль аппарата принуждения снижалась, что влекло за собой создание соответствующей правовой основы. Для России исторически знаковым актом явилась «Табель о рангах», утвержденная в 1722 г. Петром I². Не лишенное противоречий развитие законодательства о государственной службе в Российской империи было прервано революционными событиями 1917 г. (сначала актами Временного правительства, а затем — декретами Советской власти).

Советская власть достаточно быстро остановила разрушение геополитического пространства Российской империи, однако политические ценности не предполагали наличия государственной службы. Более вменяемой и последовательной регламентации подверглась, объективно, военная служба, сохранив и упрочив традиции прошлого.

Поразительно, но практически 70 лет советской истории действовали «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.³, которые являлись основным нормативным правовым актом, регулировавшим государственно-служебные отношения.

Юридически государственной службы до начала 1990-х гг. не существовало, хотя в административно-правовой науке ее проблематика активно разрабатывалась в начале 1920-х, а такженачиная с конца 1950-х гг.

Исходя из хронологии принятия основных нормативных актов по вопросам государственной службы, можно выделить следующие этапы в развитии служебного законодательства России:

— до декабря 1993 г. — формирование вариантов концепции государственной службы в РФ. На протяжении 1989–1993 гг. в печати неоднократно появлялись различные вариантыконцепций реформирования государственной (муниципальной) службы. Предпринимались первые попытки противодействияи борьбы с коррупцией¹. В 1991 г. было образовано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ²;

— декабрь 1993 г. — июль 1995 г. — обсуждение основных положений концепции государственной службы. Период начинается с принятия Президентом РФ Б. Н. Ельциным указа № 2267 от 22 декабря 1993 г., которым было введено Положение о Федеральной государственной службе³(что можно рассматривать как своеобразную оплату лояльности служащих Президенту России в период сентябрьско-октябрьского переворота). Принятие первых нормативных актов на федеральном и региональномуровне (в частности, в 1993 г. был принят первый закон «Огосударственной службе Республики Саха (Якутия)»⁴. В 1994 г. была создана Российская академия государственной службы при Президенте РФ, возглавившая систему образовательных учреждений, обеспечивающих подготовку, повышение квалификациии профессиональную переподготовку государственных служащих¹;

— с июля 1995 г. до середины 2000 г. — развитие служебного законодательства, принятие законов о государственной и муниципальной службе на федеральном уровне и во всех субъектах РФ, формирование государственной и муниципальной службы как социального и правового институтов, реализация законодательно установленных механизмов прохождения государственной (муниципальной) службы. К концу периода происходит осознание того, что принятый в 1995 г. федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» фактически не исполняется на всех уровнях государственного управления;

—  начиная с середины 2000 г. до начала 2009 г. — разработка и реализация новой Концепции реформирования государственной службы²; разработка и принятие действующих законов о системе государственной службы, о государственной гражданской службе, о муниципальной службе; приведение законода­тельства субъектов РФ о государственной и муниципальной службе в соответствии с федеральным и общим принципам правового регулирования этого института, формирование единой вертикали исполнительной власти через создание окружного уровня государственного управления (введение института полномочных представителей Президента РФ по федеральному округу и формирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на окружном уровне);

— с 10 марта 2009 г. до 31 декабря 2013 г. — реализация программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной указом Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261¹, реализация законодательства о противодействии коррупции, в том числе национальных планов противодействия коррупции;

- с 2014 г. – отсутствие единой федеральной программы реформирования и развития государственной службы, внесение изменений в закон о системе государственной службы в части уточнения состава видов государственной службы, фрагментарное изменение закона о государственной гражданской службы, несистемное реформирование государственной гражданской и муниципальной службы в субъектах Российской Федерации.

Таким образом, можно говорить о разных по результатам этапах развития государственной и муниципальной службы.