Федеральный закон «о муниципальной службе Российской Федерации

Законы и нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по отдельным вопросам муниципальной службы

Рис. 2.3. Законодательство о муниципальной службе в Российской Федерации

Законы субъектов РФ о муниципальной службе регулируют либо широкий круг вопросов, по сути повторяя нормы федерального закона, либо конкретные – в соответствии с прямыми отсылками федерального закона. Также присутствуют законы субъектов РФ, принятые по отдельным вопросам муниципальной службы. В случае регламентации гарантий региональные законодатели подчас принимают законы, содержащие нормы как в отношении муниципальной службы, так и государственной гражданской службы субъектов РФ.

Муниципальными правовыми актами, в том числе уставом муниципального образования, должны быть урегулированы отдельные вопросы: конкурсного замещения должностей, дополнительных гарантий и оплаты труда, ведения реестра муниципальных служащих и т. п.

7. Принципы государственной и муниципальной службы

Термин «принципы права» глубоко исследован как теоретиками, так и учеными различных отраслей права. Например, С.С. Алексеев рассматривает принципы права как выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни¹. Н.С. Малеин утверждает, что «каждый принцип – это идея, т.е. мысль как продукт человеческого мышления об общем и наиболее существенном представлении о праве, правовом мировоззрении, о ценности права»².

П

!

ринципы государственной и муниципальной службы— это основополагающие нормативно-правовые начала, установления, выражающие объективные закономерности в системе организации и функционирования государственной и муниципальной службы, специфику, основное содержание и тенденции развития данного правового института.

Ю. Н. Старилов указывает на то, что принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государства, государственных органов и государственного управления, которое осуществляется в большей мере такими субъектами права, как государственные служащие³.

Как отмечает Ю. Н. Старилов, «…принципы государственной службы — это субъективные понятия. Они формулируются человеком (законодателем) исходя из конкретного правового опыта и правовой культуры в стране и базируются на основных положениях правовой системы с учетом достигнутого уровня развития отраслевого законодательства. Принципы государственной службы отражают объективные связи, возникающие в системе государственно-служебных отношений. Формулировка и становление законодателем принципов государственной службы зависят от избранной модели государственной службы, от адекватности понимания внутренних закономерностей общественных отношений и правового регулирования. С другой стороны, принципы являют собой активное, динамическое начало, ибо они обусловливают устанавливаемую законодателем модель государственной службы»¹.

В литературе имеются разные подходы к классификации принципов государственной службы. Можно выделить из всего комплекса принципов те, которые относятся только (или в основном) к службе в целом; те, которые адресуются служащим; и, наконец, принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой.

Д. Н. Бахрах разделяет принципы по трем основным критериям: законность, демократизм, профессионализм².

В. М. Манохин из всего комплекса принципов выделял те, которые относятся только к службе в целом, принципы, которые адресуются служащим, и принципы, касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой³.

Существует также выделение конституционных и организационно-функциональных принципов государственной службы (по аналогии с системой принципов государственного управления).

В соответствии с федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» основными прин­ципами построения и функционирования системы государственной службы являются: федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; профессионализм и компетентность государственных служащих; защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Закрепленные в Законе о системе государственной службы принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены, каждый из них имеет свое значение в механизме организации и прохождения государственной службы.

Государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба основываются на принципах, закрепленных в Законе № 58-ФЗ. Данные принципы имеют отношение ко всем видам государственной службы. Общие принципы государственной службы способствуют развитию законодательства о государственной службе, делают стабильным все государственно-служебные отношения, а также способствуют совершенствованию взаимоотношений, которые складываются между государственными служащими и гражданами.

Специальные принципы определяют особенности государственно-служебных отношений в соответствующей сфере. Особенности и признаки отдельных видов государственной службы регулируются соответствующими законами (табл. 2.1).

Вместе с тем даже беглое ознакомление с принципами, установленными действующими законами, вызывает смешанные чувства. Законодатель, с одной стороны, объективно, хотел закрепить регулирование государственной службы с духом и бук­вой Конституции России: пример этому — принципы федерализма, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ на государственную службу; с другой — определить организующие начала, такие как единство основ, взаимосвязь видов службы, гласность, профессионализм и компетентность, стабильность.

П

NB

ри этом были явно допущены формальные и содержательные ошибки. В частности:

1. При регулировании общественных отношений разными нормативными правовыми актами недопустимо повторять (дублировать) нормы, установленные актом, имеющим более высокую юридическую силу.

В этой связи установление 8 из фактических 10 принципов государственной гражданской службы, 4 из 7 принципов службы в органах внутренних дел (закон о полиции¹) являются юридически ничтожным.

2. Ряд принципов имеет некоторое сходство друг с другом, но их содержание существенно разнится — это прежде всего касается принципов равного доступа на государственную службу (применительно к гражданской службе он оказался шире), единства основ (сужено), открытости и доступности (сужено).

Это также касается принципа защиты, или защищенности. В первом случае норма предполагает конкретные действия, а во втором — мы видим яркий пример канцеляризма.

3. Некоторые из объективно общих для государственной службы принципов оказались видовыми: стабильность службы, внепартийность. Необходимо обратить внимание, что принцип внепартийности и внеконфессиональности был установлен ранее федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации». При обсуждении проекта федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» депутаты фракций КПРФ и «Яблоко» пытались внести поправку о нем в законопроект¹. В настоящее время вопросы внепартийности гражданских служащих регулируются в рамках института требований к служебной деятельности.

Важнейший, на наш взгляд, принцип государственной и муниципальной службы — профессионализм и компетентность государственных и муниципальных служащих. Странно, что в федеральном законе «О полиции» не нашлось ему места.

Профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных и муниципальных органов следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего государства и требующей особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического образования.

Компетентность в отличие от профессионализма — понятие более динамическое; это практическая реализация профессиональных способностей и деловых качеств работника; она выражается прежде всего в качественном осуществлении полномочий. Можно сказать, что компетентность служащих — это обладание знаниями о предмете собственной служебной деятельности.

Таблица 2.1 Соотношение принципов государственной, государственной гражданской, правоохранительной и муниципальной службы¹

Государственная служба2	Государственная гражданская служба3	Служба в органах внутренних дел4	Муниципальная служба5
Федерализм, обеспечивающийединство системы государственной службы и соблюдениеконституционного разграничения предметов ведения и полномочий между государственными органами РФ и субъектов РФ
Законность		Законность
Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты	Приоритет прав и свобод че­ловека и гражданина	Соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина	Приоритет прав и свобод человека и гражданина
Государственная служба	Государственная гражданская служба	Служба в органах внутренних дел	Муниципальная служба
Равный доступ граждан к государственной службе	Равный доступ граждан … к гражданской службе и равные условия ее прохождения …	Обязательный профессиональный отбор при равном доступе граждан … и создание возможностей для продвижения по службе..	Равный доступ граждан … к му­ниципальной службе и равные условия ее прохождения…
Единство прав. и орг. основ госслужбы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации госслужбы	Единство прав. и орг. основ федеральной гражд. службы и гражд. службы субъектов РФ		Единство основных требований к мун. службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении мун. службы
	Взаимосвязь гражданской и госслужбы РФ иных видов
Взаимосвязь государственной и муниципальной службы	Взаимосвязь гражданской и муниципальной службы		Взаимосвязь муниципальной и гос. гражд. службы РФ
Открытость и доступность обществ. контролю, объективное информирование общества о деятельности госслужащих	Доступность информации о гражданской службе	Открытость и публичность	Доступность информации о деятельности муниципальных служащих
Профессионализм и компетентность гос. служащих	Профессионализм и компетентность гражд. служащих		Профессионализм и компетентность мун. служащих
Защита госслужащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как госорганов и должн. лиц, так и физических и юридических лиц	Защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную дея­тельность		Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих