4. Административная ответственность гражданских и муниципальных служащих

Административная ответственность — один из важнейших институтов административного права. Административная ответственность имеет общие черты с другими видами юридической ответственности: это выражается в принудительном характере мер воздействия на правонарушителей, отрицательной оценке их поведения и наступлении для них неблагоприятных последствий, в общей цели, которую преследуют все виды правовой ответственности по воспитанию правонарушителей и предупреждению правонарушений.

Вместе с тем в определении роли административной ответственности на государственной и муниципальной службе сегодня господствует позиция, выраженная В. А. Козбаненко: «Основанием административной ответственности государственных служащих выступает деяние, которое одновременно расценивается и как административный, и как дисциплинарный проступок»¹. Собственно примеры ее реализации проанализированы выше — ст. 8 и 9 закона «О противодействии коррупции», ст. 37 закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Данное мнение противоречит общим правилам разграничения видов юридической ответственности. Объективно, что регламентация дисциплинарной и административной ответственности служащих осуществляется нормами административного законодательства, однако, эти нормы рассосредоточены в разных нормативных правовых актах.

Значимой проблемой является и широкое употребление в законодательстве об административных правонарушениях конструкции «должностное лицо». Не каждый государственный или муниципальный служащий будет рассматриваться как должностное лицо, а, следовательно, даже имея в наличии фактическое деяние, невозможно будет квалифицировать его как административный проступок.

Ю. Н. Старилов выделяет четыре условия, при которых для государственных и муниципальных служащих может наступать административная ответственность:

1) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил и правил поведения;

2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения общеобязательных правил, то есть не соответствуют им;

3) невыполнение присущих им обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных актах общеобязательных правил поведения или административных процедур;

4) соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях¹.

Данное суждение более адекватно описывает возможности применения административной ответственности, однако, поскольку законодательство об административных правонарушениях в большей степени ориентировано на наказание юридических лиц и их представителей (должностных лиц), а также физических лиц, то значение административной ответственности в регулировании поведения государственных и муниципальных служащих, к сожалению, не велико.

Вместе с тем именно в рамках регулирования административной ответственности должны найти свою реализацию требования к служебному поведению, большая часть служебных (общих) обязанностей, ограничения и запреты, установленные в составе правового статуса служащих.

Среди составов административных проступков, совершение которых сегодня может повлечь применение административных наказаний в отношении государственных или муниципальных служащих, можно назвать следующие:

— нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (ст. 5.1 КоАП РФ²(далее в этом параграфе указаны статьи КоАП РФ));неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума; непредставление сведений и материалов по запросу избирательной комиссии, комиссии референдума 9 (ст. 5.3); несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума (ст. 5.21); использование преимуществ должностного или служебного положения в период избирательной кампании, кампании референдума (ст. 5.45);

— нарушение порядка рассмотрения обращений граждан (ст. 5.59);

— незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения (ст. 7.16);

— несоблюдение требований законодательства о размещении заказов для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.29, 7.30, 7.31, 7.31.1, 7.32);

— нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах (ст. 8.12); лесов для их использования (ст. 8.24);

— нарушение правил защиты информации (ст. 13.12); разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14); нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов (ст. 13.20); нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети «Интернет» (ст. 13.27); нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 13.28);

— ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления (ст. 14.9); нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 14.25); нарушение законодательства о государственном кадастровом учете недвижимого имущества и кадастровой деятельности (ст. 14.35);

— нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14);

— невыполнение законных требований члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (ст. 17.1); воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ (ст. 17.2); нарушение порядка официального использования государственных символов РФ (ст. 17.10);

— несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора) требований законодательства о государственном контроле (надзоре) (ст. 19.6.1); нарушение законодательства об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания (ст. 19.32).

Даже учитывая, что не только Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации устанавливает составы административных проступков и соответствующие меры ответственности, но и законам субъектов РФ об административных правонарушениях¹сегодня явно не хватает норм, устанавливающих административно-правовую ответственность государственных и муниципальных служащих.