4.2. Сша: государство усиливает роль

в выработке и реализации приоритетов

в социально-экономической сфере

Согласно известным типологиям моделей социальной по­литики, США (как и Великобритания) представляют неолибе­ральную ветвь социальной политики. Подобное типологическое объединение США и Великобритании имеет свои основания. Однако на рубеже XX и XXI вв. (и мы это видели на примере Ве­ликобритании) привычные грани и различия смягчаются или во­все исчезают. Здесь мы обратимся к социальной политике США в конце 1990-х годов, на самом рубеже столетий. В течение XX в.

США все более активно использовали меры государственного вмешательства в решение социальных проблем.

Как отмечают специалисты в области современной амери­канистики, к началу XXI в. экономика США пришла с весьма внушительными результатами. Это касается прежде всего таких традиционно ключевых областей национальной экономической политики, как устойчивые экономический рост и занятость, низ­кая инфляция, сбалансированный бюджет и успешное решение социальных задач⁶³.

Еще в 1998 г. подчеркивалось, что правительство имеет эко­номическую стратегию, состоящую из трех ключевых элементов: сокращение дефицита, инвестирование в человеческий капитал, открытие зарубежных рынков. Как показывает анализ деятельно­сти правительства, список стратегических задач государства в со­циально-экономической сфере оказался значительно более ши­роким. Частично они были ориентированы на удержание уже до­стигнутых позиций (стабильные темпы роста, низкая безработи­ца и инфляция, рост реальных доходов населения, бюджетный профицит и т. п.), но главным образом на более долговременные цели и задачи - на развитие образования, усиление его влияния на экономический рост и уровень жизни населения, содействие ускоренному развитию НТП, и прежде всего фундаментальной науки, обеспечение социальной функции государства через опти­мизацию социальных программ в сфере пенсионного и медицин­ского страхования и вспомоществования, выработку сбалансиро­ванной промышленной политики с целью достичь устойчивого развития.

Одним из важнейших направлений в развитии социальной политики представляется повышение степени приоритетности в социальном бюджете государства инвестиционных вложений в человеческий капитал, т. е. значение ассигнований на образова­ние, профессиональную подготовку и переподготовку, а также на здравоохранение. Так, государственное финансирование из фон­дов федерального правительства, а также местных властей систе­мы образования (начального, среднего и высшего) в США со­ставляло в 1998 г. более 456 млрд долл. (более 80% общих рас­ходов на эти цели). Государство также в конце 1990-х годов взяло на себя свыше 46% всех расходов на здравоохранение (более

390

391

1000 млрд долл.). Федеральные расходы на НИОКР составили в 1999 г. 75,3 млрд долл. Главный социально-экономический при­оритет конца 1990-х годов - развитие высшего образования. Государственные ассигнования на эти цели достигли рекордной величины - почти 150 млрд долл. Развитию высшего образова­ния в США уделяется особое внимание по двум основным при­чинам. Во-первых, оно все в большей степени способствует эко­номическому росту и росту производительности труда. По оцен­ке Бюро трудовой статистики, с 1983 по 1992 г. вклад высшего об­разования в рост производительности труда составил не менее 20%. Во-вторых, все более заметным становится значение высше­го образования для повышения уровня доходов населения и жиз­ненного уровня в целом. Так, у американцев, имеющих высшее образование, уровень доходов в среднем на 60% выше, чем у вы­пускников средней школы. В США поставлена общенациональ­ная задача: в начале XXI в. сделать высшее образование таким же доступным, каким на рубеже веков является среднее образова­ние. Средний уровень образования должен составить не менее 14 лет (в 1998 г. он был равен 12,8 годам обучения).

Приняты программы, расширяющие доступ к услугам здравоохранения, что является частью общей стратегии расши­рения инвестирования в человеческий капитал. Прежде всего это касается детей, а так же лиц, потерявших работу, в возрасте 55-61 года и американцев в возрасте 62-65 лет, не охваченных медицинским страхованием.

Одним из серьезных вызовов XXI в. станет адаптация к де­мографическим изменениям в составе населения, прежде всего в связи с его старением. Признается необходимость реформиро­вать систему социального страхования, в первую очередь пенси­онное обеспечение, а также систему социального вспомощество­вания. Один из выходов - расширение системы частного пен­сионного страхования (в настоящее время ею охвачено менее половины американцев в возрасте 65 лет и старше). В частности, предполагается к 2020 г. поднять пенсионный возраст с 65 до 67 лет, а также увеличить трудовой стаж, необходимый для ис­числения полной пенсии, с 35 до 37 лет. Предлагаются различ­ные схемы и по совершенствованию самой пенсионной системы. Их отличает сочетание ныне существующей распределительной

и накопительной систем начисления пенсий, определенные эле­менты приватизации государственной пенсионной системы.

В конце 1990-х годов проводилась переориентация про­грамм помощи различным категориям граждан с социальных вы­плат на стимулирование их трудовой активности. Важным ин­струментом для реализации этой цели стал принятый в 1996 г. и вступивший в силу 1 июля 1997 г. закон о личной ответствен­ности и возможностях трудоустройства, обязавший реципиен­тов социальной помощи работать либо проходить профессио­нальную переподготовку. В соответствии с этим законом выплата различных социальных пособий ограничивается пятилетним сроком⁶⁴.

Действия государства отчетливо прослеживаются в таких областях социально-экономической жизни, которые либо не при­носят быстрого дохода, либо определяют необходимые условия жизнедеятельности общества и воспроизводства (фундаменталь­ная наука, охрана окружающей среды, поддержание социальной инфраструктуры). К XXI столетию американское общество при­шло с осознанием того, что устойчивое развитие возможно лишь на основе некоего баланса между рынком и государственным ре­гулированием. Несмотря на политическую риторику, подчерки­вающую различия либеральных и консервативных ценностей, на­блюдается явное сближение социально-экономической политики демократов и республиканцев.

392

Послесловие На пути к мировой социальной политике

Итак, предпринятый нами экскурс в область истории и тео­рии социальной политики завершен. Следует признать, что чем больше я знакомилась с историческими коллизиями развития социальной политики (даже на таком сравнительно небольшом от­резке времени, как два столетия), его теоретическим сопровожде­нием, тем отчетливее становились гигантские масштабы предпри­нятого исследования. Каждый новый автор, новое событие рас­крывали новые стороны феномена социальной политики, объясня­ли особенности ее содержательного наполнения. Безусловно, для реализации такого проекта понадобился бы коллектив исследова­телей и более значительный период времени. Отмечу, что удалось справиться лишь с частью того, что намечалось. Работа над книгой помогла мне во многом разобраться, многое понять. Надеюсь, что моя заинтересованность в социальной политике как области теоре­тической мысли и практического действия сможет передаться и читателям книги. С огромным уважением вспоминаю я имена ученых и политиков, чьи теории и дела совершили переворот в об­ласти решения социальных проблем современного общества.

Карл Поланьи и Спинхемленд заставили меня всерьез за­интересоваться социальной политикой, увлекли ее историей. Вернер Зомбарт привел к пониманию того, почему расцвет со­циальной политики приходится на XIX в.

Адам Смит и Людвиг фон Мизес, Джон Мейнард Кейнс и Фридрих Август фон Хайек - за этими именами все противоре­чия и консенсусы современного социального мира, взлеты и па­дения экономического либерализма, laissez-faire, Великая депрес­сия, признание необходимости государственного вмешательства в экономическое развитие и решение социальных вопросов.

Отто фон Бисмарк и Уильям Беверидж надолго приковали мое внимание к проблеме государства социального страхования. Его расцвет и закат увлекательно (хотя и с изрядной долей сожа­ления об утраченном) удалось описать Пьеру Розанваллону.

Амартия Сен реализовал возможность синтеза идей после­довательного либерализма с осознанием необходимого вмеша­тельства государства в решение социальных вопросов.

Исследования социологии бедности помогли разобраться в истоках современных моделей социальной политики.

Социологические обоснования социальной политики XX в., представленные в работах П. Сорокина, М. Вебера, Э. Дюркгей-ма, Т. Парсонса, Т.Х. Маршалла и других, подняли ее до высот со­циологической теории.

Самое завораживающее понятие двухвековой истории со­циальной политики - Welfare State - государство всеобщего бла­госостояния. Изучение этого феномена (и еще проблемы либера­лизма) сопровождалось у меня необыкновенной увлеченностью.

Социальная политика серьезно эволюционировала за по­следние два столетия. И если в середине XIX в. превалировала бедноцентристская социальная политика, то постепенно она ме­няла свои очертания, превратившись к середине XX в. в полити­ку защиты социальной стабильности и социального обеспечения средних слоев, а в странах с этакратической окраской - в поли­тику защиты благополучия элитных слоев и поддержания суще­ствования низших.

Полагаю, что история социальной политики как порож­дения индустриальной эпохи пришла к своему завершению с созданием и реализацией модели государства всеобщего бла­госостояния. Западный мир в течение нескольких десятиле­тий демонстрировал возможности этой модели во всем их мно­гообразии.

Мы уже переступили порог XXI века, прожили в этом веке первые пять лет. Какой будет и будет ли социальная политика?

Очень много написано о кризисе государства социального страхования, государства всеобщего благосостояния, однако не предложено ни одной новой модели, способной по значимости соперничать с этими концепциями. Социальную политику СССР вряд ли можно рассматривать как самостоятельное воплощение,

394

395

как евразийскую ветвь политики Welfare State. Государство бла­госостояния и его социальная политика - атрибуты демократи­ческого гражданского общества, правового социального государ­ства. Там, где есть исторические основания для диктатуры, мно­говековые традиции рабства, меньше всего думают о таком меха­низме социального и экономического развития, как социальная политика Welfare State. В учебнике «Социальная политика» (2004) мы с С.Н. Смирновым писали о разделении социальной политики на силовую и экономическую. Теперь я думаю, что си­ловой социальной политики не бывает. Социальная политика не устраивает репрессий, это не входит в ее задачи. Это - прерогати­ва внутренней политики тоталитарного государства, опирающе­гося не на институты социальной политики, а на такие структу­ры, как НКВД, ГУЛАГ и др. Таких институтов в системе социаль­ной политики нет.

В СССР, бесспорно, проводилась социальная политика, вполне соответствовавшая идеологии этого государства и его плановой экономике; социальная политика, обеспечивавшая интересы номенклатуры и минимальный уровень потребления остальных слоев населения, карикатурно повторявший набор услуг, предоставлявшихся номенклатуре, но не их качество.

В определенном смысле это действительно была стройная система мер по обеспечению насущных социальных потреб­ностей. Население нашей страны, родившееся и выросшее в пре­словутую советскую эпоху, до сих пор с ностальгией вспоминает о своих гарантированных социальных правах на труд, на отдых и др. Однако сегодня не имеет смысла говорить о размерах зар­плат, социальных отчислениях, уровне пенсионного обеспечения в контексте реального экономического положения страны даже последних лет советского периода. Реальная экономическая си­туация, ее политическое и статистическое выражение никогда не были доступны рядовому советскому человеку, и еще менее веро­ятно, что, собственно, благодаря системе социальных отчислений (даже при всей ее плановой упорядоченности) обеспечивалось реальное решение социальных вопросов.

Социальная политика тоталитарного государства не при­мер для подражания в планетарном масштабе. Самое главное, что ее экономический фундамент (даже в отличие от кризисного

Welfare State) «приказал долго жить». Безусловно, экономика Welfare State оказалась значительно более устойчивой.

Сколько бы ни говорили о кризисе государства всеобщего благосостояния, оно сумело пережить величайшие взлеты и паде­ния. Welfare State широко распространилось на Земле, доказало свою жизнеспособность в самых разных экономических и со­циальных условиях. И если сегодня государство благосостояния, возможно, уже и не ставит перед собой задачи помочь всем и во всем, обеспечить всеобщее благоденствие, то, как бы ни жалова­лись западные политики и финансисты на исчерпанность воз­можностей поддерживать Welfare State, социальные программы сохраняются, пособия выплачиваются, пенсии позволяют жить достойно и т. д. Вопрос состоит в том, как совместить государ­ственное участие с участием отдельного человека, гражданина, как достичь равновесия между возможностями Welfare State и растущими потребностями современного общества, как добить­ся оптимального перераспределения.

Со времен Великой французской революции, провозглаше­ния великих либеральных лозунгов социальная политика прочно утвердилась как направление внутриполитической деятельности государства и область возможного вмешательства негосудар­ственных институтов в решение социальных проблем. Полагаю, что в этом качестве ее ждет еще очень долгое будущее.

Отчего же такое острое ощущение утраты? Что же законче­но, завершено, исчерпано? Возможно, ответ следует искать в том, что социальная политика, придя в последние десятилетия XX в. ко множеству вариантов государства благосостояния, утвердив­шихся и упрочившихся в разных странах мира, перешла в некую стабильную фазу своего существования, когда закончились тео­ретические баталии и воцарился мир: либералы отстаивают кон­сервативные принципы, консерваторы - либеральные. Револю­ции остались в прошлом, и наступило время «нормальной науки» (по терминологии Т. Куна), а именно - время социальной поли­тики как системы мер, обеспечивающих решения во всех сферах, представляющих социальные потребности общества и его слоев.

С социальной политикой произошло то, что и должно было произойти, - она перестала быть объектом социологического воображения. Чем же был вызван столь сильный и длительный

396

397

интерес к социальной политике? Чтобы ответить на этот вопрос (во всяком случае предложить свою версию ответа), вернемся к работе В. Зомбарта «Идеалы социальной политики». Задав­шись целью дать определение социальной политики, Зомбарт проводит ревизию уже имеющихся определений. Одним из ра­курсов рассмотрения неизбежно становятся мероприятия, на­правленные на удовлетворение насущных социальных потреб­ностей. И сейчас, и в то время, когда немецкий ученый писал свое сочинение, комплекс подобных мероприятий упоминался в опре­делениях социальной политики. Однако Зомбарт не просто фик­сирует наличие данного фрагмента в определениях, относя это к общепринятой трактовке социальной политики, он отмечает, что это - «сумма мероприятий внутренней политики, ведущих свое начало от времен возникновения пролетарского движения и имеющих целью удовлетворить настойчивые требования отно­сительно увеличения заработной платы или хоть умерить их...»¹.

Ссылаясь на исследование Гертлинга «Естественное право и социальная политика», Зомбарт объясняет, что повышенный интерес к социальной политике проявился именно в смысле спе­циальных задач, связанных с положением, потребностями, требо­ваниями рабочего класса, с этим связана и «популярность» этого термина. Зомбарт цитирует Гертлинга: «Лишь тогда был поднят социальный вопрос, когда очутились лицом к лицу с организо­ванной социальной, социал-демократической партией, и тогда же правительство стало изобретать меры для борьбы с опасным стремлением этой партии, а также изыскивать средства для из­менения тех условий, которые вызывали ее к жизни. Начиная с 1877 г. среди прений в германском рейхстаге дебаты по социаль­ному вопросу (!) занимают значительное место. Правительствен­ные законопроекты и предложения партий в большей или мень­шей степени составлялись на основании социально-полити­ческих соображений; социальная политика сделалась лозунгом нашего времени. Тому же общественному настроению обязан, очевидно, своим названием и "Verein far Sozialpolitik"»².

Я склонна согласиться с тем, что повышенный интерес к возможностям социальной политики в преддверии XIX в. был обусловлен именно социальными и внутриполитическими при­чинами. Экономические трансформации новой индустриальной

эпохи, повлекшие за собой серьезные социальные сдвиги, стано­вящиеся все более отчетливыми и правдоподобными перспекти­вы уже не природных, а социальных катастроф, кардинальные нарушения социальной стабильности потребовали перехода от фрагментарной, разовой политики решения социальных проблем к созданию социальной политики как направления внутренней политики государства. Это удалось сделать. На протяжении двух веков социальная политика справлялась с задачами стабилиза­ции по границам западного мира.

Сегодня такие понятия, как «классовая борьба», «интересы рабочего класса», все чаще воспринимаются как атрибуты поли­тических теорий прошлого. Развитые экономические страны дав­но обеспечили «синим воротничкам» достойный уровень суще­ствования. К сожалению, нищета и сопутствующие ей несчастья не торопятся навсегда исчезнуть с лица Земли. Одна из глобаль­ных проблем современности - обострение противостояния богат­ства и бедности значительной части стран мира. Решить эту про­блему возможно лишь усилиями всего человечества, и прежде всего экономически развитых стран. Но это уже вопрос, выходя­щий за пределы внутренней политики государства, а именно со­циальной политики.

Глобальная опасность XX в. - международный терроризм и рост национализма. Социальной стабильности грозят именно эти процессы. И здесь уже никак не обойтись мерами внутренней со­циальной политики. Вот так и возникает еще один ракурс неопре­деленности в оценке роли и значимости социальной политики как порождения эпохи Нового времени, буржуазных и промыш­ленных революций, воплощения социальных и политических те­орий либерализма. Капиталистический мир уже не боится «при­зрака коммунизма», забастовочного движения и разъяренных толп пролетариата. Мир движется к глобальному объединению. Сегодня сохранение социальной стабильности отдельно взятой экономически развитой страны по значимости просто не сопоста­вимо с опасностью международного терроризма, угрожающего сотням и тысячам людей во всем мире. Поэтому, на мой взгляд, интерес смещается из сферы деятельности отдельного государ­ства к деятельности мирового сообщества - к мировой социаль­ной политике. Здесь, на пересечении политического национализма

398

399

и мировой социальной политики, могут сойтись интересы разных научных дисциплин.

Возможно, это предположение кому-то покажется фанта­зией. Однако это лишь прогноз и вопрос будущего, которое, как правило, склонно осуществлять самые неожиданные проекты и предсказания. Мир стремительно развивается, и скоро мы станем свидетелями новых экономических и социально-политических трансформаций.

Примечания

Почему была написана эта книга

¹ Кивинен М. Прогресс и хаос. Социологический анализ прошло­ го и будущего России. СПб., 2002. С. 13-14.

² Следует отметить, что в последнее время стали появляться но­ вые учебники по социальной политике, однако издаются они ограничен­ ным тиражом и представлены в основном ведомственными или регио­ нальными издательствами, что делает их малодоступными. Перечислю несколько монографий и учебных пособий, изданных на рубеже XX-XXI вв. в России: Константинова Л.В. Социальная политика: кон­ цепция и реальность: Опыт социологической рефлексии. Саратов, 2004; Социальная политика / Под общ. ред. Н.А. Волгина. М, 2002; Холосто- ва Е.И. Социальная политика: Учебное пособие. М., 2001; Григорье­ ва И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998; Митрошенкова О.А. Социальная политика в России: метатенденции. М., 1999; Быков СВ. Социальная политика го­ сударства. Хабаровск, 1997; Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. М., 1996.

³ См., например: Тощенко Ж.Т. Социология труда: генезис идей (в контексте российских реалий) // Мир России. 2004. № 4.

⁴ См.: Крыштановская О.В. Современные концепции политичес­ кой элиты и российская практика // Мир России. 2004. № 4; Кивинен М. Средний класс современной России // Там же.

⁵ См.: Космарский В., Малева Т. Социальная политика в России в контексте макроэкономической реформы // Вопросы экономики. 1995. №1.

⁶ См.: Григорьева ИЛ. Социальная политика: основные понятия // Журнал исследований социальной политики. 2003. Т. 1. № 1. С. 40.

401

⁷ Константинова Л.В. Социальная политика: концепция и реаль­ность: Опыт социологической рефлексии. Саратов, 2004. С. 8.