2.4. Н. Мэннинг:

модели управления социальной политикой. Социальная политика и власть

Рассмотрим типологию моделей управления социальной политикой, предложенную Н. Мэннингом. По его мнению, эта типология вполне сочетается с общепринятой концепцией¹⁶. Особенностью данной типологии является ставка не столько на экономическое обеспечение социальной политики, сколько на политическую систему управления социальным обеспечением и решение социальных проблем общества. Мэннинг выделяет следующие модели: плюралистскую, элит, корпоративную и марксистскую.

Плюралистская модель

Классическая либеральная американская политология ис­ходит из плюрализма политической системы. Это значит, что она открыта для внешнего влияния, и граждане, индивидуально или в организованных группах, имеют много возможностей влиять на формирование и воплощение социальной политики. Тот факт, что имеет место выборная политическая система, обозначает, что политики вынуждены заботиться об интересах своих избирате­лей. Они будут принимать отзывы граждан о состоянии предпри­ятий социальной сферы и пытаться решать назревшие вопросы. Также серьезное влияние на осуществление данной модели со­циальной политики оказывают так называемые группы давле­ния - добровольные ассоциации, церкви, профсоюзы и деловые организации, которые лоббируют в политике свои интересы.

Модель элит

Обычным людям очень трудно влиять на социальную по­литику. Мир людей, «делающих» политику, и в том числе со­циальную, на самом деле защищен от внешнего влияния. В этом мире большое значение имеют так называемые политические сети, т. е. взаимодействие по устоявшимся, выработанным годами каналам, использование связей и т. д. Это - мир элиты, где влия­тельные индивиды и группы из определенных кругов с общим мировоззрением реально определяют политику. Например, выс­шие французские государственные служащие почти полностью набираются из выпускников Ecole Nationale d'Administration. В Великобритании это тоже выпускники элитных учебных заве­дений. Эти ключевые игроки в основном имеют общие идеи о подходящей и разумной социальной политике и разделяют взгляды или, что еще хуже, предрассудки о том, какие варианты политических действий могут существовать в определенных об­стоятельствах. Например, многие из групп, упомянутых в плюра-листской модели открытого правительства, в реальности управ­ляются представителями элиты.

Корпоративная модель

С другой точки зрения, группы, которые формируют со­циальную политику, реже появляются из культурно интегриро­ванной элиты, чем из нескольких элит, рожденных корпоратив­ной структурой власти в современных индустриальных обще­ствах. Предполагается существование трех ключевых корпора­тивных групп, таких как профсоюзы, представляющие власть и интересы рабочих людей, бизнес-сообщество и само государ­ство. Между тремя этими группами распределены ключевые властные блоки, которые и определяют форму и структуру со­циальной политики. Они постоянно дискутируют друг с другом по поводу уровня заработной платы, общественных расходов на социальные и другие услуги, ставок налогов. Это типично для многих европейских стран, особенно для Германии и Франции. Однако возможным и реальным следствием подобного процесса

298

2.95»

является ситуация, в которой нужды слабых и незащищенных групп могут выпасть из поля зрения или быть проигнорированы.

Марксистская модель

Социальная политика в обществе при данной модели госу­дарства благосостояния формируется бизнес-сообществом. В этой модели признается, что существует только одна подлин­ная элита, утверждаемая экономической властью.

Мэннинг рассматривает этот подход как марксистский, по­скольку вся система социальной политики в данном случае при­спосабливается к интересам сильных экономических групп. А по­скольку возможны конфликты между такими экономически сильными группами, как профсоюзы, местное и центральное пра­вительства, которые имеют интересы в определенной сфере со­циальной политики, то в этой модели экономические интересы превалируют.

2.5. Типология В. Корпи и X. Палма

Еще одна классификация систем социального обеспечения была разработана в конце 1990-х годов американскими учеными В. Корпи и X. Палмом¹⁷. Она основана на типологии институци­ональных структур пенсионного обеспечения и программ меди­цинского страхования в соответствии со следующими аспектами:

1. адресностью или универсализмом. Этот аспект характе­ ризуется принципом определения права на социальное обеспече­ ние (с помощью проверок на бедность, вклада в финансирование программ социального страхования, принадлежности к опреде­ ленной социальной категории или гражданства);

2. способом определения размера прожиточного миниму­ ма, который должно обеспечивать социальное страхование. Про­ житочный минимум может рассматриваться как переменная ве­ личина (в зависимости от показателей тестов бедности), быть равным для всех или высчитываться на основании размера пре­ дыдущего заработка;

3) качеством программ социального страхования, т. е. на­сколько хорошо они помогают решать социальные проблемы, ра­ди чего они создавались. Этот аспект приобретает свою значи­мость в комбинации с двумя предыдущими.

Корпи и Палм выделили пять идеальных типов институ­циональных структур, в частности адресную модель, модель доб­ровольного субсидирования государства, корпоративную модель, модель базовой защиты и включающую модель.

В адресной модели социальной защиты нуждаемость опре­деляется с помощью тестов бедности. Социальные пособия вы­плачиваются индивидам, которые попали в категорию нуждаю­щихся или проживающих за чертой бедности.

Модель добровольного субсидирования государства ис­пользует налоги для финансовой поддержки обществ взаимопо­мощи и других организаций, обеспечивающих страхование своих членов от потери заработка.

Корпоративная модель создает социополитические сооб­щества в различных сегментах рынка труда и способствует коопе­рации между нанимателями и наемными рабочими. В корпора­тивной модели социальные программы направлены на эконо­мически активное население. Доступ к помощи определяется комбинацией трудового вклада и принадлежности к профессио­нальной категории.

В базовой модели право на помощь детерминируется граж­данством. Главный принцип этой схемы: все категории населения обеспечиваются стандартным набором социальных благ, незави­симо от размера заработка.

Во включающей модели доступ к помощи основан на вкла­де и гражданстве. Универсальные программы охватывают всех граждан страны и обеспечивают им базовый набор социальных благ с учетом дохода экономически активного населения.

В рассмотренных выше классификациях много общего, хо­тя построены они на разных основаниях. Так, три типа социаль­ного обеспечения классификации Эспинг-Андерсена включают в себя пять типов классификации Корпи и Палма, причем по­следняя более детальна. Важно, что обе эти классификации мож­но применять при анализе социальных программ не только госу­дарства, но и других субъектов социальной политики, используя

300

301

в качестве параметров анализа основные характеристики выде­ленных типов.

2.6. М. Альбер и П. Козловски: какой капитализм? какая социальная политика?

Во вводной статье к сборнику «Социальное рыночное хо­зяйство» (1999), подготовленному российскими и зарубежными экономистами и социологами по материалам российско-герман­ской конференции, известный немецкий экономист Питер Коз­ловски, предваряя рассмотрение феномена социального рыноч­ного хозяйства в Германии, обращается к классификации со­временных разновидностей капитализма Мишеля Альбера. Последний предлагает две основные модели: неоамериканскую (англосаксонскую) и рейнскую модели капитализма¹⁸.

В основе этих моделей лежат две концепции капитализма. Альбер назвал одну из моделей рейнской, так как экономические системы стран, расположенных на берегах реки Рейн (Швейца­рия, Германия, Бельгия и Голландия), имеют схожие черты. Такая терминология, по мнению ученого, удобна, так как смещает акцент с чисто немецкой на более широкую центральноевропей-скую модель.

Козловски, обращаясь к концепции Альбера, отмечает, что в классификации последнего отсутствуют разновидности азиат­ского капитализма, что свидетельствует о недостаточности кон­цепции. Однако целью Альбера было показать конкурентность именно этих двух моделей капиталистической культуры. Козлов­ски признает, что японская модель капитализма, безусловно, от­личается от американской модели, что российский постсовет­ский капитализм отличается от немецкой модели социального рыночного хозяйства, которая, в свою очередь, отличается от британской модели капитализма в вариантах Бевериджа, Кейнса или Тэтчер¹⁹.

Но именно противостояние названных двух экономи­ческих моделей интересует как Альбера, так и Козловски, осо­бенно в контексте того, какую из них выберет постсоветская Россия.

Автор статьи называет три основные характеристики, кото­рыми, на его взгляд, определяется капитализм: во-первых, част­ной собственностью, во-вторых, максимизацией прибыли и по­лезностью в качестве мотивации хозяйственной деятельности субъектов и, в-третьих, координацией через рынки и систему цен в отличие от централизованного планирования²⁰.

Тем самым выявляется, что американская модель нацелена на почти полное освобождение рынка от распределительных и политических ограничений. Рейнская модель - это модель встроенности рынка в социальную и политическую структуру, в структуру социальной политики*. Она также придает особое значение уравновешиванию тех тенденций капитализма, которые ведут к монополизации и массовому неравенству. «Производи­мое государством сглаживание разницы в доходах, - пишет Коз­ловски, - в рейнской модели капитализма подразумевает, напри­мер, что государство гарантирует всем возможность получения высшего образования. Следует отметить, что Германия, Австрия и Швейцария находятся среди немногих стран в мире, в которых студенты не должны платить за высшее образование»²¹.

Второй легитимной мерой уравновешивания в рейнской модели капитализма, по мнению ученого, является прогрессив­ный подоходный налог, на который, однако, ведется наступление в связи с конкуренцией между странами за привлечение ино­странных инвестиций. В Америке также существует прогрессив­ный подоходный налог, но в 1980-х годах степень прогрессии была значительно сокращена. Третьей мерой уравновешивания Козловски называет налог на наследство**.

* Козловски замечает, что прежде всего здесь имеется в виду по­литика социальной безопасности.

** При описании двух указанных моделей экономического поряд­ка Козловски отмечает, что государство благосостояния Великобрита­нии не вписывается в модель противостояния неоамериканской и рейн­ской моделей. Это показывает, что данный дуализм не является всеохва­тывающим. Британский капитализм, по мнению Козловски, нельзя от­нести ни к первому, ни ко второму типу. Одним из свидетельств этого и является то, что в последнее время налог на наследство в Великобрита­нии был выше, чем в Германии.

302

303

Наконец, важно следующее. В рейнской модели государ­ство понимается не как минимальное, а в первую очередь как со­циальное государство, не как государство благосостояния в анг­лийской реформистской традиции, которая восходит к политике, предложенной в 1940-х годах Бевериджем, основателем англий­ского государства благосостояния, а как государство социальной безопасности в традиции Бисмарка, заложенное в 1890-х годах. «Задачей социального государства в рейнской традиции, - пишет Козловски, - является не только гарантия правовым государ­ством действенности закона, но также и обеспечение социальным государством, по крайней мере, минимального уровня социаль­ной безопасности. Это, однако, не значит, что его целью является создание "государства всеобщего благоденствия"»²².

Рассмотрение этой классификации капиталистических экономических порядков (капитализмов) Козловски завершает утверждением, что «европейский и западный подход, разделяю­щий англосаксонскую и рейнские модели, несмотря на ценность этой классификации для Европы, является недостаточным в ми­ровом масштабе. С концом коммунизма мир вступил в новую ста­дию дебатов, в которой конкурируют друг с другом не только две упомянутые выше модели капитализма. В эти дебаты должны быть включены и те модели капитализма, которые доминируют за пределами западного мира»²³.

Заметим, что, несмотря на критическую оценку Козловски, классификация Альбера представляется весьма интересной в контексте рассмотрения моделей социальной политики, по­скольку во многом совпадает с подходом рассмотренной выше классификации Эспинга-Андерсена, что поддерживает нашу уве­ренность в правильности выбора основополагающей типологии.