Глава 10 Мировой опыт социальной политики

1

Скандинавские страны: великий эксперимент благосостояния

1.1. Шведская модель государства всеобщего благосостояния

Общая характеристика шведской модели государства всеобщего благосостояния

Наиболее ярко воплощение модели государства всеобщего благосостояния представляет социальная политика Швеции. Ее основными чертами являются: отношение к социальной полити­ке как политике для всех, а также понимание ее как цели эконо­мической деятельности государства; прогрессивная налоговая система, доминирование идеи равенства и солидарности; упреж­дающий характер проводимых социальных мер; высокий уровень качества и общедоступность социальных услуг; приоритетность роли государства в финансировании социальных расходов за счет общих налоговых доходов бюджета.

Основные принципы социальной политики Швеции в ее современном значении были определены быстрым ростом про­мышленности в начале XX в., когда при осуществлении социаль­ной политики стали ориентироваться на все население, превра­тив ее в общенациональную политику социального благосостоя­ния. В 1913 г. в Швеции было принято решение о выплате пенсий при наступлении определенного возраста.

329

Правительство боролось за «горизонтальное» и «межграж­данское» уравнивание здоровых и больных, семей с детьми и без­детных, работавших и безработных, а не только за «вертикаль­ное» уравнивание богатых и бедных. Медицинская и социальная помощь стали доступными для всех людей независимо от их до­хода и профессии.

Достижение всеобщего благосостояния в сочетании с высо­ким качеством предоставляемых благ и услуг требовало значи­тельных затрат со стороны шведского государства, что обуслови­ло следующую особенность шведской модели - ее рестриктив-ный (ограничительный) характер. Это касается как личных дохо­дов населения, так и доходов предпринимателей и реализуется с помощью прогрессивной налоговой системы, которая позволяет направить в государственный бюджет значительную часть пер­вично распределяемых доходов.

В свою очередь, жесткая налоговая система является фи­нансовой базой для трансфертных платежей и развертывания широкой сети высококачественных социальных услуг. Социаль­ные программы финансируются за счет государственных и город­ских налогов и страховых взносов работодателей и служащих. Вследствие этого уровень налогов в Швеции один из самых высо­ких в мире. Значительная роль трансфертных платежей влечет за собой необходимость активного вмешательства шведского государства в функционирование органов социального страхо­вания, которые находятся под строгим государственным контро­лем и финансируются в значительной мере из государственного бюджета.

Во время экономических трудностей 1990-х годов принцип всеобщего социального обеспечения был предметом обсуждения, но большинство политических партий и граждан поддержали принцип всеобщего социального распределения, финансируемо­го из государственных и местных ресурсов, налогов.

Таким образом, важнейшей в шведской модели благососто­яния является идея солидарности различных социально-эконо­мических групп и слоев населения. Поэтому патерналистские черты, присущие данной модели, не были взаимосвязаны с по­давлением государством жизненных интересов той или иной группы подобно тому, как это произошло в СССР. Шведское

государство не только брало на себя равную защиту интересов всех членов общества, но и добивалось относительного сближе­ния благосостояния отдельных групп населения, в чем проявил­ся его эгалитаризм.

В шведском законе о социальном обслуживании говорится: «Со­циальное обслуживание общества на основах демократии солидарнос­ти должно способствовать экономической и социальной безопасности, равенству условий жизни и активному участию личности в обществен­ной жизни. Работа должна строиться на основе уваженшавтономности и целостности индивидов».

За организацию социального обслуживания полностью отвечают муниципальные округа. Наиболее часто применяемая мера помощи -материальные пособия, но организации социального обеспечения также предлагают социальную, лечебную и профилактическую помощь.

На социальное пособие (пособие по бедности) в Швеции могут претендовать безработные, у которых истек срок получения пособия по безработице, а также те, у кого размер пособия меньше социальной нор­мы. Социальное пособие в некоторых случаях может быт» выше, чем по­собие по безработице (обычно у тех, у кого была небольшая заработная плата). Размер социального пособия значительно колебются в зависи­мости от иных обстоятельств, в частности от числа детенв семье.

Социальная помощь доступна каждому домохозяйству с низким доходом (как правило, это безработные). Много вниманш уделяется се­мьям, имеющим детей. В качестве национального идеала выдвигается многодетная семья. Распространяется практика ухода зацетьми отцами, для них предусмотрено право на отпуск по уходу за маленькими или за­болевшими детьми.

Важной частью системы социального обслуживания является по­мощь престарелым и людям с функциональными нарушениями. Для ин­валидов важно обеспечить нормальную жизнь и нормалыюе окружение (принцип нормализации). Жилище людей с нарушениями двигатель­ной системы должно быть адаптировано к ситуации путем перестройки дверей, лестниц, для того чтобы создать возможность длячеловека и его семьи жить дома, а не в больнице. По закону общественные здания должны быть доступны для инвалидов с нарушениями опорно-двига­тельной системы (например, лиц в инвалидных колясках). Все это обес­печивается из бюджета муниципального округа.

330

331

Муниципальные округа предлагают: домашнее обслуживание, т. е. помощь в решении ежедневных задач - транспортное обслуживание (возможность поездки на такси или специальных транспортных сред­ствах за низкую плату); организацию ежедневных центров, где можно встречаться с другими людьми и заниматься различной деятельностью днем, если человек не работает; особые формы организации прожива­ния, например дома по уходу (жилье, в основном для престарелых, кото­рые нуждаются в небольшой, но ежедневной помощи), групповые дома для трех-пяти престарелых лиц, для умственно отсталых, лиц с физиче­скими недостатками и других нуждающихся в постоянной помощи; со­провождающее обслуживание - помощь, организуемая специалистами в тех случаях, когда человек сам не может себя обслуживать.

Высокий уровень налогообложения в значительной мере форми­руется за счет высоких ставок подоходного обложения, в первую оче­редь личного подоходного налога.

В Швеции имеют место фактически два уровня подоходного об­ложения - центральный и местный. Местный подоходный налог носит пропорциональный характер, и его ставки различаются в зависимости от муниципалитетов (26-31%). Национальный подоходный налог -прогрессивный, и его ставки находятся в интервале от 16 до 65%. Став­ка налога на добавленную стоимость по основным категориям товаров и услуг составляет 21%, а для группы продовольственных товаров в 1996 г. она составила 12%. Ставка корпорационного налога на прибыль также достаточно высока - 40%. Общая величина страховых платежей, уплачиваемых работодателями в процентах к выплаченной заработной плате рабочих и служащих, составляет 34%, в том числе по страхованию основных пенсий 8,3%, по страхованию дополнительных пенсий 11,75%, по медицинскому страхованию 9,6%. Высокий уровень налогообложе­ния в Швеции тем не менее в целом принимается населением и не встре­чает такого активного сопротивления, как в России. Об этом, в част­ности, свидетельствуют результаты опросов общественного мнения. На вопрос: «Считаете ли Вы уровень налогообложения в Швеции чрезвы­чайно высоким?» - «да» ответили 94% респондентов. Однако на вопрос: «Считаете ли Вы необходимым снижать налоги любой ценой (в том чис­ле путем сокращения социальных расходов)?» - положительно ответи­ли только 53% респондентов. Таким образом, с известной долей услов­ности можно говорить о том, что около 40% населения Швеции выра­жает готовность платить цену высоких налогов за право претендовать

на высокий уровень государственных расходов социальной направлен­ности (См.: Социальная энциклопедия. М., 2000).

«Шведский эксперимент»

Ассар Линдбек - известный шведский экономист, посвя­тивший многие свои работы исследованию шведского государ­ства всеобщего благосостояния. Здесь мы рассмотрим основные положения его статьи «Шведский эксперимент»¹.

Исследование шведского государства всеобщего благо­состояния Линдбек начинает с анализа экономической и со­циальной политики. Он определяет основные цели внутренней политики: экономическая безопасность (включающая полную занятость), эгалитаризм (предполагающий общее сокращение дифференциации доходов и бедности). Внимание к этим целям и особенностям их реализации помогает объяснить некоторые характерные черты институционального устройства Швеции, часто именуемого шведской моделью экономической и социаль­ной организации. Важнейшими элементами этого общества

являются:

значительные расходы государственного сектора и высокие налоги, отражающие амбиции общества всеобщего благосостоя­ния;

стабилизационная политика, отличающаяся высокой сте­пенью интервенции, изначально предназначенная для организа­ции полной занятости в сочетании с активной политикой на рын­ке труда;

попытки государства воздействовать на уровень совокуп­ных сбережений, предложение кредитов и инвестиций, а также регулирование рынка капиталов, налогов и субсидий;

жесткий контроль деятельности местных администраций со стороны центрального правительства;

централизованное установление зарплаты на националь­ном уровне;

высокая степень централизации решений, принимаемых в частном секторе: среди производителей господствует небольшая группа крупных фирм; владение финансовыми активами, вклю­чая акции, также сконцентрировано в нескольких институтах -

332

333

трех или четырех банках, шести страховых компаниях и несколь­ких инвестиционных корпорациях;

режим свободной торговли, с которым упомянутые центра­лизованные структуры, однако, сочетаются².

Согласно Линдбеку, краеугольным камнем государства всеобщего благосостояния в Швеции было социальное страхова­ние. Ученый выделяет основные черты этой системы:

большинство выплат являются универсальными в том смысле, что они охватывают все население, хотя многие права должны приобретаться путем предшествующего или текущего участия в труде (так называемая плата за труд);

обычно выплаты производятся не по единообразной став­ке, а замещают некоторую часть дохода;

проверке нуждаемости не придается существенного зна­чения.

До недавнего времени уровень выплат был достаточно щедрым. Ставки замещения составляли, по крайней мере, 90% за­работка, за исключением пенсионной системы, где они доходили до 65%.

Другие типы трансфертов тоже были довольно щедрыми даже по международным стандартам, особенно различные формы пособий семьям, например годовая компенсация одному из ро­дителей, который ухаживает за детьми, ассигнование на под­держку одиноких родителей. Однако наиболее характерной чер­той шведского государства благосостояния является, вероятно, то, что социальные услуги, такие как уход за детьми или под­держка престарелых, обеспечиваются в основном за счет государ­ства (фактически муниципалитетами или региональными влас­тями), а не за счет семей или частного сектора, как в большин­стве развитых стран. Это различие проявляется в том, что финан­сируемое из налогов потребление социальных услуг, как оно обычно определяется, в начале 1990-х годов составляло в Шве­ции около 20% ВНП по сравнению с 10% в среднем по Европей­скому союзу.

Во многом благодаря щедрой политике в области благосо­стояния совокупные расходы государственного сектора колеба­лись с конца 1970-х годов в интервале 60-70% от ВНП. Для евро­пейских стран данный средний взвешенный показатель не пре-

вышал 45-50%. Из этих расходов на трансферты обычно прихо­дилось 35-40% и на государственное потребление - 27-30%³.

Что касается распределения доходов домашних хозяйств, то после Второй мировой войны оно постепенно уравнивалось вплоть до начала 1980-х годов. Коэффициент Джини упал при­мерно с 0,28 в середине 1960-х годов до 0,20 в начале 1980-х годов (для глав домохозяйств в возрасте 25-64 лет), если определять домохозяйства в единицах потребления. Уровень бедности также был относительно низок. Большинство тех, кто в течение пяти лет входили в группу с наименьшими доходами (менее 50% сред­него дохода), за один год переместились в группу со средними до­ходами и выше.

В 1960-х годах политика солидарности в установлении за­работной платы в основном была направлена на то, чтобы сокра­тить различия в ее размере для работников приблизительно одного уровня подготовки и умений, занятых в различных произ­водственных секторах. Был провозглашен лозунг «одинаковая плата за одинаковую работу». В 1970-х годах все более очевидной становится тенденция социальной политики к уменьшению раз­личий в заработной плате во всех отраслях. Скрытым лозунгом стало требование «одинаковой оплаты за любую работу», что от­ражает смещение приоритетов политики от «справедливости» к «равенству».

Различия в заработной плате между мужчинами и женщи­нами были также значительно сокращены. В 1968 г. женщины зарабатывали примерно на 23% меньше, чем мужчины сопостави­мых возрастов и образования. К середине 1980-х годов этот раз­рыв сократился до 11%, причем он был связан скорее с различия­ми в занятиях и условиями работы мужчин и женщин, чем с раз­личиями в оплате одинаковых занятий и условий работы.

Шведский экономист анализирует причины экономи­ческого роста и экономических неудач «шведского эксперимен­та». С начала индустриализации рост производительности в Швеции был одним из самых высоких в мире (примерно с 1870 г. и вплоть до 1950 г.). На протяжении так называемого золотого ве­ка мировой экономики (период с 1950 по 1970-е годы) рост про­изводительности также оставался довольно высоким. В течение этого времени ВВП в расчете на человеко-час в Швеции увеличи-

334

335

вался на 4,20% в год, в странах ОЭСР - в среднем на 4,46%. Раз­личие между Швецией и странами ОЭСР в 1950-1970-х годах исчезало, если исключить из рассмотрения Западную Германию и Японию - страны, экономика которых после Второй мировой войны была перестроена.

Пытаясь объяснить относительно высокий экономический рост в Швеции на протяжении столетия (1870-1970), обычно подчеркивают экономическую активность страны, благоприят­ное развитие условий торговли, свободу предпринимательства, стабильные правила игры, значительные инвестиции в инфра­структуру, крупные и охватывающие широкие сферы инвестиции в человеческий капитал (почти все население Швеции было гра­мотным уже в XIX в.), относительное социальное равновесие и жизнеспособное гражданское общество. Это означает, что либе­ральная, плюралистическая и ориентированная вовне страна вполне могла поддерживать относительно высокий рост произво­дительности. Вероятно, имело значение и то, что Швеции уда­лось остаться в стороне во время обеих мировых войн.

«Таким образом, - пишет Линдбек, - Швеция стала относи­тельно богатым обществом еще до возникновения особой швед­ской модели. Необходимо также отметить, что в 1950-1960 гг. рост удельного веса государственных расходов ВВП с 30 до 45% оказал­ся вполне совместим с довольно высокими темпами роста произво­дительности»⁴. Однако в последующие годы рост производитель­ности труда оказался менее впечатляющим. Рост ВВП на одного занятого в 1970-1996 гг. составлял 1,45% в год, в то время как в среднем по странам ОЭСР значение этого показателя составило 1,73%, а в европейских странах ОЭСР - 2,02%. Расхождение стано­вится более явным, если рост производительности труда измерять в ВВП на душу населения. Таким образом, в то время как в странах ОЭСР ВВП на душу населения за 1970-1995 гг. вырос примерно на 60%, в Швеции он увеличился на 37%.

В результате этих изменений положение Швеции в рейтин­ге стран ОЭСР по уровню душевого ВВП с 1970 г. существенно ухудшилось. Если в 1970 г. Швеция занимала четвертое место среди 25 стран ОЭСР с душевым ВВП, на 15% превышающим среднее значение по странам ОЭСР (если исключить Мексику и Турцию - на 6%), то к 1990 г. она переместилась на девятое

место с душевым ВВП, на 6% выше среднего по ОЭСР уровня (если исключить Мексику и Турцию - на 5% ниже), а в 1995 г. оказалась на 16-м месте в рейтинге с душевым ВВП, на 5% ниже среднего по странам ОЭСР (на 16% ниже, если исключить Мек­сику и Турцию)⁵.

В заключение Линдбек подводит итоги и задается вопро­сом о будущем шведской модели государства благосостояния. Относительно быстрый рост производительности труда за пери­од длиной в век принес шведам более высокий уровень доходов, чем гражданам других индустриальных стран. Возрастающее го­сударственное обеспечение благосостояния и полная занятость после Второй мировой войны также дали исключительно высо­кую экономическую безопасность, щедрое обеспечение услуг об­щественного сектора и относительно равномерное распределение доходов. Поэтому в первые десятилетия после Второй мировой войны Швецию рассматривали как страну, способную совмес­тить экономическое равенство, щедрые государственные выпла­ты на обеспечение благосостояния и полную занятость с высокой экономической эффективностью и довольно быстрым ростом производительности. Но замедление экономического роста с 1970 г., крушение полной занятости в начале 1990-х годов, недав­нее увеличение дифференциации доходов и отход от различных государственных социальных выплат сделали шведскую модель менее привлекательной.

Например, крушение полной занятости в начале 1990-х го­дов повлекло за собой следующие осложнения социальной си­туации. Активная политика на рынке труда, требующая большо­го количества вакансий, стала менее эффективной. Начала давать сбои «работообеспечивающая стратегия» систем социального страхования. Появилась тенденция к формированию двух клас­сов получателей пособий с весьма различными уровнями выгод: тех, у кого в прошлом имелся достаточный опыт работы, и тех, у кого его не было, и т. д. «Главное значение шведского опыта, -пишет Линдбек, - вероятно, заключается не в том, что экономи­ческое положение страны ухудшилось в последние десятилетия по сравнению с другими странами... Развитие событий в Швеции иллюстрирует и подчеркивает тенденции и проблемы, присущие многим западноевропейским странам...

336

337

В последнее десятилетие шведская модель находилась в со­стоянии постоянного движения. Это стимулировало "переменчи­вость правил", что развилось в характерную черту экономи­ческой и социальной политики. Общая тенденция, однако, пред­полагает, что Швеция вновь становится более "нормальной" западноевропейской страной, какой она была до проведения радикальных экспериментов в середине 1960-1970-х годов. Членство в ЕС с 1995 г., очевидно, усилит эту тенденцию. Если нынешнее направление развития шведской экономической и со­циальной системы будет продолжено, то окажется, что шведская модель... была кратким историческим эпизодом, продолжавшим­ся не более трех десятилетий»⁶.

1.2. Дания на пути к обществу «социальных трансфертов»

Данию начала 1950-х годов можно охарактеризовать как типичное для тех лет государство всеобщего благосостояния. Однако на общеевропейском фоне она была страной с очень узким государственным сектором. В течение 1950-х годов темпы роста оставались низкими, а уровень безработицы высоким (око­ло 10%). Дания испытывала серьезные трудности в преодолении аграрной ориентации.

Во второй половине 1950-х годов в экономике стала прояв­ляться тенденция к росту. Произошли существенные социальные трансформации - усилилась миграция населения из сельской ме­стности в города, повысился социальный статус граждан как следствие более высокого образовательного уровня, повсеместно наблюдался рост занятости, в том числе женщин. Активные соци­альные перемены сопровождались быстрым развитием государ­ственного сектора страны. Через несколько десятилетий государ­ственный сектор в Дании занял такое же место, как в Швеции.

Новые экономические возможности использовались преж­де всего для превращения страны в современное государство все­общего благосостояния. В 1960 г. была введена система выплат полноценной пенсии по старости, основанная на фонде налого­вых поступлений, что стало ярким проявлением заботы о людях

старше 67 лет. В Дании в этот период более чем в каком-либо дру­гом государстве Северной Европы наблюдалось укрепление вза­имосвязи между правами и обязанностями граждан.

Спад в мировой экономике в 1973 г. сильно отразился на Дании. Страна проявила медлительность в выработке эффектив­ной стабилизационной политики, в результате повысился уро­вень безработицы. В этих условиях предоставление государ­ственных услуг и социальных трансфертов, введенных в период высокого экономического роста, привело к быстрому увеличе­нию государственных расходов.

Экономика Дании оказалась не в состоянии выдержать давление - в начале 1980-х годов разразился второй экономи­ческий кризис. Уже с середины 1970-х годов нарастал дефицит платежного баланса, а с ухудшением условий торговли резко уве­личился внешний долг. Это привело к отставке в 1982 г. коали­ционного правительства меньшинства во главе с социал-демо­кратической партией и к приходу к власти другого коалицион­ного правительства меньшинства во главе с консервативной партией. С этих пор начался длительный процесс развития, наце­ленный на новую форму соединения прав и обязанностей граж­дан и общества.

Государство всеобщего благосостояния в Дании

В социальной политике Дании решающую роль играли предупреждающие и реабилитационные меры. В 1960-х годах страна переживала подъем: спрос на рабочую силу превышал предложение и полное использование человеческих ресурсов представлялось благоприятной возможностью для достижения благосостояния. Пределы затрат на возвращение безработных к труду или освобождение женщин от домашних дел не устанав­ливались.

Наряду с широкой муниципальной реформой 1970 г., на­правленной на сокращение количества и укрупнение городских советов, коренной реструктуризации подверглась социальная си­стема. Социальные льготы обеспечивались на основе налоговых поступлений и принципа бесприбыльности; пособия по безрабо-

338

339

тице выплачивались прежде всего из налоговых поступлений и почти не ограничивались по времени; пенсии по старости выпла­чивались полностью из налоговых поступлений, причем базовая пенсия не зависела от уровня дохода. Ширилась сеть учреждений социального профиля с низкой стоимостью услуг для потребите­лей (детские сады и др.).

Однако проведение социальной политики в период высо­ких темпов экономического роста и занятости во второй поло­вине 1970-х годов создало новые проблемы. В частности, схемы социальных трансфертов, основывавшиеся на налоговых по­ступлениях, обусловили резкое увеличение государственных расходов.

Вплоть до 1992 г., особенно при консервативно-либераль­ном правительстве, делались попытки приватизировать сферу го­сударственных услуг, но результат не оправдал ожиданий. И это несмотря на то, что в Дании никогда не существовало традиции государственной собственности в промышленности. Постепенно выяснилось, что поворот в сторону большего влияния рыночных механизмов в первую очередь привел к развитию новых форм ор­ганизации и механизмов в рамках государственного сектора. Граждане получили более широкую свободу в выборе детского сада, школы и пр., обострилась конкуренция государственных учреждений, стали использоваться ценовые механизмы, системы контрактации и т. д.

Перемены в социальной политике 1960-1980-х годов

В 1961 г. вступило в силу новое законодательство по со­циальному обеспечению, провозглашенное еще в начале 1930-х го­дов, основывавшееся на классических социал-демократических принципах. По сравнению с первоначальной версией, акцентиро­вавшей внимание на обеспечении прожиточного минимума, зако­нодательство 1961 г. значительно расширило предоставление со­циальных льгот.

Изменения касались следующего: для некоторых групп населения была введена дополнительная помощь при менее стро-

340

гих правилах ее предоставления, с тем чтобы гарантировать полу­чателям разумный уровень жизни; в зависимости от обстоя­тельств людям, претендующим на получение социальной помо­щи, должны были предоставляться обеспечивающие доход рабо­чие места, а также возможности для обучения, приобретения трудовых навыков или восстановления способности к труду. Таким образом, в законодательство были введены принципы утраты дохода и реабилитации.

Следующим элементом обновления социальной политики Дании стало развитие системы медицинского страхования. Принцип страхования по случаю болезни сохранялся, однако предусматриваемые выплаты значительно увеличивались. Были сняты ограничения в сроках пользования пособиями по болезни и введена система обязательных пособий по безработице для наемных работников.

Новации в области социальной политики коснулись вы­платы пенсий. В 1964 г. было принято решение о постепенном переходе к выплате полной пенсии по старости. За этим последо­вала отмена поправки, которая обязывала учитывать уровень до­хода при расчете базовой пенсии по старости для пенсионеров старше 67 лет.

В том же 1964 г. был принят закон об уходе за нетрудоспособ­ными людьми и пожилыми пенсионерами, предусматривавший, в частности, государственную поддержку по уходу, оказываемому вне интернатов для престарелых; также была введена дополнитель­ная система пенсионных выплат для наемных работников, финан­сируемая за счет отчислений работодателей и работников.

Перед комиссией по реформам в социальной сфере, создан­ной датским парламентом, была поставлена цель реформировать социальную систему и законодательство, чтобы они отвечали за­дачам предупреждения, реабилитации, обеспечения и благосо­стояния. Комиссия также считала своей целью добиться для каж­дого гражданина возможности пользоваться помощью, в которой он нуждается в текущей ситуации. Помощь должна была предо­ставляться той организацией или по той схеме, которые наилуч­шим образом для этого подходят.

В 1973 г. были реализованы две важные составляющие ре­формы социального обеспечения - введена новая система исчис-

341

ления ежедневных выплат и создана система медицинского стра­хования. Впервые все население страны было охвачено системой выплат при утрате источника дохода в связи с болезнью, травмой или рождением ребенка. Уровень ежедневных выплат был уста­новлен в 90% от дохода, т. е. выше выплачивавшихся тогда посо­бий по безработице. Схема, которой следовали отделы городских советов по социальным выплатам, финансировалась работодате­лями (исходя из количества дней отсутствия работника на рабо­те) и государством. Закон о медицинском страховании преду­сматривал ликвидацию обществ по социальному страхованию и передачу их функций городским советам и советам коммун. Одновременно всему населению страны автоматически обес­печивался доступ к пользованию пособиями по болезни. Таким образом, отменялся традиционный принцип страхования.

В 1974 г. парламент принял новый закон о социальном обеспечении, который вступил в силу в 1976 г. Во многом закон отступал от прежних принципов. Он основывался на так назы­ваемой одноканальной системе. Согласно закону требовалась полная оценка материального положения конкретной семьи. Для этого нужно было направить все виды ходатайств в одно учреж­дение - в отдел социальных услуг комитета по социальным услу­гам, который обращался с ходатайством о выделении помощи или переадресовывал просителя в другие учреждения. Законом отвергался традиционный юридический принцип, действующий в социальном законодательстве. Объем и характер предоставляе­мой помощи стали определяться в зависимости от оценки кон­кретных нужд данного лица. С принятием закона была проведена также децентрализация учреждений социальной помощи, кото­рая передавалась в ведение городских советов и советов коммун. Закон также предусматривал реструктуризацию способов фи­нансирования, которые были унифицированы для смягчения влияния определенной формы финансирования на решения го­родских советов и советов коммун. В этой связи сокращались средние ставки государственных выплат и для компенсации повышены суммарные социальные трансферты местным орга­нам власти.

Закон 1974 г. означал радикальное изменение системы со­циального обеспечения. Определяющим фактором стала потреб-

ность в помощи, а не причина ее возникновения или наличие страховки по безработице. Аргументы в пользу нового принципа базировались на экономическом понимании социальной помощи с акцентом на извлечение экономической выгоды от применения системы предупреждения и реабилитации. Люди сохраняли воз­можность трудиться, вместо того чтобы получать социальную поддержку.

Во второй половине 1970-х годов разграничение между социальной политикой и политикой на рынке труда во многом стало стираться из-за очень высокого уровня безработицы. Пре­терпели неудачу усилия по достижению полной координации этих двух сфер. Социальная реформа сопровождалась постоянными изменениями системы социального обеспечения. Ставки выплат и выбор объектов оказания помощи в ряде случаев корректиро­вались при постоянном стремлении найти справедливую форму перераспределения. Одновременно шли поиски административ­ного разрешения проблемы, поскольку большая часть бремени по оказанию социальных услуг была связана с последствиями без­работицы.

В 1980 г. было введено ограничение на выплаты по безрабо­тице, а в 1983 г. принято решение сокращать их по истечении 9 месяцев. В 1987 г. принцип выплаты пособий в наличной фор­ме подвергся коренным изменениям, вступило в силу требование о необходимости индивидуальной оценки потребности каждого человека в получении пособия, причем выплачивалось оно в со­ответствии с жесткими правилами и сводилось к базовому посо­бию, квартирным выплатам и пособию на ребенка.

Проблемы устойчивости «трансфертного» общества

С начала 1970-х годов постоянно и быстро возрастал объем государственных расходов по трансфертным платежам. Если в 1970 г. трансфертные выплаты составляли 17% ВНП (в том чис­ле в пользу домохозяйств - 10%), то в 1993 г. их доля возросла до 36% (соответственно 20%).

Основополагающей чертой датской системы всеобщего благосостояния является высокая значимость социальных кон-

342

343

трактов, которыми охвачено все население страны. Социальные контракты подразумевают, что в них включается каждый гражда­нин только потому, что он член общества. Права здесь не зависят от того, располагает ли человек деньгами, выплатил ли он страхо­вую сумму, подписал ли контракты и др.

Однако в конце 1990-х годов поляризация в обществе ста­ла нарастать, что во многом обусловлено социальными обяза­тельствами общества. Хотя этот процесс не выразился в росте не­равенства доходов, он спровоцировал раскол населения. Населе­ние Дании разделилось примерно пополам. Одна половина - это люди, которые разделяют политику государства всеобщего бла­госостояния, получая от него поддержку, и те, кто работает в си­стеме государственного социального обеспечения. Другая поло­вина - те, кто менее зависим от государства, кто непосредственно создает экономическую базу, на которой строится государство всеобщего благосостояния.

В датской системе налогообложения исключительно боль­шой акцент делается на подоходном налоге, тогда как налоги, взимаемые с работодателя, играют весьма скромную роль. В свя­зи с прогрессивными ставками предельный уровень подоходного налога довольно высок. Кроме того, ряд социальных выплат сни­жался с ростом дохода. В результате финансовые стимулы к тру­ду для некоторых групп населения оказались слабыми. Особенно это касалось работающих одиноких матерей, получавших низкую или среднюю зарплату.

Сложившаяся в 1990-х годах ситуация вызывала противо­речивую реакцию. В обществе все чаще ставился вопрос о том, согласуется ли взрывной рост социальных выплат с предпочте­ниями граждан. Один из способов сдерживания этого роста, рас­сматривавшийся в ходе дискуссии по социальной политике, со­стоял в расширении сферы действия рыночных механизмов, в том числе на сектор социальных трансфертов.

Тяготение к системе социального обеспечения на основе страхования наблюдалось в основном вне пределов государствен­ной социальной политики. В конце 1990-х годов в Дании на усло­виях рыночных отношений реализовались схемы пенсионного обеспечения, базировавшиеся на рынке труда, индивидуальных контрактах пенсионных накоплений, и схемы страхования жизни.

Частные трансфертные схемы, основанные на страховании, применяются в Дании в качестве дополнения к государственным выплатам. Однако все активнее поднимается вопрос о превраще­нии их в альтернативу государственной помощи. Это дало бы воз­можность более полно учитывать предпочтения граждан и облег­чить нагрузку на налоговую систему⁷.

СССР - Россия: патерналистская модель социальной политики

2.1. Патернализм и социальная политика в директивной экономике СССР

В директивной экономике СССР и других социалисти­ческих стран в течение десятилетий XX в. реализовывалась так называемая патерналистская модель социальной политики. Вен­герский социолог и экономист Я. Корнай определяет патерна­лизм как модель, при которой «центральное руководство берет на себя ответственность за экономическое положение и одновре­менно претендует на использование любого инструмента из арсе­нала административных средств, который представляется ему наиболее целесообразным»⁸.

v На первый взгляд, государство, сосредоточивая в своих ру­ках основную массу ресурсов, необходимых для экономического и социального развития, может распределять их с наибольшей эффективностью, удовлетворяя по мере возможности наиболее насущные потребности членов общества. Однако в условиях то­талитарного правления патернализм оборачивается засильем и бесконтрольностью бюрократии, что создает предпосылки для возникновения коррупции, принятия неэффективных решений, вторжения государства в частную жизнь граждан. Еще худшим следствием патернализма является рост социальной пассивности граждан, упование на государство как на высшую инстанцию в решении всех социальных проблем.

344

345

В книге «Управление социальной сферой» (1998) пред­ложена характеристика патерналистской модели социальной по­литики, с акцентом внимания на особенностях ее применения в СССР и странах социалистического содружества.

Одна из важных черт патерналистской модели - жесткое директивное регулирование производства, распределения и об­мена социальными благами и услугами. Следствием этого в СССР явилась не только непомерная для государства «ноша» в виде попытки директивно сбалансировать объем и структуру спроса и предложения на товары и услуги, но и резкое снижение заинтересованности производителя в изучении потребительско­го рынка, что привело к полному диктату производителя⁹.

Еще одна черта патерналистской модели - этатизм, огосу­дарствление социальной сферы, ее отдельных отраслей и учреж­дений. Этатизм является логическим продолжением патернализ­ма и служит инструментом прямого вмешательства государства в функционирование социальной сферы и вытеснения из нее лю­бых субъектов, способных не только составить конкуренцию, но и предложить сотрудничество в решении социальных проблем.

О.И. Шкаратан оценивает общественное устройство, сло­жившееся в СССР к началу 1930-х годов и сохранявшееся до 1990-х годов, как этакратическое: «Это была новая социальная система, не являвшаяся ни капиталистической, ни социалистиче­ской, которая возникла в СССР, а позднее была распространена на другие страны. Ей присущи специфические и устойчиво вос­производящиеся черты, которые знаменуют становление новой самостоятельной социально-экономической и политической сис­темы, которую можно именовать этакратической (дословно власть государства от франц. и греч.). Этакратизм - это не цепь деформаций и отклонений от некой образцовой модели капита­лизма или социализма, а самостоятельная ступень и в то же вре­мя параллельная ветвь исторического развития современного об­щества со своими собственными законами функционирования и развития»¹⁰.

Шкаратан называет основные черты этакратической модели:

обособление собственности как функции власти, домини­рование отношений типа «власть - собственность»;

преобладание государственной собственности, постоянное углубление огосударствления;

государственно-монополистический способ производства;

доминирование централизованного распределения;

зависимость развития технологий от внешних стимулов (технологическая стагнация);

милитаризация экономики;

сословно-слоевая стратификация иерархического типа, в которой позиции индивидов и социальных групп определяются их местом в структуре власти и закрепляются в формальных ран­гах и соотнесенных с ними привилегиях;

корпоративная система как доминирующая форма реализа­ции властных отношений, а соответственно иерархического ран­жирования объема и характера привилегий членов социума;

социальная мобильность как организуемая сверху селек­ция наиболее послушных и преданных системе людей;

отсутствие гражданского общества, правового государства и соответственно наличие системы подданства, партократии;

имперский полиэтнический тип национально-государ­ственного устройства, фиксация этнической принадлежности как статуса (при определении ее «по крови», а не по культуре или самосознанию).

Анализируя особенности этакратической системы, Шка­ратан ссылается на оценку этого феномена одним из ведущих мировых социологов М. Кастельсом: «В XX в. мы жили, в сущ­ности, при двух господствующих способах производства: капи­тализме и этатизме... При этатизме контроль за экономическим излишком является внешним по отношению к экономической сфере: он находится в руках обладателей власти в государстве (назовем их аппаратчиками или, по-китайски, линг-дао). Капи­тализм ориентирован на максимизацию прибыли, т. е. на увели­чение объема экономического излишка, присвоенного капита­лом на основе частного контроля над средствами производства и распределения. Этакратизм ориентирован (был ориентиро­ван?) на максимизацию власти, т. е. на рост военной и идеологи­ческой способности политического аппарата навязать свои цели большему количеству подданных на более глубоких уровнях их сознания»¹¹.

346

347

Странам Центральной и Восточной Европы этакратизм был навязан СССР. Особое сопротивление новой системе оказа­ли народы стран с большим опытом рыночной экономики, демо­кратических институтов и принадлежавшие к католической и протестантской христианским культурам. В то же время этакра­тизм вполне добровольно и самостоятельно произрастал в госу­дарствах, не знавших зрелых буржуазных отношений, шедших другим, чем Европа, историческим путем, - в Китае и Вьетнаме, Монголии и на Кубе, что подтверждает неслучайность его воз­никновения¹².

По мнению Шкаратана, все существующее ныне в мире разнообразие линий общественного развития в конечном счете основывается на различиях двух доминирующих типов циви­лизации, которые условно можно именовать «европейским» и «азиатским». Первая идет от античного полиса. Это - цепочка об­ществ, которые характеризуются частной собственностью, балан­сом отношений «гражданское общество - государственные ин­ституты», развитой личностью и приоритетом ценностей инди­видуализма. Второй тип исторически связан с азиатскими деспо­тиями, доминированием государственной собственности, все­властием государственных институциональных структур при отсутствии гражданского общества, подданством, приоритетом общинных ценностей при подавлении индивидуальности. В ми­ровой истории, полагает автор статьи, преобладал данный тип цивилизации. Именно в странах, где исторически доминировала эта вторая, неевропейская, линия развития, в середине XX в. установился этакратизм.

Прямое следствие этатизма - чрезвычайно слабое разви­тие, а часто и отсутствие рыночных отношений в отраслях соци­альной сферы. Причем уровень развития рыночных отношений весьма отличается по отраслям. В таких отраслях, как образова­ние, здравоохранение, социальное обеспечение, почти полностью отсутствовали платные формы и ресурсы для их развития на­правлялись из государственного и местного бюджетов и из средств предприятий. В отраслях культуры, связи и физической культуры, на пассажирском транспорте рыночные отношения приняли модифицированную форму, предусматривающую плат­ные формы обслуживания населения, но при этом на услуги дан-

ных отраслей устанавливались заниженные по сравнению с себе­стоимостью цены, требовавшие постоянных и все возраставших дотаций. В третьей группе отраслей - в торговле, общественном питании, бытовом обслуживании - исторически сохранялись элементы реального рынка, здесь присутствовала и некоторая доля частной собственности. Но особенно активно рыночные отношения в этих отраслях развивались в форме «теневой» эко­номики¹³.

Еще одна существенная черта патерналистской модели -эгалитаризм, т. е. равенство в потреблении материальных благ и услуг. Данный принцип социальной политики сыграл важную роль в обеспечении общедоступности социальных благ. На его ос­нове в СССР была достигнута всеобщая грамотность, улучшены жилищные условия миллионов людей, снижена заболеваемость по большинству болезней, увеличена продолжительность жизни. Вместе с тем эгалитаризм снижал у населения стимулы к труду, отрицательным образом влиял на качество предоставляемых услуг. Декларируемые государством эгалитаристские принципы часто вступали в противоречие с многочисленными привилегия­ми номенклатурного класса.

Следующая черта патерналистской модели социальной по­литики - гарантированная всеобщая занятость - была обуслов­лена отсутствием реального рынка труда. По мере интенсифика­ции общественного производства политика всеобщей занятости столкнулась со значительными трудностями, в частности в созда­нии все новых рабочих мест. В то же время слаборазвитая систе­ма переподготовки и переквалификации кадров в сочетании с массовой первичной подготовкой кадров не позволяла опера­тивно реагировать на запросы народного хозяйства. В стране существовала скрытая безработица, причем не только в форме за­нятости в домашнем и личном подсобном хозяйстве, но и вслед­ствие неэффективного использования рабочего времени, особен­но инженерно-техническими работниками и младшим управлен­ческим персоналом¹⁴.

Следует признать, что применение патерналистской моде­ли социальной политики к российским реалиям во многом было предопределено исторически, соответствовало особенностям российского менталитета и в приложении к социально-экономи-

348

349

ческой и политической ситуации в стране в течение нескольких десятилетий приносило положительные результаты в разных об­ластях социальной сферы. Однако на определенном этапе разви­тия общества патерналистская модель социальной политики ста­ла существенным тормозом для социально-экономических отно­шений. Поэтому по мере реформирования российского общества все более актуальной становился поиск альтернативных моделей социальной политики.

2.2. Типология моделей социальной политики в сопоставлении с российской действительностью

Проанализируем, к какому типу рассмотренных выше классификаций может быть отнесена социальная политика, про­водившаяся в СССР. Она основывалась на следующих прин­ципах:

общедоступности образования, жилья, здравоохранения, социальной защиты, трудоустройства;

унификации, единства и строгой иерархии в управлении;

стабильности, предсказуемости в исполнении некоего объема гарантий;

стремлении обеспечить большой объем социальных услуг, рассчитанный на вовлечение большого числа реципиентов¹⁵.

В классификации Г. Эспинг-Андерсена систему социаль­ного обеспечения советского времени можно сопоставить с со­циально-демократическим режимом, который предполагает рас­пространение социального страхования на всех граждан государ­ства в равном объеме, независимо от нуждаемости и трудового вклада. В классификации В. Корпи и X. Палма советская система социального обеспечения сравнима с базовой моделью социаль­ной защиты населения, которая предполагает распространение социальных гарантий на всех граждан страны.

Обобщая, можно сказать, что социальная политика, прово­дившаяся в конце 1980-х годов в России (а также и в других стра­нах социалистического содружества), формально приближалась к социально-демократической модели. Это, в свою очередь, пред­полагало высокую роль местных органов управления, высокий

уровень затрат на социальное обеспечение, стимулируемую госу­дарством высокую занятость, наличие организаций частного сек­тора, предоставлявших услуги, акцент на обязательном страхова­нии, налоговое перераспределение денежных средств, причем главными источниками финансирования выступали государство и муниципалитеты¹⁶.

Однако в реальности под давлением монопартийной идео­логии социальная политика социалистического режима была ли­шена независимости, поэтому основные характеристики социа­листической системы государства всеобщего благосостояния в интерпретации Эспинг-Андерсена - это антилиберальная на­правленность, иерархичность, статичность, смесь социалистичес­ких идей с консервативными элементами политики¹⁷.

2.3. Либеральные реформы 1990-х годов в России и роль государства в их осуществлении

На протяжении десятилетий советской власти в России го­сударство играло роль монопольного субъекта социальной поли­тики, что не могло не отразиться на проводимой политике и ее ре­зультатах. Государство выполняло функции не только субъекта социальной политики, но и ее гаранта, отвечая за выполнение многих необходимых направлений жизнедеятельности общества и отдельного человека.

В советские времена различные области социальной поли­тики развивались непропорционально, что стало очевидным как под влиянием рыночных факторов, так и в связи с зарубежным опытом. Например, политика занятости в основном была скон­центрирована на реализации права на работу; на неоправданно низком уровне финансировалось здравоохранение. В то же вре­мя в отличие даже от других стран социализма (кроме ГДР) до 1960-х годов советское государство почти полностью взяло на се­бя обеспечение населения жильем (доля индивидуального жи­лищного строительства составляла: в 1940 г. - 60,8%; в 1960 г. -49,1%, в 1980 г. - 20,0%, в 1990 г. - 33,7%).

В 1990-х годах все отчетливее стала проявляться явная по­требность в переосмыслении сущности социальной политики,

350

351

в институте акторов социальной политики, в условиях плюрализ­ма форм собственности, а также в проведении исследований, ко­торые позволили бы лучше понять ситуацию в социальной сфере, поведение как объектов, так и субъектов социальной политики, а следовательно, и их реакцию на предпринимаемые в этой обла­сти действия¹⁸.

В 1990 г. в преддверии радикальной экономической рефор­мы и преобразований политической системы перед российским правительством стояла проблема выбора модели социальной по­литики. Концепция реформ изначально исходила из необходимо­сти повышения эффективности функционирования хозяйствен­ной системы. При этом социальная сфера рассматривалась в ка­честве элемента общей экономической стратегии. Эффектив­ность новой системы связывалась с развитием экономических факторов, а состояние и динамика социальной сферы относились к числу ограничений. Несмотря на многочисленные декларации о социально-ориентированной экономике, социальном государ­стве и др., развитие социальной сферы даже не называлось в ка­честве явной цели реформ (во всяком случае, в кратко- и средне­срочной перспективе). Фактически учитывался лишь один аспект - возможность острых социальных кризисов.

Такой подход при выборе стратегии социально-экономи­ческого развития во многом обосновывался, а зачастую и оправ­дывался наличием определенного запаса прочности социальной системы.

Назывались следующие мотивы, позволившие отложить решение социальных проблем в начале 1990-х годов:

слабое имущественное и доходное расслоение общества и, следовательно, его относительная социальная однородность при­водили к более или менее равномерному распределению тяжести реформ в обществе;

население располагало некоторыми финансовыми и мате­риальными ресурсами, сформировавшимися в условиях дефицит­ной экономики и не растраченными к моменту начала реформ;

подобный же «запас» существовал и в отраслях социальной сферы, что в силу инерции позволяло им в течение какого-то вре­мени относительно благополучно функционировать даже при от­сутствии поступления новых ресурсов;

в обществе были широко распространены реформаторские ожидания и настроения, носившие идеалистический характер¹⁹.

Поскольку в основу проводимых в России экономических реформ была положена либеральная модель перехода к рынку, то собственно либеральный подход, в результате осуществления ко­торого социальной сфере был нанесен значительный ущерб, в ка­честве компенсации предполагал снятие множества ограничений на поведение экономических субъектов, в том числе населения, что в реальности означало не ждать помощи от государства, а ис­пользовать собственные возможности для получения дохода в складывавшейся институциональной системе. Все это позволило из двух вариантов политики по отношению к населению (либо выделение дополнительных ресурсов, либо введение новых пра­вил экономической игры) сделать выбор в пользу второго.

Вместе с тем предполагалось сочетать либеральный пере­ход, постепенно освобождающий государство от роли распоряди­теля экономических и социальных процессов, с заделом, создан­ным прежней системой. Однако по существу общенациональная программа, в которой бы социальная политика трактовалась как достаточно самостоятельная и действительно социальная, так и не была выработана.

В научной литературе доминирует мнение, что в россий­ской социальной политике в переходный период преобладали «пожарные меры» в отношении отдельных слоев населения при консервации системы социальной защиты на уровне денежно-компенсационных механизмов. Социальная политика этого пе­риода получила название политики неотложных мер²⁰. Сходная оценка социальной политики первых лет реформы была пред­ставлена в аналитических материалах ЭПИцентра Г. Явлинского (1996-1997): «Сегодня нельзя рассматривать социальную поли­тику центра как нечто единое, имеющее свои институты, меха­низмы реализации, ресурсы, определенную логику и цели... ско­рее это стихийная и противоречивая система самовыживания» ²¹.

352

12 - 2694

353

2.4. Особенности формирования социальной политики

Прямым следствием общенациональной концепции со­циальной политики и ее последовательного воплощения в госу­дарственном бюджете в 1992-1994 гг. стал беспрецедентный рост государственных расходов на социальные нужды. За эти три года социальные расходы консолидированного бюджета и внебюджет­ных фондов увеличились более чем на 5% ВВП. Если учесть, что совокупные государственные расходы в процентах к ВВП остава­лись в течение этих лет приблизительно на одном уровне, стано­вится понятным, почему доля средств на социальные нужды в об­щем объеме государственных расходов в течение этих трех лет возросла более чем на 40%.

Значительный рост социальных расходов в процентах к ВВП происходил преимущественно за счет использования ре­сурсов бюджетных фондов и территориальных бюджетов. Он за­тронул почти все основные категории социальных расходов, включая затраты на культуру, образование, здравоохранение, пенсионное обеспечение, социальное страхование, выплату со­циальных пособий, а также пособий по безработице.

Отсутствие четкой программы, политики в области реше­ния социальных проблем проявлялось во всем: в системе со­циального страхования основным элементом неэффективного расходования средств было дотирование предприятиям расходов на санаторно-курортное обслуживание работников; в системе пенсионного обеспечения поощрялся (и часто инициировался) досрочный выход на пенсию работников ряда отраслей; в сфере социальных пособий главной проблемой была безадресность вы­плат; в системе здравоохранения одним из очевидных примеров диспропорции в расходовании средств был неоправданный упор на госпитальные формы лечения в ущерб развитию первичной ме­дицинской помощи; в сфере образования это прежде всего каса­лось высшего и среднего специального образования, где система бюджетного финансирования по существу закрепляла структуру предложения образовательных услуг, не отвечавшую структуре спроса на рабочую силу, складывавшуюся на рынке труда.

Таким образом, из-за отсутствия или недостаточного проведения реальных реформ по реорганизации социальной

защиты населения российское государство подошло к решающей попытке финансовой стабилизации в 1995 г. обремененным край­не дорогостоящими и нерациональными социальными обяза­тельствами.

Одной из особенностей социальной политики в формиро­вавшейся системе социально-экономических отношений стало изменение взаимоотношений между федеральным центром и ре­гионами по поводу распределения полномочий в решении со­циальных проблем. Государство оставалось главным субъектом социальной политики, но возможности федерального бюджета сокращались. В связи с этим решение социальных проблем пере­кладывалось на регионы. Были также введены обязательные пла­тежи во внебюджетные фонды.

Проблема разграничения социальных прав и ответственно­сти Федерации и ее субъектов широко обсуждалась. Так, Е. Стро­ев (в то время председатель Совета Федерации Федерального со­брания) утверждал: «Новая социально-политическая ситуация поставила во главу угла вопрос о распределении обязанностей и полномочий между федеральными и региональными властями, а также между государством, с одной стороны, и неправитель­ственными организациями и частными лицами - с другой»²².

Последствия рыночных преобразований в какой-то мере уже изменили модель взаимоотношений властей, которая в ко­нечном счете определялась реструктуризацией отношений соб­ственности. Последняя, в свою очередь, затронула три уровня -федеральную государственную собственность, государствен­ную собственность субъектов РФ, собственность местного са­моуправления (муниципальную собственность). Теоретически каждая из них должна была стать основой обеспечения социаль­ной защищенности населения на соответствующем уровне. «Что же произошло на деле? - задавался вопросом Строев. -Местные и областные администрации были вынуждены в 1995-1996 гг. принять на себя дополнительные социальные функции. Федеральным центром была принята программа му­ниципализации объектов социальной сферы, которая предпо­лагала выделение на эти цели региональных финансовых ресур­сов, а в случае их недостатка - помощь из федеральных источ­ников»²³.

354

355

И это в условиях, когда предусмотренных расходов и феде­ральных компенсаций для региональных и местных бюджетов недостаточно, а частные структуры и неправительственные орга­низации не способны в столь короткий срок освоить такой огром­ный сектор для приложения капитала!

Что касается финансирования принятых Государственной думой социальных программ, то большинство из них, как заявил занимавший в то время пост министра труда Г. Меликьян в ин­тервью газете «Финансовые известия», в ближайшее время реа­лизовано быть не могло. Коснувшись вопроса занятости, он отме­тил, что усилия правительства, пытавшегося тормозить процесс высвобождения рабочей силы, препятствовали структурной перестройке и не позволяли повышать заработную плату²⁴.

2.5. Характеристика ситуации в социальной сфере

В ситуации, когда первостепенное внимание уделялось по­пыткам проведения экономических преобразований, когда реше­ние социальных проблем откладывалось на неопределенную пер­спективу, незамедлительно проявились негативные последствия подобной социально-экономической политики.

Самая характерная особенность социальной ситуации вто­рой половины 1990-х годов - это обеднение населения страны, падение уровня жизни, о чем свидетельствовали многие показа­тели. Рассмотрим, например, как проводившаяся экономическая политика отразилась на структуре потребления семей. Прежде всего статистика демонстрирует рост удельного веса расходов на питание и, соответственно, уменьшение доли расходов на непро­довольственные товары. Можно отметить, что сократилось по­требление многих продуктов питания. Калорийность суточного рациона в расчете на душу населения упала с 2527 ккал в 1991 г. до 2200 ккал в 1996 г., причем доля продуктов животноводства в общей калорийности суточного рациона снизилась с 35 до 29,9%25.

Особенно возросли цены на рыбу, молоко, хлеб и макарон­ные изделия, т. е. на четыре основные (в недалеком прошлом) по­зиции в рационе домохозяйств с низкими доходами, что повлек-

ло за собой изменение структуры питания бедных слоев населе­ния, снижение его качества. Это негативно сказалось на других компонентах развития человеческого потенциала, таких как здо­ровье, способность к обучению и т. д. Доказано, что именно ухуд­шением качества питания в 1990-1994 гг. обусловлено 22% при­роста заболеваний желудочно-кишечного тракта и 44% - эндо­кринной и иммунной систем, нарушений обмена веществ²⁶.

Усилилась дифференциация структуры потребительских расходов по доходным группам населения. В 1996 г. в 10-про­центной группе домашних хозяйств с наименьшими доходами, согласно данным обследования Госкомстата России, 55% расхо­дов пошло на приобретение продуктов питания, а в 10-процент­ной группе с наибольшими доходами - 29,1%²⁷.

Так, в 1990-х годах резко сократилась продажа многих предметов домашнего обихода. И если, например, в 1990 г. в Санкт-Петербурге было приобретено 234,2 тыс. телевизоров, 84,0 тыс. холодильников, 145,6 тыс. пылесосов, то в 1994 г. было приобретено соответственно 51,6 тыс., 22,3 тыс., 22,3 тыс. тех же товаров²⁸. Значительно подорожали основные коммунальные ус­луги. С 1990 по 1994 г. рост цен на них составил 6000%. Начиная с 1992 г. стоимость услуг увеличивалась гораздо более высокими темпами, чем стоимость потребительских товаров. Эта тенденция оставалась и в 1995 г., причем особенно подорожали услуги, пре­доставляемые местными властями (обеспечение газом, горячей водой, центральное отопление, канализация и аренда жилья)²⁹.

Значительно снизился физический объем платных услуг населению. В 1995 г. он составил 24% уровня 1990 г. Правда, в 1997 г. данный показатель вырос на 3,7%. В структуре плат­ных услуг уменьшилась доля бытовых услуг (до 18,3%) и возрос­ла доля жилищно-коммунальных (до 20,3%), медицинских (до 3,0%), связи (до 8,4%)³⁰.

В результате индекс развития человеческого потенциала, основанный на индексах средней ожидаемой продолжительности жизни, образования и ВВП, упал с 0,848 в 1992 г. до 0,78 в 1996 г., что свидетельствовало о выходе России из ряда развитых стран.

Ужесточение мер проводимой социальной политики не могло не сказаться на состоянии традиционных областей со­циальной сферы. Стали очевидны негативные тенденции в системе

356

357

образования - налицо явное разрушение образовательного по­тенциала России. Перепроизводство числа одних специалистов и недопроизводство других, невостребованность знаний, ухудше­ние профессионально-квалификационной структуры работни­ков, моральное старение знаний, падение престижа образова­ния - потери, которые несет общество в результате непродуман­ной экономической политики³¹.

Одной из причин кризиса в области образования в 1990-х го­дах стал резкий спад объемов финансирования. Расходы на обра­зование из федерального бюджета сократились с 5,85% в 1992 г. до 3,48% в 1997 г. Консолидированные расходы на образова­ние составили соответственно 3,56 и 3,97% от ВВП. Потребность сферы образования в ресурсах удовлетворялась не более чем наполовину.

Сокращение финансирования привело к прямому развалу и здравоохранения в России. Предполагалось, что перевод здра­воохранения на страховую основу изменит направленность фи­нансовых потоков. Однако появилось не столько дополнительное финансирование, сколько замещение бюджетных средств внебюд­жетными (30% всех расходов). За пять лет реальное финансиро­вание сократилось на 21% и составило по разным оценкам 2,3-3,2% от ВВП, расходы на одного человека в год - около 50 долл. (в США - 3 тыс., в Западной Европе - 15 тыс.)³².

Об ухудшении ситуации в социальной сфере свидетельст­вовали не только данные официальной статистики, но и резуль­таты опросов общественного мнения. В частности, совместное ис­следование ВЦИОМ и Стрэтклайдского университета в начале 1995 г. обнаружило, что 78% респондентов не были удовлетворе­ны экономическим положением своих семей, а 62% считали, что оно хуже, чем пять лет назад³³.

Таким образом, социальная политика середины 1990-х го­дов в России отличалась резким ужесточением проводимых мер. Среди последствий проводимой политики - падение уровня жиз­ни огромной массы населения, растущая дифференциация дохо­дов, резкое сокращение объема доступных социальных благ, рост безработицы.

2.6. Социальная политика 1990-х годов глазами исследователей

В 1995-1998 гг. было проведено международное исследова­ние «Перестройка государства всеобщего благосостояния: Вос­ток - Запад. 1995-1998» («Restructuring the Welfare State: East and West compared»). Целью проекта было сопоставление про­цессов перестройки социальной политики в России, Польше, Дании, Франции и Великобритании с акцентом на проблемах занятости. Инициатором и научным руководителем этого иссле­довательского начинания выступил профессор Кэнтерберийско-го, позднее Ноттингемского университета (Великобритания) Н. Меннинг.

Я принимала участие в российской части проекта («Со­циальная политика и политика занятости в России. 1995-1998» -«Social and Employment Policy in Russia. 1995-1998»), которой руководил д-р ист. наук, проф. О.И. Шкаратан. Особое внимание было уделено анализу социальной политики в условиях транс­формации российского общества. Центральным пунктом иссле­дования стали изменения в политике занятости и социальной защищенности безработных, т. е. тех, кто несет наибольшие поте­ри в результате социально-экономического реформирования. В задачи проекта также входили разработка методов сравнитель­ных социолого-экономических исследований и формирование базы данных для последующего изучения социальной политики в России³⁴.

Объектами исследования выступали, с одной стороны, акторы социальной политики (чиновники из федеральных и местных органов власти, связанные с разработкой и реализа­цией социальной политики, а также руководство профсоюзных организаций и представители хозяйственной элиты, всего 75 че­ловек), а с другой - представители различных кризисных групп на рынке труда в Москве, Санкт-Петербурге и Воронеже, в об­щей сложности 277 человек. В ходе панельного исследования, проходившего в 1996-1997 гг., т. е. с интервалом в год по раз­личной методике для «политиков» и «рядовых россиян», с представителями обеих групп были проведены двух-трехчасо-вые интервью.

358

359

Рабочая гипотеза исследования состояла в том, что прави­тельство, региональные власти и политические силы не имеют концепции социальной политики, ни одна из ведущих политиче­ских партий не способна взять на себя роль лидера социальной политики. Предполагаемые субъекты социальной политики из числа новых российских предпринимателей и управленцев не го­товы к активному включению в решение социальных проблем, не могут стать не только конкурентами, но даже партнерами госу­дарства в отдельных направлениях социальной политики.

В ходе исследования мы пришли к выводу, что при выборе направления реформ в социальной сфере определяющими были два фактора: инерция социальной политики советского времени и неправомерная переоценка возможности приложения в россий­ских условиях западных моделей социальной политики.

В реальности советская социальная политика была направ­лена на защиту интересов номенклатуры. Тоталитарное государ­ство долгие годы проводило жесткую политику, нацеленную на формирование системы мер по максимальному благоприятство­ванию представителям номенклатуры. Однако советская со­циальная политика выглядела и воспринималась как защита ин­тересов различных социальных групп, составлявших советское общество, и прежде всего городских рабочих.

Явно патерналистская социальная политика СССР была органичной для страны с отсутствием гражданских отношений и, соответственно, граждан, для страны, состоявшей из начальни­ков и подчиненных (подданных). Исследование показало, что ценностно-нормативные стереотипы в СССР в сфере труда деся­тилетиями были ориентированы на стабильность, неизменность, гарантированность этой неизменности.

Тем не менее инициаторы современных реформ придавали решающее значение не некой сбалансированной и всесторонней оценке целостного мирового опыта с учетом уровня и характера развития экономики разных стран и их цивилизационных осо­бенностей, а также полученного от СССР наследия, но предпри­няли усилия для внедрения в России элементов лишь одной мо­дели в духе неолиберальной социальной политики.

По результатам исследования большинство домохозяйств в России в период экономического реформирования не распола-

гало ресурсами адаптации к новой ситуации, особенно после «шоковой терапии». На местах же социальная политика суще­ственно различалась и строилась на принципах, часто не во всем совпадавших с принципами, поддерживаемыми федеральными властями.

Лишь в конце 1990-х годов были признаны просчеты в ор­ганизации социальной политики. И только в XXI в. социальная ответственность бизнеса стала широко обсуждаться в России. Между тем период ожиданий, необдуманных экспериментов и размышлений по поводу содеянного составил почти два десяти­летия.

Немецкая модель социального рыночного хозяйства

Важный опыт построения государства на основах проду­манной социальной политики представила миру послевоенная Германия. Речь идет о концепции социального рыночного хозяй­ства. Г. Эспинг-Андерсен относит Германию к особой корпора­тивной модели социальной политики. В чем же ее особенность и основные принципы?

Модель общественно-экономического устройства, сложив­шаяся после Второй мировой войны в Западной Германии под руководством министра экономики, а затем канцлера Людвига Эрхарда, стала основой так называемого немецкого экономичес­кого чуда. Эта модель получила название социального рыночно­го хозяйства. И ныне Германия, несмотря на значительные труд­ности и затраты, обусловленные объединением этой страны, остается ведущим звеном европейской экономики и социальной политики.

360

361