2.7. Социальное неравенство и модели социальной политики

Исследователи современной социальной политики ищут разные подходы к объяснению этого феномена, в частности рас­сматривают социальную политику в контексте социального нера­венства. Например, социальную политику определяют как «фор-

304

му социальной деятельности, которая осуществляется в некоем континууме, где крайними полюсами являются состояния пре­дельного социального неравенства и абсолютного социального равенства»²⁴.

На этих позициях построен подход к типологии моделей социальной политики, предложенный российскими авторами С. Прониным, В. Люблинским и Р. Цвылевым²⁵. Они выделяют четыре основные модели - сверхполярную, умеренно полярную, умеренную и эгалитарную (нерыночную).

Сверхполярные модели характеризуются высокой степе­нью неустойчивости и социального недовольства большинства вследствие его социальной необеспеченности, часто в форме от­кровенной бедности и нищеты. Это модели социальной эксплуа­тации, когда баснословное богатство отдельных групп и нищен­ское существование других - стороны одной и той же медали. Подобные модели взрывоопасны по своей социальной архитек­туре, поскольку уровень дифференциации доходов между край­ними децильными группами здесь составляет 20-30:1, поэтому их устойчивость поддерживается прямыми репрессивными мера­ми. Такие модели характерны для обществ доиндустриального и первой фазы индустриального развития, а сегодня - для слабо­развитых стран.

Умеренно полярные модели возникали в первой половине XX в., когда общество осознало необходимость определенных из­менений и ввело частичные элементы социального регулирова­ния. Для этих моделей было характерно, что участие государства ограничивается решением узких задач - добиться большей эф­фективности и социальной устойчивости путем определенного изменения в макросоциальном распределении доходов. Причем это изменение не должно существенно менять сложившиеся принципы социальной иерархии. Для таких моделей, имевших место в индустриальных обществах первой половины XX в., была характерна средняя децильная дифференциация порядка 10-15:1.

Умеренная модель - тип модели, господствующей сейчас в промышленно развитых странах. Для нее в целом характерна более консолидирующая социальная дифференциация и более мягкая шкала социальной иерархии при децильном коэффициенте

305

в пределах от 3:1 до 6:1, в зависимости от степени государствен­ного патернализма и масштабов социальной политики.

И, наконец, нерыночная, эгалитарная модель, возникаю­щая в какой-то мере как реакция на сверхполярную дифферен­циацию. Это - модель социалистических стран, характеризовав­шаяся так называемой планируемой дифференциацией и демон­стрировавшая позитивные изменения в сфере социального вы­равнивания до уровня дифференциации доходов 4:1 на фоне экономического застоя и стагнации (вследствие искусствен­ного сдерживания стимулирующего потенциала социального неравенства).

Экономика благосостояния: неолиберализм против кейнсианства?

Государство благосостояния - феномен XX столетия, но истоки его - и социальные, и экономические - уходят в прошлые века. Профессор экономики Брюссельского университета Роберт Скотт Гасслер рассматривает государство благосостояния как экономическую систему, сопоставляя основные положения эко­номической теории начиная с идей А. Смита и подводя читателя к пониманию экономики государства благосостояния. «"Класси­ческая" экономика появилась в Англии, где она развивалась Ада­мом Смитом в XVIII в. и Джоном Стюартом Миллем в XIX в., -пишет Р.С. Гасслер. - Существенный вклад в ее формирование внесли и идеи экономистов континентальной Европы. В макро­экономике термин "классическая" используется для описания экономики, существовавшей до 1935 г. Именно тогда была опуб­ликована "Общая теория занятости, процента и денег" Джона Мейнарда Кейнса. Книга была воспринята как атака на классиче­ских экономистов и как исчерпывающая альтернатива их теории. Появление книги Кейнса положило начало изучению макроэко­номики»²⁶.

Как случалось со многими течениями, вслед за основателем явился толкователь. В данном случае это был Дж. Хикс. В 1937 г. в журнале «Эконометрика» была напечатана его статья, в кото-

рой он пытался примирить классическую модель с моделью Кейнса. Результат Хикс назвал неоклассическим синтезом. Сре­ди его наиболее видных сторонников - П. Самуэльсон из Масса-чусетского технологического института и Дж. Тобин из Йеля. Некоторое время «монетаристы» под предводительством М. Фридмана из Чикагского университета пытались выделиться в отдельную школу, но в конечном счете добились лишь призна­ния собственной теории как одной из вариаций на главную тему. Воззрения экономистов мейнстрима, в том числе и кейнсианцев, эклектичны. Они считают, что люди в основном эгоистичны, но способны заботиться об обществе, что рынки могут как процве­тать, так и рушиться, а правительства способны как преуспевать, так и ошибаться. Для них государство благосостояния - это не­плохая идея. К этой группе принадлежат П. Кругман, Дж. Стиг-лиц и многие другие. На 1980-е годы пришелся повсеместный расцвет неолиберального подхода, объединившего монетаристов и прочих экономистов правого крыла. Гасслер утверждает, что ос­новные постулаты их позиции сводятся к тому, что люди всегда эгоистичны, рынки всегда процветают, а правительства и «плано­вость» приносят зло. Они, похоже, забывают, полагает Гасслер, что А. Смит подчеркивал роль правительства, церкви и школы в экономике, а также обращал внимание на исключительную важность морали в человеческой жизни. Неолибералы закры­вают глаза и на то, что Дж.Ст. Милль был не только либертариан­цем, но и социалистом.

Далее Гасслер обращается к проблеме благосостояния лю­дей в обществе. «Эта проблема, - пишет он, - была поставлена в связи с полемикой о социализме в 1920-х годах. Решение вопро­са было найдено 20 лет спустя благодаря, формализации "эконо­мики благосостояния" и построению моделей изучения того, каким образом происходит усиление или ослабление обществен­ных институтов в зависимости от благосостояния жителей. Эко­номисты обнаружили, что только при определенных, весьма не­реалистичных условиях свободные рынки, будучи предостав­лены самим себе, способны эффективно распределять ресурсы. Подобное наблюдение, безусловно, чрезвычайно важно для эко­номистов, но вряд ли интересует кого-нибудь еще. Доказать, что сами по себе свободные рынки могут достичь чего-либо другого,

306

307

не удалось: свободные рынки не обязательно честно распреде­ляют доходы, спасают от инфляции, приносят счастье или хотя бы гарантируют, что все останутся живы. В обычных обстоятель­ствах свободные рынки не уменьшают загрязнение, не способ­ствуют украшению городов или сохранению природы»²⁷.

На самом деле, по мнению бельгийского ученого, для успешного функционирования свободным рынкам необходимы другие институты. Правительство и прочие общественные инсти­туты выполняют пять видов экономических задач, оберегающих рынок от провалов и позволяющих ему успешно развиваться. Во-первых, они создают благоприятные условия для экономической деятельности: обучают людей, формируют у них вкус и мораль, раскрывают научные основания технологии производства, все­ляют в людей уверенность, что у них хватит собственных сил для выживания. Во-вторых, налаживают и делают оперативной саму экономическую систему: устанавливают право на собственность, информируют о товарах и способах их приобретения, регули­руют ведение деловых операций. В-третьих, они корректируют размещение ресурсов: обеспечивают инфраструктуру, ограничи­вают загрязнение окружающей среды, контролируют монополии, страхуют от избыточных рисков. В-четвертых, перераспределяют доходы либо в виде непосредственной денежной помощи, либо субсидируя социальные программы. В-пятых, стабилизируют макроэкономику: понижают безработицу и инфляцию, способ­ствуют долговременному росту.

Таким образом, государство благосостояния формируется в две стадии. Сначала оно обеспечивает людей средствами для самостоятельного выживания, делая свободную торговлю дей­ствительно свободной. (Даже М. Фридман говорит об этом.) Затем корректируются просчеты рынка в целях справедливого перерас­пределения доходов. Нет никакой гарантии, что в условиях сво­бодного рынка каждый получит ровно столько, сколько заслужи­вает. Прежде нужно определить, «что он заслуживает» и «что пла­тит рынок». Все европейские государства благосостояния позво­ляют капиталистам иметь собственность и сравнительно мало вмешиваются в размещение ресурсов. Тем не менее они придер­живаются различной макроэкономической политики: Германия -более монетаристской, а Австрия и Швеция - кейнсианской.

Кризис государства всеобщего благосостояния и новые социальные перспективы

4.1. Философия кризиса в XX в.

XX в., вероятно, войдет в историю как один из самых драма­тических и кризисных за все время существования человечества. Две мировые войны, установление тоталитарных режимов, кри­зис идей прогресса, рациональности и гуманизма, отличавших на протяжении столетий европейскую культуру и цивилизацию, грандиозные экономические катаклизмы, стремительное разви­тие технологий, невиданный рост промышленного производства и в то же время превращение техники из орудия человеческого ра­зума в источник угрозы самому существованию человечества -эти и подобные им явления порождали и порождают устойчивое и широко распространенное кризисное сознание. Кризисное мироощущение характерно для сознания простых людей, оно на­ходит многообразное выражение в искусстве, литературе, науке.

Социологам и историкам будущего еще предстоит напи­сать социальную историю XX в. - эпохи, которая началась кризи­сом Западной Европы и прошла под его знаком, породив все мно­гообразие переживаемых человечеством культурных, экономи­ческих, политических и прочих напряжений, создав «кризисный социум», обострив до предела кризисное сознание в обществе, но так и не остановив свой кризисный марафон на рубеже нового тысячелетия.

Начавшись под знаком кризиса европейской культуры, социокультурный кризис рубежа XIX-XX вв. положил начало бурной кризисной эпопее, охватившей общество. Кризисы, при­нимая различные формы, приходили на смену один другому, за­трагивая разные стороны жизни. При этом каждое десятилетие обогащало «кризисную коллекцию» все новыми и новыми кри­зисными феноменами и поворотами.

В начале XX в. европейский человек еще смутно представ­лял, насколько масштабны перспективы предстоящих перемен. Европа и с ней весь мир должны были пережить десятилетия

308

309

войн, революций, надежд и разочарований, прежде чем смогли осознать причины и следствия происходивших событий.

Вряд ли стоит настаивать на строгой временной упорядо­ченности различных этапов кризиса - границы их размыты. В те­чение века кризис постепенно захватывал все более широкое про­странство. При этом разные поля накладывались, приходили во взаимодействие. XX в. продемонстрировал картину умирающей и в то же время стремящейся выжить культуры. В течение столе­тия наука, философия, музыка, литература пытались сохранить себя, обрести новые духовные основания. Свидетельством этого является бурное развитие новых направлений и школ во всех сферах культурной и социальной деятельности.

За прошедшие столетия европейской истории сложилась достаточно устойчивая система идеалов рациональности, духов­ных ценностей, традиций в понимании смысла истории, развитой богатой культуры. Социокультурный кризис ознаменовал собой конец великой эпохи Нового времени и переход к новому этапу существования не только западноевропейского, но и всего совре­менного человечества.

Последствия Первой мировой войны подтвердили неиз­бежность коренных изменений в жизни общества. Для этого вре­мени были характерны ощущения опустошенности, крушения идеалов, утраты стабильности, привычных и невосстановимых ориентиров вечного, надежного, святого... Все, что было или что казалось таковым, - уничтожено. Что же дальше? В чем смысл истории? Смысл жизни? Что надежно, во что можно верить?

Конец 1920 - начало 1930-х годов на Западе - это период экономической депрессии и социально-культурного хаоса. По­пытки преодолеть очередной этап кризиса принимали формы то­талитаризма. Теоретики и практики тоталитаризма увлекли на­роды своих стран перспективами форсированной модернизации и достижения могущества нации. Они насаждали милитарист­ский дух, разрушали демократические политические и граждан­ские институты. «Восстание масс» было направлено на тоталь­ную идеологизацию миллионов дезориентированных «винти­ков» того или иного режима. Это время можно назвать антропо­логическим кризисом, даже антропологической катастрофой, поскольку на поверхность цивилизации выплеснулись национа-

листические, фашистские и иные человеконенавистнические идеологии и практики.

Одновременно предпринимались серьезные попытки вос­становить социальную и психологическую стабильность (обра­щение к технике, ставка на развитие промышленности и, как следствие, рост материального благосостояния). Можно размыш­лять, насколько оправдала себя эта программа преодоления кри­зиса, однако человечество обрело новые ценности, связанные с успехами науки, техники, промышленности. Произошли значи­тельные изменения уровня и качества жизни. Все это вселяло на­дежды, открывало перспективы, порождало веру в стабильность жизни, формировало ценностные императивы.

Новое социальное потрясение принесла Вторая мировая война. Мир опять оказался втянутым в кровавую бойню. Мас­штабы людских потерь возросли в соответствии с дегуманиза­цией масс и ростом технических средств уничтожения. Все это породило новую волну кризисного восприятия действительнос­ти. Найденные основы социальной стабильности, общественного устройства, пришедшие на смену ценностям навсегда утрачен­ного Нового времени, не выдерживали испытаний войной, фа­шизмом, перспективами тоталитаризма. Человечество оказалось перед лицом глобального уничтожения. Характерный для перио­да всплеск антигуманизма - естественное продолжение и след­ствие предвоенных настроений в обществе и кризиса европей­ской культуры.

Наука и техника утратили приписываемый им ранее ореол социальной нейтральности. Со всей очевидностью проявились противоречия технического развития. Техника способна облег­чить жизнь людей, дать материальное благосостояние, и она же разрушает природу, вне которой невозможна жизнь. Техника ос­вобождает человека от непосильного физического труда, но в ней же причина роста безработицы; техника - поле реализации твор­ческой фантазии человека, но она же «захватила» человека в пси­хологическую зависимость.

Формирующуюся цивилизацию будущего часто называют информационной, постиндустриальной. Предполагается, что масштабные и интенсивные преобразования, происходящие в обществе, касаются теперь не только сферы культуры, полити-

310

311

ки, экономики и хозяйства. Меняются все сферы жизни. Однако соответствуют ли, созвучны ли изменения социальных и социо­культурных институтов глубинным изменениям человеческой природы? Мы не знаем, сможет ли человек жить внутри «инфор­мационного пространства», не превратится ли его существование в выживание²⁸. Не знаем мы и того, каким будет этот новый чело­век - человек эпохи глобализации...

Вторую половину XX столетия человечество, так до конца и не оправившись от потрясений социокультурного кризиса пер­вой половины века и его последствий, встретило в состоянии но­вого кризисного возмущения. Пережив фашизм и военные режи­мы в Италии, Испании, Германии, разочаровавшись в перспекти­вах и безграничности технического прогресса, кризисное миро­восприятие перестает быть лишь отражением и последствием изменений в культурной жизни элиты европейского континента и перерастает в предощущение реальной и вполне возможной ги­бели человечества: «Едва спасшись от гибели, мир, лежащий в развалинах Второй мировой войны, без промедления впал в со­стояние "холодной войны", затянувшейся на полвека. Общепри­нятое политическое мышление опиралось на устоявшиеся пред­ставления, и бывшие союзники встали на путь конфронтации, за­пустив на полную мощь идеологические машины, создавая образ врага, свернув торгово-экономические отношения, направив науку и технику на создание новых видов оружия. Все это не за­медлило сказаться на культуре, образе жизни людей, вселило в сознание страх и неуверенность в завтрашнем дне»²⁹.

1960-е годы - важная веха в нарастании кризисного миро­ощущения. Это время отмечено изменением соотношений в си­стеме «общество-техника-природа», осознанием глобального характера возникающих проблем, возрастанием общественного беспокойства, массовыми выступлениями молодежи, движением «зеленых» в защиту окружающей среды.

XX век называют веком глобальных проблем. В широком понимании глобальные проблемы - это совокупность острейших жизненно важных вопросов, от решения которых зависит не только социальный прогресс, но и само существование человече­ства. Перечень проблем мирового значения в настоящее время очень велик. Среди них: экологический кризис, порождаемый ка-

тастрофическим по своим последствиям вторжением человека в биосферу; нарастающее исчерпание природных ресурсов; стре­мительный рост численности населения (демографический взрыв), осложняющий социально-экономическое развитие в странах третьего мира, а также демографический кризис в эко­номически развитых странах, обусловленный резким падением рождаемости; последствия технологического развития, способ­ные привести к глобальному уничтожению человечества (напри­мер, радиоактивное заражение), и др.

Не стоит удивляться, что глобальные проблемы стали след­ствием научного, технического и экономического роста промыш-ленно развитых стран, неоправданного, безоглядного доверия к технике, невнимания к предупреждениям философов, социоло­гов, демографов, с тревогой наблюдавших за обращением челове­чества в «технологическую веру». «1968 г. стал годом великого перелома, - писали известные ученые, члены президиума Рим­ского клуба А. Кинг и Б. Шнайдер. - Он ознаменовал заверше­ние и одновременно апогей длительного послевоенного периода быстрого экономического роста промышленно развитых стран. Вместе с тем этот год был отмечен прокатившейся по многим странам мира волной общественного беспокойства, студенческих выступлений и других проявлений отчуждения и протеста. Именно тогда возникла тревога мировой общественности в связи с состоянием окружающей среды»³⁰.

Ученые и политики все чаще и чаще говорят о глобальных проблемах. В 1970-х годах появились научные исследования в этой области. По инициативе ЮНЕСКО в 1971 г. в Венеции прошла первая конференция по глобальным проблемам.

Необходимость изучения мировых кризисных ситуаций, поиска решений глобальных проблем обусловила появление но­вых областей гуманитарных исследований, новых общественных институтов (международных и национальных центров, организа­ций), обратившихся к задаче предотвращения трагического раз­решения глобальных проблем (например, был создан Между­народный институт жизни). Среди организаций подобного рода ведущее место занимает Римский клуб - неформальная обще­ственная организация, обратившаяся к проведению широкомас­штабных исследований глобальных проблем.

312

313

Начавшись под знаком кризиса европейской культуры, XX столетие демонстрирует его эволюцию и последствия, затро­нувшие и трансформировавшие все сферы общественной жизни -духовную, социальную, экономическую, политико-правовую. Не избежало кризиса и государство всеобщего благосостояния.

4.2. Кризис социальной доктрины

Страны Западной Европы во второй половине XX в. в той или иной мере сумели реализовать различные модели социаль­ной политики. Однако финансовые проблемы, с которыми столк­нулось большинство экономически развитых стран в начале -середине 1990-х годов (а некоторые страны уже с конца 1980-х), наложили отпечаток и на реализацию социальных функций об­щественных систем. Одним из следствий данного обстоятельства стало размывание различий между указанными моделями. Так, государства со значительными объемами финансирования со­циальных расходов, осуществляемых за счет бюджетной систе­мы, стали более активно использовать социальное страхование и вводить элементы платности в системе государственных услуг социального назначения. Одновременно в странах с акцентом на финансирование социальных услуг путем страхования просмат­ривается тенденция к расширению участия бюджетных источни­ков. Активная и масштабная социальная политика, проводимая в странах с экономикой рыночного типа, не может не сказывать­ся на общей рыночной и конъюнктурной ситуации в этих стра­нах, на темпах экономического роста. Наиболее ощутимыми не­гативными последствиями проводимых социальных мероприя­тий являются следующие:

снижение конкурентоспособности товаров на внутренних и внешних рынках из-за высокого уровня косвенного налогообло­жения и системы налогов и иных платежей, исчисляемых в про­центах от заработной платы;

ощутимый для национальной экономики отток капитала;

снижение уровня трудовой активности населения из-за сверхвысокой социальной защищенности³¹;

развитие иждивенчества и элементов спекуляции³²;

высокий уровень страховых платежей.

Это ведет не только к соответствующему повышению цен на товары и подрывает их конкурентоспособность, но и искажает относительную эффективность использования труда и капитала, влияя тем самым на формирование структуры экономики.

С начала 1990-х годов в Европе происходит некоторое свертывание социальной деятельности государства, что связано как с ростом государственной задолженности и расходов по об­служиванию социальной сферы, так и с конкретной конъюнктур­ной ситуацией в странах.

4.3. Три кризиса государства всеобщего благосостояния

П. Розанваллон посвятил феномену государства благосо­стояния ряд значительных работ, в том числе «Кризис государ­ства всеобщего благосостояния»³³ и «Новый социальный во­прос». В этих работах Розанваллон обращается к кризису госу­дарства всеобщего благосостояния, анализирует историю, взлеты и падения, успехи и просчеты, делает выводы и прогнозы на бу­дущее. Ученый утверждает, что во второй половине XX в. модель государства всеобщего благосостояния пережила три кризиса -экономический, идеологический и философский, которые приве­ли к необходимости кардинального обновления и модернизации общих оснований концепции.

Что же произошло с государством всеобщего благосостоя­ния за десятилетия реализации этой модели в XX столетии? В конце 1970-х годов казалось, что в общественной жизни вот-вот восторжествует утопия, когда люди будут защищены от нужды и основных жизненных рисков. Однако начиная с 1980-х годов рост безработицы и появление новых форм бедности показали иллюзорность этих предположений. Государство всеобщего бла­госостояния переживало свой первый, экономический, кризис.

Второй кризис, идеологический, приходится на 1980-е го­ды, когда под сомнение была поставлена эффективность методов государственного вмешательства в экономику при решении со­циальных проблем. Особенно активной переоценке в этот период подвергались растущая бюрократизация государственного аппа-

314

315

рата и закрытость принятия решений, результатом чего стала пу­таница приоритетов, вызвавшая кризис легитимности.

Эти проблемы существуют и сегодня. Проблема безработи­цы далеко не решена, что усугубляет существующие финансовые трудности. Выплата различных социальных пособий остается одной из серьезнейших проблем современного общества. Вопро­сы перераспределения благ и оптимизации организационно-уп­равленческих методов также далеки от окончательного решения.

Все это усугубилось в 1990-х годах, когда наступила новая фаза кризиса. И теперь уже помимо острых проблем финансиро­вания и управления под вопрос были поставлены принципы об­щественной солидарности и сама концепция социальных прав -концептуальные и ценностные основы модели государства всеоб­щего благосостояния.

Мы еще не до конца отдаем себе отчет, полагает Розанвал-лон, в том, что уже вступили в этот кризис, вынуждающий гово­рить нас о новом социальном вопросе. Нам еще предстоит создать понятийный аппарат, адекватно отражающий новые обществен­ные реалии. Но уже сейчас очевидно наличие двух важнейших проблем: это, во-первых, проблема утраты взаимосвязей между организационными принципами социального обеспечения, осно­ванного на солидарности, и, во-вторых, крах традиционной кон­цепции социальных прав ввиду неспособности этой концепции предложить комплекс мер для улучшения положения граждан, вытесняемых из нормальной жизни. Речь идет не только о том, чтобы найти новые основания для легитимности государства, как это было десять лет назад. Ведь после того как в 1980-х годах про­изошло резкое углубление социальных различий, государствен­ное вмешательство стало вновь представляться вполне законным и оправданным. Идеология, сводившая роль государства до мини­мального предела, вышла из моды. С тех пор повсюду была при­знана незаменимость роли государства всеобщего благосостояния в деле поддержания сплоченности общества³⁴.

Поэтому речь идет о переосмыслении государственных функций ради того, чтобы государство и впредь могло успешно вы­полнять эту роль. Иначе говоря, непременным условием выжива­ния государства всеобщего благосостояния является подведение под него нового интеллектуального и нравственного фундамента.

Прежние механизмы, обеспечивавшие солидарность обще­ства, распадаются, и этот процесс, возможно, необратим. Эти меха­низмы опирались на систему социального страхования, благодаря чему солидарность означала все возраставшую взаимность со­циальных рисков. В результате государство всеобщего благосо­стояния стало восприниматься как своего рода страховая компа­ния, механизм возмещения, «государство всеобщих компенсаций».

Социальные права оказываются не более чем правом быть на буксире. В условиях массовой безработицы и растущей марги­нализации концепция социальных прав как способа компенсиро­вать временные дисфункции системы становится неадекватной. Система вспомоществования была создана для того, чтобы ком­пенсировать главным образом конъюнктурные риски (временная безработица и т. д.). В результате возникают дисфункции пассив­ного государства всеобщего благосостояния (в терминологии Ро-занваллона). Прежде всего речь идет об экономическом самораз­рушении общественной солидарности.

При всех различиях и специфике разных стран кризис фи­лософских основ государства всеобщего благосостояния имеет схожие черты. Повсюду наблюдается решительный отход от гос­подствовавшего почти в течение века понимания социального обеспечения. Наряду с финансовыми и управленческими труд­ностями этот философский кризис связан с переходом общества на новый этап модернизации. Именно он побуждает обращаться к истокам проблемы прав в том виде, в каком понятие права было сформулировано либерально-индивидуалистической мыс­лью еще в прежние века. Именно кризис подталкивает к преодо­лению старого противопоставления формальных прав реальным, прав социальных и политических, а также обязывает пересмот­реть общепринятые формы социального контракта, чтобы по-но­вому сформулировать понятия справедливости и правомочности для возрождения принципа общественной солидарности.

Согласно Розанваллону, человечество вступает в эпоху новых социальных отношений и одновременно в новую полити­ческую эпоху. Государство благосостояния должно стать актив­ным. Создание новой основы солидарности и новое определение прав побуждают добиваться большей связности между демо­кратической практикой (правилами совместного общежития и

316

317

совершенствованием правосудия) и регулированием в сфере со­циального обеспечения, одновременно обязывая переосмыслить понятие «реформа»³⁵.

4.4. Государство всеобщего благосостояния в условиях глобальной экономики

Как воздействует глобализация экономики на социальную политику? Способствует ли она созданию новых рабочих мест либо, напротив, приводит к росту безработицы? Является ли свертывание государства благосостояния в развитых странах следствием усиления глобализационных процессов? По всем этим вопросам в западной литературе ведется оживленная дис­куссия³⁶.

Глобализация как объект исследования привлекает при­стальное внимание ученых. Р. Страйкер отмечает, что исследо­вать государство благосостояния и не учитывать влияние на него глобализации невозможно³⁷. Хотя не существует общепринятого понятия глобализации, многие исследователи видят суть этого явления в формировании мировой экономики особого типа*.

* К. Дойчман, обращаясь к рассмотрению экономических про­блем государства всеобщего благосостояния, предлагает следующую трактовку понятия «глобализация». Во-первых, глобализация связана с ускоренным после Второй мировой войны и особенно в течение послед­них двух десятилетий ростом международной торговли. Во-вторых, гло­бализация связана с возросшей международной мобильностью финан­сового капитала. В-третьих, составляющим элементом глобализации яв­ляется интернационализация систем производства. Глобализируются не только финансовый рынок, рынки товаров и услуг, но и система разде­ления труда на предприятиях вследствие перемещения фирмами опре­деленных производственных процессов и обслуживающих функций из страны в страну. Другими словами, вследствие глобализации реальный процесс производства продуктов и услуг, правда, в меньшей степени, чем финансовые инвестиции, стал значительно мобильнее (Дойчман К. Будущее государства благосостояния // Государство благосостояния и его социально-экономические основы. СПб., 1998. С. 17).

Экономическая глобализация, включая такие ее аспекты, как усиление торговой взаимозависимости и расширение между­народных финансовых потоков, конечно, прямо не воздействует на социальную политику в развитых демократических государ­ствах и не предопределяет неизбежность расширения или сокра­щения тех или иных социальных программ. Воздействие эконо­мической глобализации проявляется, скорее, через расширение деятельности международных экономических и политических институтов, а также через формирование идеологии, обосновы­вающей необходимость сокращения национальных социальных расходов и свертывания социальных программ. Усиление эконо­мической и политической мощи капитала, особенно в таких сфе­рах экономической деятельности, как финансы и области эконо­мики, ориентированные на экспорт, а также ослабление экономи­ческой и политической мощи организованного рабочего движе­ния реально влияют на пересмотр концепции и практики госу­дарства благосостояния в развитых демократических государ­ствах и на изменение социальной политики в развивающихся странах³⁸.

В последние годы появляются статьи и монографии, в ко­торых утверждается, что экономическая глобализация неизбеж­но ведет к свертыванию государства благосостояния. В обоснова­ние своей позиции исследователи чаще всего приводят следую­щие аргументы. Государство благосостояния в западных странах достигло своего расцвета в послевоенный период, отличительной особенностью которого было наличие мощного рабочего движе­ния, а также традиционного слоя избирателей - многочисленно­го рабочего класса, голосовавшего за левые партии. Именно эти обстоятельства способствовали тому, что на выборах, как прави­ло, побеждали социал-демократы. Левые правительства обладали реальной возможностью проводить такую политику, которая со­здавала условия для роста экономики, повышения ее эффектив­ности и в то же время обеспечивала относительно справедливое распределение результатов процветания между предпринимате­лями и наемными работниками. Наемные работники получили полную занятость и социальные гарантии. Прибыли предприни­мателей непрерывно увеличивались, экономика бурно развива­лась, производительность труда росла, заработная плата регули-

318

319

ровалась коллективными соглашениями, заключаемыми между профсоюзами и работодателями, стабильность в экономике поз­воляла корпорациям осуществлять строгий контроль над произ­водством и инвестициями³⁹.

В конце 1970-х годов развитые страны столкнулись с серьез­ными экономическими проблемами, такими, как резкое сниже­ние производительности труда, экономическая стагнация, высо­кая инфляция⁴⁰. Чрезмерно широкие социальные гарантии, пре­доставленные государством благосостояния гражданам, высокий уровень безработицы, старение населения требовали непрерыв­ного увеличения расходов на государственные социальные про­граммы⁴¹.

Среди работ, в которых прослеживается эволюция государ­ства благосостояния и предпринимается попытка выявить влия­ние тех или иных аспектов глобализации на пересмотр концеп­ции и практики государства благосостояния в развитых странах, особого внимания заслуживает книга П. Пирсона «Демонтаж го­сударства благосостояния? Рейган, Тэтчер и политика свертыва­ния»⁴². Проанализировав изменения, произошедшие за два по­следних десятилетия в социальной политике развитых стран, автор пришел к выводу о необходимости проведения четкого различия между так называемым программным и системным свертыванием государства благосостояния. Под программным свертыванием государства благосостояния понимается такое со­кращение тех или иных социальных программ или же их столь существенное изменение, когда они уже перестают быть частью институциональной модели государства благосостояния и стано­вятся элементом остаточной (резидуальной) модели. Под си­стемным свертыванием государства благосостояния имеются в виду такие изменения в политической системе развитых стран, которые создают возможность общего свертывания государства благосостояния⁴³.

Дж. О'Коннор в статье «Международная экономика и ее влияние на изменения в системе социального обеспечения в Швеции, Великобритании и США» прослеживает эволюцию го­сударства благосостояния и пытается ответить на вопрос, почему процесс свертывания государства благосостояния, начавшийся практически одновременно во всех трех странах, протекал в них

неодинаково⁴⁴. Он подвергает сомнению обоснованность часто выдвигаемого постулата, согласно которому свертывание госу­дарства благосостояния объясняется такими причинами, как переход власти в развитых демократических государствах от ле­вых партий к консервативным, а также сдвиг общественного мне­ния не в пользу государства благосостояния. О'Коннор обращает внимание на то, что после 1975 г. во всех развитых странах со­циальные расходы сокращались, а социальные программы пере­сматривались независимо от того, какие именно партии - левые или правые - находились в этот период у власти⁴⁵.

В условиях, когда экономика развитых стран была относи­тельно закрытой, а основная причина кризисных явлений в эко­номике состояла в низком уровне доходов потенциальных потре­бителей, увеличение социальных расходов (на пенсии, пособия по безработице или на оказание помощи малоимущим гражда­нам) способствовало накоплению капитала в этих странах (хотя и вело к увеличению бюджетного дефицита). В современной вы­сокоразвитой экономике финансирование социальных программ за счет роста бюджетного дефицита, напротив, может привести к серьезному инвестиционному кризису. Поэтому сокращение расходов на социальные программы, считает О'Коннор, стано­вится одним из важнейших условий привлечения иностранных инвестиций и укрепления позиций национального капитала.

О'Коннор приходит к выводу, что именно глобализация становится одним из важнейших факторов, вынуждающих разви­тые страны сокращать социальные расходы. Он подчеркивает: причину того, что в 1975-1985 гг. Швеция, Великобритания и США приступили к свертыванию государства благосостояния, следует искать прежде всего в активной роли, которую стали иг­рать эти страны в международной торговле и на мировом финан­совом рынке.

Исследователи экономики и социальной политики госу­дарства всеобщего благосостояния пытаются ответить на вопрос, каким образом интеграция развивающихся стран в мировую эко­номику отражается на их социальной политике. Исследования показали, что в связи с разразившимся в 1980-х годах долговым кризисом почти во всех странах третьего мира социальные про­граммы стали пересматриваться. Международный валютный

320

11 - 2694

321

фонд и Всемирный банк в качестве условия предоставления по­мощи этим странам (для погашения долга, превышавшего 1 трлн долл.) выдвигали требование всемерного сокращения государст­венных расходов. Поэтому развивающиеся страны были вынуж­дены уменьшить ассигнования на социальные нужды и отказать­ся от многих социальных программ (в том числе по оказанию на­селению продовольственной и медицинской помощи)⁴⁶.

Возможные последствия глобализационных процессов для государства благосостояния и его социальной политики анализи­руют известные специалисты Б. Джордан, Ст. Лейбфрид и Э. Ри-джер⁴⁷. Для них государство благосостояния не является препят­ствием или барьером к глобализации экономики. Напротив, они рассматривают его как основной элемент такой институциональ­ной структуры, которая делает возможной экономическую глоба­лизацию. Именно государство благосостояния создает «буфер» и «фильтрует» все экономические шоки, имеющие своим источ­ником интернационализированную экономику, и предотвращает ухудшение условий материальной жизни обычных граждан. Государство благосостояния является, таким образом, времен­ным условием для сохранения политической поддержки системы свободной международной рыночной экономики. Без государ­ства благосостояния могут быстро распространиться протекцио­нистские и националистические движения. Если же лидеры этих политических движений не придут к власти, ни одно демокра­тическое правительство не сможет долго сопротивляться их тре­бованиям.

Исследователи указывают, что развитие глобализирован­ной экономики в основном затрагивает развитые промышленные страны, каждая из которых имеет более или менее разработанную систему социального обеспечения. Другими словами, глобаль­ный экономический обмен предполагает полный институцио­нальный изоморфизм между участвующими странами, который создается на основе государства благосостояния⁴⁸. Из этого сле­дует, что странам Центральной и Восточной Европы, так же как и новым индустриальным странам Восточной и Юго-Восточной Азии, рано или поздно придется создавать свои системы Welfare, если они хотят полностью интегрироваться в глобальную эконо­мику. Кроме того, многие международные торговые соглашения

322

учитывают интересы социальной защиты стран-участниц, имея особые разделы, благоприятствующие конкретным отраслям промышленности, чтобы защитить их от разрушающей междуна­родной конкуренции.

4.5. Будущее государства благосостояния

Завершая главу и рассмотрение истории и теоретических основ государства всеобщего благосостояния (как одного из фун­даментальных феноменов социальной политики), обратимся к проблеме будущего Welfare State. Вниманию читателей предла­гается анализ современной ситуации в данной области, который провел социолог и экономист К. Дойчман. В статье «Будущее го­сударства благосостояния» он рассмотрел причины кризиса госу­дарства всеобщего благосостояния и три основные сферы, в кото­рых в большей мере проявляются кризисные тенденции - эконо­мическая, демографическая и социально-культурная.

Дойчман начинает с констатации общепризнанного факта, что экономический кризис первой половины 1990-х годов привел к росту приватизации социальных услуг, сокращению программ социального обеспечения и другим элементам рестриктивной (ограничительной) политики со стороны государства⁴⁹. Даже шведская модель потеряла большую часть своей привлекатель­ности в результате сокращения отчислений на социальное обес­печение. Автор статьи отмечает, что «в публичных дискуссиях мы сталкиваемся с двумя основными доводами, периодически выдвигаемыми сторонниками этих мер. Во-первых, система госу­дарственного социального обеспечения стала слишком дорого­стоящей. Вклад работодателей и общественные социальные вы­платы достигли такого уровня, который уменьшает конкуренто­способность частных предприятий и превосходит финансовые возможности государства. Во-вторых, утверждают, что многие системы социального обеспечения неэффективны. Несмотря на огромные суммы денег, затрачиваемые на социальные нужды (в Германии это, например, более чем 1100 млрд марок ежегодно), масштабы бедности растут. Лишь немногие программы помогают в действительности тем, кто в них больше всего нуждается.

323

Следовательно, необходимо не только осуществить повсемест­ные сокращения, но и принять реорганизационные меры, направ­ленные на повышение эффективности системы»⁵⁰.

Дойчман соглашается с этими выводами, но не торопится с выводом о необходимости упразднения политики государства благосостояния. Экономическая и неолиберальная критика госу­дарства благосостояния не нова, она сопровождала его с самого начала. Более того, если посмотреть на статистические данные, характеризующие затраты на социальное обеспечение, то не удастся обнаружить никаких признаков предстоящей гибели си­стемы. Напротив, во всех странах ЕС и даже в США и Японии до­ля расходов на социальные нужды в ВВП проявила тенденцию к росту или, по крайней мере, не имела никаких значительных сдвигов в сторону уменьшения за последние два десятилетия. Даже Великобритания при М. Тэтчер не была исключением, так как во время ее правления общие расходы на социальные нужды возросли с 20,5% ВВП в 1980 г. до 27,3% - в 1993 г.⁵¹

За несколько послевоенных десятилетий государство бла­госостояния стало институтом, прочно укоренившимся в боль­шинстве западных демократий. И хотя степень поддержки обще­ства, по-видимому, значительно различается между англосаксон­скими странами с их либеральными, организованными по оста­точному принципу режимами социального обеспечения, с одной стороны, и консервативными, корпоратистскими (т. е. социал-демократическими) системами Европы - с другой, радикально-либеральные проекты полной отмены политики государства благосостояния, вероятно, встретят сильное сопротивление большинства населения, чем не сможет пренебречь ни одно демо­кратическое правительство⁵². Об этом свидетельствует рост общественных выступлений, связанных с вопросами социальной политики в течение последних лет, таких как забастовки во Франции в декабре 1995 г., участившиеся демонстрации в Шве­ции и Италии, происходящие в Германии споры о выплатах по болезни.

Поэтому, полагает Дойчман, можно ожидать лишь посте­пенного сокращения размеров социальных выплат и адаптации государства благосостояния, а не резких и немедленных измене­ний, не говоря уже о полной отмене сложившейся системы.

Какими же могут быть вероятные направления этих изме­нений? Чтобы ответить на этот вопрос, нужно более детально об­судить основные проблемы, с которыми сталкивается данная система. Их можно подразделить на два типа. Во-первых, «жест­кие» проблемы, возникающие в результате действия экономичес­ких и демографических факторов, а во-вторых, «мягкие» пробле­мы, которые возникают вследствие изменений в политической, социальной и культурной среде.

Выше говорилось о том, как связаны экономические про­блемы государства благосостояния и присущей ему социальной политики с процессом глобализации. Что же касается демогра­фических факторов, то в большинстве развитых промышленных стран уровень рождаемости стал значительно ниже уровня, не­обходимого для воспроизводства коренного населения. Послед­ствием этого будет ожидаемое увеличение доли людей преклон­ного возраста и уменьшение доли молодежи и экономически ак­тивного населения средних лет. Эта тенденция усиливается об­щим ростом вероятной продолжительности жизни. Изменения в демографической структуре населения рано или поздно созда­дут финансовые проблемы для государства благосостояния, осо­бенно для выплат пенсий по старости и пособий по болезни. Эти затраты, вероятно, значительно возрастут. Ситуация станет наи­более критической там, где система пенсионного обеспечения финансируется в значительной степени (как, например, в Герма­нии) за счет государства. В этом случае растут затраты и одно­временно сокращаются доходные статьи бюджета. Тогда демо­графическая дилемма будет угрожать молчаливому «соглаше­нию поколений», предполагающему государственную пенсион­ную систему, поскольку неизбежное увеличение затрат на со­циальное обеспечение может достичь уровня, неприемлемого для экономически активного населения. Более того, вероятно, появится новый экономический «порочный круг». Его схема такова: рост затрат на социальное обеспечение приведет к повы­шению затрат труда; как следствие, понизится уровень заня­тости и увеличится безработица, затраты на социальное обеспе­чение снова возрастут и т. д.

Несложно предугадать общее направление, в котором бу­дет осуществляться поиск решений данной проблемы. Прави-

324

325

тельства постараются ограничить или отменить схему раннего выхода на пенсию, повысить общий возраст выхода на пенсию, сократить или, возможно, уравнять размер пенсий по старости. Кроме того, может оказаться необходимым переложить часть фи­нансирования пенсионного обеспечения по старости со взносов на налоги, чтобы избежать чрезмерного давления на предприя­тия. Эти меры приобретают все большую популярность из-за уравнительных предпосылок, которые могут позволить ослабить связь между статусом работы и правом на пенсию. Станет воз­можным перераспределение в пользу семей, в которых мать не работает. При системе, основанной на взносах, в более выгодном положении оказываются одинокие работники и семьи, состоя­щие из двух работающих членов и не имеющие детей. Это поло­жение может быть исправлено, по крайней мере, частично, и «ра­бота» по воспитанию детей (что, конечно, составляет основу си­стемы государства благосостояния) сможет вознаграждаться более адекватно. Не удивительно, что идеи взимания социаль­ных взносов в зависимости от уровня подушевого семейного дохода, а следовательно, и от уровня налогообложения, привле­кают все больше внимания в дискуссиях о реформах социальной политики.

Однако действительная реализация такой модели не обя­зательно приведет к более равному распределению пенсий по ста­рости в пользу семей и матерей. Политически очень сложно под­держать такую схему, которая обеспечила бы для каждого уро­вень больший, чем просто скудный прожиточный минимум. Кроме того, если номинальная пенсия не превышает размера со­циальной помощи, это может означать фактическое отступление системы государства благосостояния с одной из основных пози­ций, что как раз соответствовало бы рыночным радикальным доктринам. Уровень жизни пожилых людей будет зависеть в ос­новном от страховых пособий, предоставляемых страховыми компаниями за счет накапливаемых сбережений, что приведет к гораздо большему социальному неравенству между пожилыми людьми и стариками низших и средних социальных слоев. Идея организации пенсионной системы, основанной на единой ставке, сама по себе не может предложить очевидного решения пробле­мы поколений. Она должна сочетаться с другими схемами, со-

гласно которым принимается во внимание положение различных групп населения пожилого возраста⁵³.

В заключение Дойчман обращается к изменениям в со­циальной и культурной среде. Стабильность системы государ­ственного социального обеспечения основывается не только на экономических и демографических факторах. Она, кроме того, нуждается, как утверждают большинство специалистов в данной области, в «культуре солидарности», которая обеспечивает нор­мативные основы для узаконивания значительной части пере­распределительной деятельности государства благосостояния. Без такой культуры, разделяемой большинством населения и демократическими партиями, эта система не смогла бы возник­нуть и развиться. Однако многие считают, что происходит раз­рушение «культуры солидарности» под влиянием тех тенден­ций, которые обычно обозначаются понятием «индивидуализа­ция». Индивидуализация означает, что отдельные индивиды ста­раются выйти из первоначальной социальной и территориальной среды и сами определять свой жизненный путь и собственный стиль жизни. Возрастающая социальная и пространственная мобильность людей, осознание того, что они сами являются архи­текторами своей жизни, исключают выполнение многих социаль­ных обязательств. Как следствие, уменьшается склонность вы­полнять обязательства не только по отношению к семье и мест­ным обществам, но и к системе государственного социального обеспечения.

Большинство сторонников этой теории соглашаются, что индивидуализацию можно рассматривать как продукт после­военного экономического процветания, роста уровня жизни, рас­пространения высшего образования в США и Западной Европе. За это время значительно уменьшилась доля низших классов и образовался новый средний класс, занятый квалифицирован­ным и хорошо оплачиваемым трудом в сфере услуг. Одновремен­но с ростом благосостояния нового класса индивидуализация стилей жизни стала отражать растущую роль денег в обществе как средства, формирующего социальные отношения и индиви­дуальные устремления. Государство благосостояния во многом содействовало коммерциализации социальных отношений, хотя в то же время оно открыло низшим слоям общества возможность

326

327

социальной мобильности и доступ к образованию. Однако эконо­мический кризис конца 1980-1990-х годов заложил основу для появления новой тенденции социальной поляризации. Бедность растет, реальные доходы и возможности найти работу умень­шаются.

Столкнулись два важнейших феномена XX в. - государ­ство благосостояния и глобализация. Глобализация повсеместно теснит Welfare State. Однако социальные проблемы, беспокоив­шие человечество на протяжении веков и обострившиеся в инду­стриальную эпоху, еще далеко не решены и не исчерпаны. Поэто­му при всех происходящих в мире процессах практические пре­имущества хорошо налаженной системы государства всеобщего благосостояния несомненны и, вероятно, снова станут очевидны­ми для большей части человечества.