Глава 6

Социальная политика, социальные риски и социальное страхованаие

1

Проблема социальной стабильности в обществе риска

Бедность, нищета, нуждаемость, потеря трудоспособности, физические страдания людей... С ними связаны многие причины и источники нарушения социальной стабильности. И все это -сфера социальной политики, основная цель которой - благопо­лучие общества. Не будет преувеличением сказать, что решения проблемы бедности, преодоление страданий и нужды людей -важнейшие направления деятельности государства и институтов гражданского общества. У этого направления есть название - со­циальная защита населения.

Понятие защиты предполагает наличие опасности. С дав­них пор человек подвергался различным опасностям, характер которых менялся от века к веку. Почти всегда существовала опас­ность природных катастроф, эпидемий. Однако с приходом инду­стриальной эры стали возникать и распространяться новые опас­ности, связанные с таким явлением, как риск.

«Жить в эпоху "поздней современности", - пишет Э. Гид-денс, - значит жить в мире случайностей и риска - неизменных спутников системы, стремящейся к установлению господства над природой и рефлексивному творению истории»¹.

Гидденс утверждает, что не существовало ни одной досо-временной культуры, для которой понятия рока и судьбы не яв­лялись бы центральными компонентами ее философии. Мир представлялся не как беспорядочный водоворот событий, упоря­дочиваемый лишь действием законов природы и людей, но как

нечто, обладающее внутренней формой, которая сопрягает инди­видуальную жизнь с космическими событиями.

Издавна рок, судьба рассматривались как некие механизмы объяснения возможных жизненных опасностей и катастроф. Со­гласно этой схеме жизнь человека не хаотична, а «предопределе­на роком, который уготован будущим»².

С роком Гидденс сопоставляет такие понятия, как фата­лизм и фортуна, показывает, как понятие рока трансформирова­лось с течением веков, и прежде всего это произошло в области политики, «ибо, хотя государственная пропаганда и видела на­правляющую силу рока в особой судьбе государства, полити­ческая практика - в ее современном контексте - предполагает ис­кусство угадывания. Размышления о том, как может обернуться дело, если придерживаться данного образа действий, взвешенная оценка всех альтернатив и составляют сущность политического суждения... Макиавелли предвосхищает появление мира, в кото­ром риск и расчет риска оттесняют фортуну практически во всех областях человеческой деятельности. Во время Макиавелли, ви­димо, все же не было общего понятия для обозначения риска; оно появилось в европейской мысли примерно столетие спустя»³.

Человечество постепенно освобождается от страха перед будущим, перед роком. Для общества, которое (как образно выра­жается Гидденс) прощается с прошлым, с традиционными спо­собами деятельности, которое открывается для неизведанного будущего, центральным становится понятие риска. «Страхова­ние - один из основных элементов экономического порядка в со­временном мире; это часть более общего явления, связанного с контролем времени, которое я назвал бы, - полагает ученый, -колонизацией будущего. "Открытость" еще не произошедших со­бытий отражает податливость социального мира и способность людей формировать физическую среду своего существования... В среде, где больше нет рока, любая деятельность, даже строго увязанная с установленными образцами, в принципе исчисляет­ся в понятиях риска, т. е. поддается своего рода оценке степени ее рискованности с точки зрения возможных результатов. Вторже­ние абстрактных систем в повседневную жизнь вкупе с динамич­ной природой знания означает, что осознание риска проникает в деятельность практически каждого человека»⁴.

180

181

Общество индустриальной эпохи часто называют обще­ством риска. Риск проявляется в разных формах и сферах чело­веческого существования. Опасности, грозившие человечеству в прошлом, не исчезли, однако появились широкие возможности просчета, подготовки, минимизации потерь и др. «На уровне ин­дивидуальной жизни, если речь идет о жизненных установках и степени свободы от тяжелых болезней, - отмечает Гидденс, -люди в развитых обществах находятся в более безопасном поло­жении, чем в предшествующие столетия»⁵.

Понятие риска в первую очередь связано с деятельностью человека. Н. Луман утверждает, что «о "риске" начинают гово­рить только в период длительного перехода от средневековья к ранней современности... Важными сферами его (понятия "риск". - Т. С.) являются мореплавание и морская торговля. Мор­ское страхование - это ранний случай планомерного контроля риска»⁶.

Таким образом, расширение сферы деятельности людей с приходом индустриальной эпохи увеличивает и возможные риски, сопутствующие этой деятельности и ее последствиям.

Прогресс науки, промышленная революция перевернули жизнь европейского континента. Кардинальные изменения за­тронули все сферы жизни общества. Их можно было бы сравнить с природными катастрофами, стихийными бедствиями, по мас­штабам, возможно, превышающими последствия пожаров, навод­нений, неурожаев и эпидемий, которые сами по себе все-таки являются локальными, в то время как такие процессы, как безра­ботица, голод, производственный травматизм, жилищная неуст­роенность, последствия вредных производств, загрязнение почвы и атмосферы и другие, охватили европейское пространство в це­лом, постепенно распространяясь и на сопредельные территории и даже на иные континенты.

Теперь опасности грозили со стороны не только природы, но и самого общества, породившего промышленное производ­ство, рынок, либеральные ценности и прочие атрибуты современ­ности.

Масштабы возникающих проблем требуют соответствую­щих решений. Перед лицом опасности не просто сотни или тысячи человеческих жизней, а общество в целом, его настоящее

и будущее. Как спасти, как защитить общество от нарастающей лавины рисков, как сохранить социальную стабильность?

Существуют два пути решения этой проблемы - социаль­ное страхование и обеспечение социальной защиты уязвленных слоев населения государством.

Риск как предмет социологического исследования

В течение XX столетия социология проделала путь от изу­чения множества отдельных рисков и рискогенных ситуаций к пониманию того, что генератором рисков является само обще­ство. Социология риска - одно из направлений современных со­циологических исследований. В течение последних десятилетий XX столетия Э. Гидденс, У. Бек, М. Дуглас, Н. Луман и другие ученые создавали фундаментальные концепции в этой области.

Российский социолог О.Н. Яницкий отмечает, что в лите­ратуре сложилось два крупных подхода к интерпретации риска как социального феномена. Согласно реалистическому подходу риск интерпретируется в научных и технических терминах. Это направление восходит к когнитивным наукам, базирующимся на психологии, и практикуется инженерными дисциплинами, экономикой, статистикой, психологией и эпидемиологией. Дру­гое мощное направление анализа риска - социокультурное, ко­торое возникло на базе таких гуманитарных дисциплин, как философия, культурная антропология, социология и культурная география.

Во втором подходе также выделяются три основных на­правления - культурно-символическое, развитое М. Дуглас и ее коллегами; теория «общества риска», представляемая У. Беком и Э. Гидденсом, и направление «калькулятивной рациональ­ности», опирающееся на работы М. Фуко⁷.

Полагаем, что развитие социальной политики во многом связано именно со вторым направлением социокультурного под­хода (если пользоваться приведенной терминологией). Это на­правление концентрируется на макросоциальных изменениях, порождаемых производством рисков при переходе к высокой

182

183

модернизации. Речь, в частности, идет о рефлексивной модерни­зации, критике последствий предшествующего этапа модернити и индивидуализма, последствиях разрушения традиционных ценностей и норм.

Остановимся на взглядах представителей названного на­правления. Социологическая теория риска Н. Лумана связана с критикой рациональности современного общества. Социология, согласно Луману, должна поставить вопрос о том, «как общество объясняет и выправляет отклонение от нормы, неудачу или не­предвиденную случайность. Эта темная сторона жизни, этот груз разочарования, когда ожидания ни к чему не приводят, должна стать более очевидной, чем сильнее наша надежда на нормальный ход событий». И далее: «Объяснение нарушения не может быть оставлено на волю случая: необходимо показать, что это наруше­ние имеет свой собственный порядок, так сказать вторичную нор­мальность. Таким образом, вопрос, как объясняются и как обхо­дятся несчастья, содержит значительный критический потен­циал - критический не в смысле призыва к отрицанию общества, подверженного несчастьям, а критического в смысле обостре­ния обычно неочевидной способности проводить отличия. Дело заключается скорее в том, что мы можем познать нормаль­ные процессы нашего общества, изучая, как общество пытается осмыслить свои неудачи в форме риска». Риск является обратной стороной нормальной формы, и «только при обращении к обрат­ной стороне нормальной формы мы и можем распознать ее как форму»⁸.

Луман продолжает рассуждать следующим образом: «Как мы понимаем наше общество, если превращаем понятие риска -бывшего когда-то актуальным лишь для некоторых групп, под­вергавших себя особой опасности, - в универсальную проблему, неизбежную и не поддающуюся решению? Что теперь становит­ся необходимым?.. Как общество при нормальном ходе выпол­нения своих операций справляется с будущим, в котором не вырисовывается ничего определенного, а только более или менее вероятное или невероятное?»⁹

Характерной чертой постсовременного общества, по Лума­ну, является не столько потребность создания условий стабиль­ного существования, сколько интерес к крайним, даже невероят-

ным альтернативам, которые разрушают условия для обществен­ного консенсуса и подрывают основы коммуникации. Поведение, ориентированное на такие случайности и принятие таких альтер­натив, является противоречивым. «Все усилия основать реше­ния на рациональном подсчете не только остаются безуспешны­ми, но, в конечном счете, также подрывают требования метода и процедур рациональности»¹⁰.

Принимаемые решения в современном рисковом обществе всегда связаны с рисковыми последствиями, по поводу которых принимаются последующие решения, также порождающие рис­ки. Возникает серия разветвленных решений, или «дерево реше­ний», накапливающее риски. В процессах накопления эффектов принятия решений, в долговременных последствиях решений, не поддающихся сегодня вычислению, в сверхсложных и посему не-просматриваемых причинных связях существуют условия, кото­рые могут содержать значительные потери или опасности и без привязки к конкретным решениям¹¹.

Подойти к понятию риска Луман предлагает через понятие «порог бедствия». Результаты подсчета риска можно принимать, если вообще это возможно, не переступая порога, за которым риск мог бы трактоваться как бедствие. Причем необходимо принимать в расчет, что порог бедствия будет расположен на самых разных уровнях, в зависимости от характера вовлеченности в риск¹².

Следует отметить, что восприятие риска и его «принятие» являются не психологическими, а социальными проблемами: человек поступает в соответствии с ожиданиями, предъявляе­мыми к нему его постоянной референтной группой. В современ­ном обществе на первый план выдвигаются вопросы о том, кто решает и должен или нет (и в каком материальном и времен­ном контексте) риск приниматься в расчет. Таким образом, к дискуссии о восприятии риска и его оценке добавляется дис­куссия о выборе рисков, которая контролируется социальными факторами¹³.

Одна из известных концепций общества риска принад­лежит У. Беку. Согласно Беку, риск - это не исключительный случай, не «последствие» и не «побочный продукт» процессов об­щественной жизни. Риски постоянно производятся обществом, причем это производство легитимное, осуществляемое во всех

184

185

сферах жизнедеятельности общества - экономической, полити­ческой, социальной¹⁴.

Риск, полагает Бек, может быть определен как системати­ческое взаимодействие общества с угрозами и опасностями, инду­цируемыми и производимыми модернизацией как таковой. Риски, в отличие от опасностей прошлых эпох, суть следствия угрожаю­щей мощи модернизации и порождаемых ею чувств неуверенности и страха¹⁵. «Общество риска» - это фактически новая парадигма общественного развития. Ее суть в том, что господствовавшая в индустриальном обществе «позитивная» логика общественного производства, заключавшаяся в накоплении и распределении богатства, все более перекрывается (вытесняется) «негативной» логикой производства и распространения рисков. В конечном сче­те, расширяющееся производство рисков подрывает сам принцип рыночного хозяйства и частной собственности, поскольку проис­ходит систематическое обесценение и экспроприация произведен­ного общественного богатства. Расширяющееся производство рис­ков угрожает также фундаментальным основам рационального по­ведения общества и индивида - науке и демократии¹⁶.

Не менее важно, что одни страны, общности или социаль­ные группы, согласно данной теории, только извлекают прибыль из производства рисков и пользуются производимыми благами, другие же подвергаются воздействию рисков.

Согласно Беку, производство рисков в конечном счете по­ражает и тех, кто наживался на них или же считал себя от них за­страхованным. Отсюда следует вывод: производство рисков -мощный фактор изменения социальной структуры общества, перестройки его по критерию степени подверженности рискам. Это, в свою очередь, означает, что в обществе складывается такая расстановка политических сил, в основе которой лежит борьба за определение, что рискогенно (опасно) и что - нет.

Наконец, обратим внимание на следующие положения тео­рии Бека. Во-первых, это пересмотр «нормативной модели обще­ства». Если нормативным идеалом прошлых эпох было равен­ство, то нормативный идеал общества риска — безопасность. Социальный проект общества приобретает отчетливо негативный и защитный характер. Не достижение «хорошего», как ранее, а предотвращение «наихудшего». Иными словами, система цен-

ностей «неравноправного общества» замещается системой цен­ностей «небезопасного общества», а ориентация на удовлетворе­ние новых потребностей - ориентацией на их самоограничение¹⁷. Во-вторых, в обществе риска возникают новые социальные силы, разрушающие старые социальные перегородки. Бек полагает, что это - общности «жертв рисков», а их солидарность на почве бес­покойства и страха может порождать мощные политические силы. В-третьих, общество риска социально и политически не­стабильно. Постоянное напряжение и боязнь опасностей раска­чивают политический маятник от всеобщей опасности и цинизма до непредсказуемых политических действий¹⁸.

Социальные риски и социальное страхование

Известны разные направления и сферы (индивидуальные, политические, природные и т. д.), в которых общество сталки­вается с социальными рисками. Человечество обращается к раз­ным моделям защиты от рисков. Одна из таких моделей - систе­ма социального страхования.

Рассмотрим развитие социальной политики в контексте формирования системы социального страхования. Российский специалист в области социального страхования В.Д. Роик утверждает, что «социальное страхование представляет собой основной институт социальной защиты экономически активного населения от рисков утраты дохода и трудоспособности, наибо­лее адекватный рыночной системе отношений, в задачу которого входит поддержание материального благосостояния трудящихся и членов их семей в случае наступления таких рисков. Это связа­но с тем, что социальные риски (болезнь, несчастный случай, ста­рость, безработица) имеют объективный и массовый характер, поэтому система социального страхования должна предусматри­вать всеобщий охват всего трудоспособного населения и являть­ся ведущей сферой государственного и корпоративного регули­рования и контроля»¹⁹.

Социальное страхование - один из механизмов реализации социальной политики. Социальное страхование можно опреде-

186

187

лять как финансовый инструмент управления социально-эконо­мическими рисками, которые могут наносить ущерб воспроиз­водству человеческих ресурсов и благосостоянию населения в целом. Такое понимание социального страхования отражает методологический подход к изучаемому явлению. Социальное страхование можно также определять и как элемент системы социальной защиты населения, посредством которой общество обеспечивает существенную материальную помощь гражданам в виде выплаты пособий, компенсаций, пенсий. Эта трактовка социального страхования отражает программно-целевой подход к пониманию сути социального страхования.

Сложившийся двойственный подход к определению со­циального страхования вытекает не только из двойственной (социальной и экономической) природы самого явления, но и из конкретных исторических предпосылок.

Феномен социального страхования возник как сочетание двух принципов социально-экономического управления риско­выми событиями, а именно социального регулирования и страхо­вания. Социальное регулирование устанавливало основные со­циальные ориентиры развития общества, а развитие страховых отношений формировало механизм финансового обеспечения достижения социальных целей.

До XIX в. эти процессы шли изолированно. Страхование развивалось исключительно как финансовый инструмент, обслу­живающий торговлю, производство, защиту собственности, ин­дивидуальную защиту семьи. Практика социальной помощи была представлена попечительством и благотворительностью со стороны государства и церкви.

Социальное страхование появилось в Европе во второй по­ловине XIX в. как коллективное страхование. С возникновением профсоюзов, отстаивающих права наемных работников перед го­сударством и работодателями, социальное обеспечение стало принимать формы коллективной самопомощи и самострахова­ния путем создания касс взаимопомощи, больничных касс, касс по безработице.

Социальное страхование первоначально развивалось в це­лях предоставления социальной и страховой защиты только ра­ботающим гражданам и покрывало риски воспроизводства рабо-

чей силы. Если коммерческое страхование возникло для защиты общественного производства, то социальное страхование было призвано обеспечить защиту воспроизводства трудовых ресур­сов. В дальнейшем сфера влияния социального страхования была значительно расширена и распространена на весь цикл жиз­ни человека.

Первая практика социального страхования показала три возможных способа организации этой системы, в частности: введе­ние социального страхования снизу как урегулирование отноше­ний работников и работодателей; введение института социального страхования, наоборот, сверху - как государственного законо­дательства; организация третьего (так называемого смешанного) варианта формирования системы социального страхования вслед­ствие привлечения государственных властей и профсоюзов²⁰.

История становления системы социального страхования в странах Западной Европы

4.1. Становление социального страхования во Франции

Становление европейской системы социального страхова­ния проанализировал П. Розанваллон в книге «Новый социаль­ный вопрос» (1995). Автор связывает с этим феноменом зарожде­ние государства всеобщего благосостояния в Европе, что, безус­ловно, не является его открытием, однако содержательно им обосновывается. «Исторически государство всеобщего благосо­стояния, - пишет автор, - развивалось на базе системы социаль­ного страхования, в рамках которой социальные гарантии были увязаны с обязательствами по социальной защите в случае наи­более важных "рисков", возникающих в повседневной жизни (бо­лезнь, безработица, пенсионный возраст, инвалидность и т. д.)»²¹.

В традиционных обществах, полагает Розанваллон, прин­цип социальной интеграции был органически присущ самой структуре общества. Иерархизованность общества, наличие в нем статусных различий, а равно и соответствий в статусе органи-

188

189

чески связывали людей между собой. «Общественные связи вос­принимались тогда как естественные, - считает ученый, - шла ли речь о связях семейных, взаимоотношениях между соседями или об общественной иерархии на уровне ее целостности»²².

Одним из первых, кто объявил себя защитником социаль­ного страхования в качестве инструмента справедливости, автор называет Лейбница. Теории Гоббса о государстве, «минимизи­рующем факторы неопределенности», он противопоставил прин­цип обязательного взаимного вспомоществования, который дол­жен был, по его мнению, ограждать людей от рисков. Институт взаимного и обязательного страхования, с точки зрения Лейб­ница, позволяет сократить разрыв между идеальным социаль­ным государством (в котором будет господствовать принцип рас­пределительной справедливости) и жестким правовым госу­дарством (основывающемся на коммутативной справедливости). То есть с самого начала понятие социального страхования стало своеобразным субститутом общественного договора, поскольку оно предполагало сходные принципы концентрации благ и со­циальной защиты. Механизмы взаимной поддержки (в том числе в форме страхования), естественно, появились значительно рань­ше, но использовались, как правило, лишь для страхования иму­щества и товаров. Только в XVIII в. встает вопрос об их распро­странении, в том числе и на людей. Появляются три модели осмысления общественных связей: общественный договор (выте­кающий из политического торга различных общественных групп); рынок (рассматриваемый как невидимая рука провиде­ния, призванная связывать людей экономически) и страхова­ние (понятое как своего рода невидимая рука общественной солидарности).

В 1788 г. Клавьер представил «Проспект относительно вве­дения пожизненного страхования», который стал подлинным программным манифестом общества социального страхования. Пожизненное страхование, отмечается в этом документе, прихо­дит на помощь тому драгоценному чувству, которое связывает индивида с другими индивидами и позволяет ему выжить. По­добное страхование означает безопасность относительно несчаст­ливых обстоятельств, и при этом оно не может повредить ни про­мышленности, ни индивидуальной активности²³. По мнению

Клавьера, страхование сближает людей, являясь, по сути, обще­ственным квазидоговором, из чего вытекает и концепция его со­здания - «по установлению правительства и под его опекой и надзором». Действие механизмов страхования позволило бы со­вершенно по-новому подойти к проблеме бедности, устранив не­устойчивость человеческого бытия, которая порождает несчастья: «Достижением данного общественного установления станет неиз­бежное сокращение масштабов нищенства. Вот почему оно долж­но заинтересовать всех тех людей, которые усматривают в нищен­стве самое печальное из бедствий цивилизации. Нет недостатка в проектах, предусматривающих преодоление этого недуга. Однако ни один из этих проектов не предложил пока удовлетворительно­го решения. Именно доктрина пожизненного страхования позво­ляет мобилизовать достаточные ресурсы и является наиболее на­дежным средством для того, чтобы уменьшить масштабы этого бедствия и не допустить его разрастания в будущем»²⁴.

Примерно в это же время выходит в свет «План дома ассо­циации» (1754) Пьяррона де Шамюссе, в котором автор предла­гает ввести страхование по болезни. В основу его системы был положен следующий принцип: обязательства по страхованию распространяются исключительно на тех, кто вносит страховые взносы²5. Розанваллон отмечает, что эти и некоторые другие но­ваторские предложения не нашли должного понимания и от­клика в общественном мнении конца XVIII в. Высказывались опасения, что применение принципа страхования не к состоя­ниям, а к личностям подорвет именно чувство личной ответ­ственности и приведет к аморальным поступкам и различным манипуляциям. Подобное неприятие принципа личного страхо­вания просуществовало еще почти столетие. Длительное вре­мя предусмотрительность, обязывающая индивида заботиться о своем будущем, противопоставлялась страхованию, которое могло бы поощрить беззаботность. Лишь в конце XIX в., подво­дит итог французский исследователь, механизм личного страхо­вания был признан адекватным и морально приемлемым инсти­тутом для решения социальных проблем²⁶.

Какие факторы определили поворот в сторону принятия социального страхования? Прежде всего возникло понимание того, что апелляция к чувству индивидуальной ответственности

190

191

не способна сама по себе привести к уменьшению масштабов ни­щеты. Поэтому идея личной предусмотрительности, рассматри­вавшаяся в первой половине XIX в. как способ преодоления пре­вратностей бытия, теперь уже не казалась достаточно основа­тельной. Другим фактором стала вспыхнувшая в начале XX в. ожесточенная полемика вокруг проекта об обязательном пен­сионном страховании.

Путь государству социального страхования был открыт, либеральная оппозиция почти сдала свои позиции. И хотя введе­ние социального обеспечения в сферу управления наталкивалось на сопротивление, оно позволяло разрешать противоречия, по­рождаемые чисто индивидуалистической концепцией обще­ственной жизни.

Во времена Великой французской революции возникла проблема, как на практике соотнести принцип солидарности (согласно которому общество имеет обязательства перед своими членами) с принципом личной ответственности (в соответствии с которым каждый индивид является хозяином своей судьбы и отвечает за себя сам). В определенном смысле речь в данном случае шла о том, чтобы согласовать право с его реализацией, ибо спонтанно такая согласованность не налаживалась. Ограничение права на получение вспомоществования от общества принципом индивидуальной ответственности предполагало, что прежде все­го будет определена сфера действия этого принципа. На практи­ке же произошло как раз обратное.

Экономическая эволюция индустриального общества все в большей мере демонстрировала пределы социальной регуля­ции, основанной на принципах индивидуальной ответственности и общественного договора. Все труднее было установить границу между ответственностью индивида и влиянием не зависящих от него факторов. Усложнение производственных процессов в XIX в. привело к тому, что часто было невозможно определить виновни­ка несчастного случая, а следовательно, и решить вопрос о том, кто несет ответственность за причиненный ущерб и его компен­сацию. К столетней годовщине Гражданского кодекса, которая отмечалась во Франции в 1904 г., юристы составили длинный перечень тех сфер и аспектов деятельности, которые не могли адекватно регулироваться с помощью этого кодекса²⁷.

И уж совсем неожиданной в экономическом плане, соглас­но Розанваллону, для последователей радикального либерализма явилась проблема растущей нищеты. Революционеры 1789 г. рас­сматривали право на социальное вспомоществование как право ограниченное, причем ограниченное двояко. Во-первых, оно ограничивалось тем, что могло быть гарантировано через приме­нение универсального правила; во-вторых, сама сфера примене­ния этого права была непостоянной и как бы остаточной. Каза­лось, такой подход подтверждался всем ходом общественного прогресса, происходившего на базе растущего разделения труда и все большего распространения частной собственности. К тому же для деятелей революции 1789 г. было характерно отрицатель­ное отношение к праздности, которую они готовы были тракто­вать как порок, поощряемый деспотизмом и, следовательно, так­же подлежащий известному ограничению²⁸.

Однако на деле в XIX в. рамки этого ограниченного права не сузились, а, наоборот, расширились. Все сложнее было про­водить грань между индивидом, ставшим жертвой несчастья («хороший бедняк»), и непредусмотрительным лентяем или че­ловеком, способным на злоупотребления. Таким образом, крите­рий ответственности становился все более относительным. Апри­орно поднятые проблемы социального обеспечения все больше вписывались в общую политику государства.

Если деятели Учредительного собрания и конвента Фран­ции рассматривали социальное обеспечение как проблему цент­ральную в философском отношении, но периферийную в плане экономическом, то активные участники революции 1830 г. и по­литические деятели более позднего времени столкнулись с реаль­ностью растущего обнищания, которое распространялось одно­временно с развитием индустриализации.

Революционное законодательство предполагало, что госу­дарственное вспомоществование должно распространяться лишь на две категории взрослого населения: не работающих по причи­не нетрудоспособности и трудоспособных, но не нашедших рабо­ту. «Его авторам даже не приходило в голову, - пишет Розанвал-лон, - что имеющий работу человек может получать столь низ­кий доход, что его практически можно считать неимущим. Однако именно этот феномен, получив широкое распространение, был

192

7 - 2694

193

обнаружен в XIX в. Если понятие "неимущий" относилось преж­де к отдельно взятому человеку, то пауперизм представлял собой уже массовое социальное явление, характеризующее положение рабочего класса: он означал появление нового общественного слоя - пролетариата, для которого были неприемлемы простые методы вспомоществования. Поэтому он стремился подвергнуть пересмотру сами основы организации общества, угрожая разру­шить существовавшее веками соотношение между правом соб­ственности и правом на вспомоществование. Отсюда и растерян­ность либералов XIX в. Растерянность "как класса", если угодно, но также и растерянность философского порядка»²⁹.

Обращение к механизмам страхования для решения со­циальных проблем предлагало пути решения этих проблем. Отказываясь от субъективного представления о поведении и от­ветственности личности в пользу объективного понятия риска, его сторонники начинали по-иному смотреть на социальное обес­печение, отбросив в сторону прежние противоречия, возникав­шие при реализации социальных прав. Подход с позиций риска привлек их внимание прежде всего к вероятностному и статисти­ческому аспектам социальной проблемы (риск можно просчи­тать) вместо рассуждений по поводу конкретной личности. Поскольку ситуации воспринимались в терминах рисков, вопрос о личных ошибках и индивидуальных подходах стал второсте­пенным. Во всяком случае именно это было четко определено в законе 1898 г. о возмещении ущерба от несчастных случаев на производстве.

Подход с позиций риска открывал возможность рассматри­вать в одном ключе решение ряда проблем, в том числе безрабо­тицу, несчастные случаи на производстве. Отныне они сводились к одной общей категории, что позволило перевести на новые рельсы реализацию принципа справедливости. Классической идее справедливости, понимаемой как соответствие природе вещей или этической либо политической норме, была противо­поставлена идея справедливости чисто договорного характера (порядок возмещения). Социальное страхование в результате стало рассматриваться шире, чем вспомоществование, т. е. как реа­лизация контракта, в котором участвуют и государство, и гражда­не. Так выплата пособия превратилась в обязанность, а не прояв-

ление щедрости. На этом, согласно Розанваллону, как раз и осно­вывался энтузиазм, с которым принцип страхования отстаивали его сторонники во второй половине XIX в.³⁰

В подтверждение сказанного Розанваллон приводит не­сколько выдержек из работы известного теоретика идеи социаль­ной взаимопомощи Э. Лорена: «Безработица как таковая, разви­тие промышленности, заброшенные или разрушенные произ­водства, нищета, побежденная наконец во всех своих проявле­ниях, - кто знает, куда еще не проникнет однажды гениальная идея объединения усилий и страхования». «Страхование! Мы его подняли на более высокий уровень, который ему надлежит зани­мать в ряду средств борьбы с социальными болезнями <...> Пожары и ненастья, падеж скота, град, морские стихии и разливы рек - все бедствия физического мира могут быть смягчены с по­мощью страхования: и промышленные кризисы также, и сам че­ловек, рассматриваемый как настоящий производительный капи­тал в силу использования его способностей и обреченный исчез­нуть однажды из-за трагического события, не зависящего от его воли, - смерти. Страхование способно проникать всюду; везде, опираясь на закон больших чисел, оно может благоприятствовать накоплению сбережений, вести к тому, чтобы шансы на успех превосходили вероятность неудач и потерь, вносить упорядочен­ность в беспорядок, устранять случайность, наконец, регулиро­вать неопределенность, хотя и не устраняя ее полностью»³¹.

Другой видный теоретик идеи страхования конца XIX в. юрист Альбер Шофтон изложил историю развития страхова­ния в работе «Les Assurances, leur passe, leur present, leur avenir». «Человек, - писал он, - сначала подумал о страховании кораблей против рисков, связанных с морским судоходством. Затем он страхует свои дома, свой урожай и самые различные виды соб­ственности от риска пожара. Потом идея капитала как объекта страхования постепенно пробивается сквозь толщу смутных представлений, затемняющих его сущность, ибо человек понял, что и сам он является капиталом, который может преждевремен­но уничтожить смерть, и что поэтому он заключает в себе цен­ность, подлежащую страхованию: он изобрел страхование жизни, то есть страхование против преждевременного разрушения чело­веческого капитала. Он понял, следовательно, что человеческий

194

195

капитал может быть разрушен либо обречен на бездеятельность из-за болезни, увечий, старости, и тогда человек придумал стра­хование от несчастных случаев и болезней, а также страхование доходов. Страхование от преждевременного разрушения и без­действия человеческого капитала стало самым настоящим народ­ным страхованием»³².

Таким образом, признавалось, что многие задачи по умень­шению неопределенности, которые вставали ранее перед госу­дарством как защитником, можно решать почти технически с помощью механизмов страхования. «С этого момента, - заклю­чает П. Розанваллон, - открылся новый путь к пониманию со­циальной политики (курсив мой. - Т. С), который не требовал больше для ее обоснования обращения к вопросам юридического или морального плана»³³.

В результате либералы пришли к выводу, что внедрение си­стемы социального страхования позволит им предотвратить угрозу распространения социализма. Боясь, что подобная систе­ма может привести к пренебрежению индивидуальными мерами предосторожности, они все же отдавали себе отчет в том, что в условиях преобладания личной ответственности непредусмот­рительные люди в конце концов оказываются на попечении госу­дарства. В этом случае система социального страхования может способствовать сокращению расходов общества на вспомоще­ствование³⁴.

Социалисты же, со своей стороны, провозгласили введение этой системы первым этапом осуществления самой идеи социа­лизма³⁵.

После того как страхование (в силу провозглашенной обя­зательности) приобрело общественный характер, играя все более заметную роль преобразующего морального и социального фак­тора, положение изменилось, появилась действительно некая «невидимая рука», обеспечивающая защиту и взаимопомощь и не нарушающая при этом свободной воли людей. Согласно своему замыслу, страхование распространяется постепенно на все насе­ление, делая каждого частью общего. Так, с середины XIX в. госу­дарство и механизм страхования становятся взаимосвязанными, воплощая в себе две взаимодополняющие формы уменьшения неопределенности³⁶.

А.2. Социальные законы О. Бисмарка

Одна из первых социальных программ в Западной Европе была предложена канцлером Германии Отто фон Бисмарком. С 1881 по 1889 г. им было санкционировано создание сразу не­скольких общественных систем обязательного социального стра­хования. Закон 1881 г. предписывал обязательное страхование для служащих на случай производственных травм, далее после­довали законы для каждого из основных рисков. В 1883 г. было введено обязательное страхование на случай болезни [финанси­рование включало вклад работодателей (33%) и рабочих (67%)]. В 1884 г. появилось страхование от несчастных случаев на про­мышленном предприятии. В 1889 г. была создана система страхо­вания по инвалидности и старости, финансируемая в равных до­лях работодателями и рабочими. Позже, в 1927 г., этот перечень был дополнен введением страхования по безработице³⁷.

Принципиальное нововведение, как отмечают исследовате­ли истории социального страхования в Западной Европе, здесь заключалось в том, что в виде систем обязательного социаль­ного страхования государством впервые создавались крупномас­штабные механизмы общественного перераспределения дохо­дов с целью социальной защиты низших слоев населения, к кото­рым в то время в первую очередь относились наемные рабочие промышленных предприятий. Тем самым по отношению к этим слоям законодательно закреплялись определенные социальные гарантии, обеспечивающие им приемлемый уровень благосо­стояния³⁸.

Бисмарк подготовил первые акты, касавшиеся страхова­ния жизни, в частности страхования на рабочем месте. Оно вклю­чало защиту слабых (особенно, детей и женщин), защиту в слу­чае получения травм на производстве, решение проблем со здо­ровьем, пенсионное обеспечение. Подобные обязанности обычно приписывались благотворительности и часто выполнялись цер­ковью³⁹.

Строительство системы социального страхования в Герма­нии было проведено менее чем за десять лет.

196

197

4.3. Великобритания: проект социального страхования У. Бевериджа

Великобритания встретила XIX в. множеством серьезных и требующих срочного решения социальных проблем, связанных со стремительной урбанизацией, ростом городского населения и т. д. Возникавшие и имевшиеся социальные проблемы реша­лись нелегко. Попытки Э. Чадвика (1800-1890) и его соратников по реформам основать институты скромной и строгой помощи бедным, а также институты контроля над ними, наткнулись на резкое сопротивление тех, кому пришлось бы платить за это посредством налогов на доход с недвижимого имущества. С по­добной же оппозицией столкнулись реформы здравоохранения и образования.

Великобритания осторожно расширяла свою изначально неоднородную систему государственного образования, чтобы удовлетворить требования как промышленности, так и полити­ческого управления страной. Не случайно закон о всеобщем на­чальном образовании был принят в 1870 г., только через три года после того, как мужчины из разных экономических и социальных слоев получили право голосовать. Эта общественная сфера также была развита и расширена в годы перед Первой мировой войной, когда Германия наглядно демонстрировала все преимущества превышения образовательного уровня рабочих.

К началу Первой мировой войны Великобритания обла­дала обширным штатом чиновников на местном и центральном уровнях, чья деятельность не ограничивалась традиционными областями обороны и охраны правопорядка и затрагивала со­циальное обеспечение (включая предоставление жилья), образо­вание, а также промышленность и торговлю.

Война 1914-1918 гг. усилила тенденцию государственного участия в решении социальных проблем, но эта деятельность бы­ла приостановлена в связи с осложнением послевоенной эконо­мической обстановки в стране. К 1939 г., к началу Второй миро­вой войны, в Великобритании оставалось значительное число не­решенных социальных проблем⁴⁰.

Дальнейшее развитие социальной политики в Великобри­тании связано с появлением знаменитого документа Уильяма

Бевериджа «Социальное страхование и смежные службы» (1942), известного также под названием Отчета Бевериджа и по­ложившего начало построению социального государства и госу­дарства всеобщего благосостояния в Великобритании⁴¹.

По образному выражению Ст. Миллера, социальные зако­ны Бисмарка опередили социальную политику Великобритании на целое поколение. Однако знаменитый Отчет Бевериджа вы­двинул Великобританию в число законодателей в области теории государства социального страхования.

Перед заместителем министра труда Бевериджем стояла задача подготовить технический отчет о состоянии системы социального страхования, которая развивалась в Великобри­тании с 1911 г. Планировалось определить, какие изменения могли бы сделать существующую систему более эффективной и полной.

Беверидж был опытным и знающим государственным дея­телем и специалистом в области социального регулирования. Подготовленный им документ «Социальное страхование и смеж­ные службы»⁴² включал в себя не только предложения по страхо­ванию, но и примерный проект развития всей системы социаль­ного обеспечения в послевоенные годы.

Беверидж Уильям Генри (Beveridge, William Henry) (1879-1963) родился 5 марта 1879 г. в Рангпуре (Индия, ныне Бангладеш), образова­ние получил в Англии. В начальный период учебы в Бейллиол-коллед-же Оксфордского университета изучал астрономию, затем занялся юрис­пруденцией. В 1902-1909 гг., будучи научным сотрудником кафедры гражданского права Юниверсити-колледжа Оксфордского университе­та, Беверидж увлекся экономикой и социологией. В 1905-1908 гг. Беве­ридж - член совета Лондона по безработице, председатель Комитета по трудоустройству безработных. В 1906-1908 гг. он сотрудничал с «Morning Post», затем поступил на службу в министерство торговли, а в 1909 г. был назначен директором биржи труда и введен в правление Департамента занятости. В 1916 г. работал вторым секретарем в минис­терстве продовольствия, а через три года был назначен постоянным сек­ретарем этого министерства. В 1919 г. Беверидж был возведен в рыцар­ское достоинство. В 1919-1937 гг. он - директор Лондонской школы экономических и политических наук, в 1934-1944 гг. - председатель

198

199

Постоянного комитета по страхованию от безработицы, в 1941 г. - заме­ститель министра в министерстве труда. С 1937 г. Беверидж - член Бри­танской академии, в 1940-1944 гг. - президент Королевского экономи­ческого общества.

В июне 1941 г. Беверидж был назначен председателем комитета по социальному страхованию и соответствующим службам. 1 декабря 1942 г. парламенту был представлен доклад, в котором содержался план достижения полной занятости. В целом план Бевериджа был принят с энтузиазмом. В 1946 г. лейбористское правительство воплотило в нор­мативных актах многие из рекомендаций этого документа. В октябре 1944 г. Беверидж был избран в палату общин и оставил преподаватель­скую работу в Оксфорде. В том же году он стал одним из вице-председа­телей либеральной партии, а в 1946 г. получил титул барона.

В речи, произнесенной в британском парламенте, Беве­ридж настаивал на социальном страховании как выходе (своеоб­разной панацее) из сложной социальной ситуации.

Предложенные Бевериджем рекомендации были построе­ны на трех основных принципах:

опыт прошлого должен быть умело использован в разра­ботке предложений для будущего, однако важно ориентировать­ся не только на привычные в прошлом интересы;

социальное страхование должно рассматриваться лишь как часть социальной политики, нацеленной на социальный про­гресс. Оно поможет бороться с нуждой, однако остаются еще болезни, невежество и безделье;

социальное обеспечение должно быть достигнуто посред­ством сотрудничества между государством и человеком: государ­ство отвечает за безопасность, оставляя простор для возмож­ности и ответственности каждого индивида.

Беверидж утверждал, что борьба с нуждой требует усовер­шенствования государственного страхования от потери заработ­ков. То, что несмотря на страхование так много безработных, больных, старых или одиноких людей пребывают без адекват­ного дохода на пропитание согласно существующим стандартам, означает, что помощь, которую предлагает страхование, недоста­точна в количественном отношении или предоставляется на не­приемлемых для людей условиях.

Ни одна из довоенных страховых выплат не соответство­вала прожиточному минимуму. И хотя пособия по безработице были достаточно высоки, выплаты по болезни и нетрудоспособ­ности, пенсии по старости и для вдов были значительно ниже прожиточного минимума для любого, кто должен был кормить семью и кто не имел высоких заработков.

Потому существовавшую систему страхования надо было улучшить по таким направлениям: распространить страхование на тех, кто пока был его лишен, включить новые риски и повысить выплаты. При этом доходы следовало регулировать как в периоды заработков, так и при их отсутствии. Если платить, например, по­собие на детей только во время прерывания доходов, то это приве­дет к тому, что многодетным родителям будет выгодно не работать.

Основным методом социального страхования должно было стать обязательное социальное страхование, как государствен­ное, так и добровольное, одной из основ которого являлось посо­бие на детей. Следовало ввести обязательное медицинское обслу­живание, а также осуществить меры по предотвращению массо­вой безработицы.

План основывался на диагнозе человеческих нужд. При этом предполагалось, что одним из важнейших факторов станет анализ рождаемости и смертности. Изучение этих процессов по­могало сделать два серьезных вывода: во-первых, предположить, что в будущем доля людей, ныне считаемых людьми пенсион­ного возраста, значительно возрастет по сравнению с прошлым и нынешним состояниями; во-вторых, низкие показатели воспро­изводства населения означают, что уже в ближайшем будущем численность населения может заметно снизиться. Это определя­ло важность следующих мер: увеличение возраста выхода на пен­сию, забота о детстве, поддержка материнства.

Обеспечение, необходимое для людей пожилого возраста, представляет наиболее активно возрастающую долю расходов в социальном страховании. Основная идея плана состояла в том, чтобы предоставить всем жителям адекватное пенсионное обес­печение в течение ближайших двадцати лет, включая всех, кто уже будет нуждаться в это время.

Главная особенность плана социального страхования - это схема страхования на случай прерывания или прекращения зара-

200

201

ботков, а также введение специальных трат, например на рожде­ние, женитьбу и смерть. Схема строилась на основе шести основ­ных принципов:

1. Общая ставка прожиточного минимума - главный фун­ даментальный принцип предлагаемого плана. Независимо от прежде получаемого дохода в критический момент все граж­ дане должны иметь возможность удовлетворить свои базо­ вые нужды.

2. Общая тарифная ставка вкладов, что подразумевает: для обеспечения равной защиты должны быть равные вклады.

3. Унификация административной ответственности. Все вклады будут платиться в единственный фонд социального стра­ хования.

4. Адекватность пособий, которые должны обеспечивать возможность существования без иных доходов.

5. Всеобщность. Социальное страхование не должно оста­ вить без внимания ни один риск, который широко распространен и угрожает все гражданам.

6. Классификация. Социальное страхование должно охва­ тывать всех граждан, однако необходимо учитывать специфику образа жизни отдельных групп.

Таким образом, план охватывал всех граждан вне зависи­мости от уровня доходов, но подразумевал четкую классифика­цию по объему обеспечения.

В отношении социального обеспечения население было разделено на четыре основных класса трудоспособного возраста и два других, ниже и выше этого возраста: I - служащие (их нор­мальная занятость предполагает службу по контракту), II - «до­ходно» занятые (предприниматели и независимо занятые), III -домохозяйки (замужние женщины трудоспособного возраста) и IV - незанятые люди трудоспособного возраста (значительная их доля - студенты). Две другие группы (V и VI) - это люди, не достигшие трудоспособного возраста, и те, кто уже перешагнул пенсионный порог.

Шестой из вышеперечисленных классов должен был обес­печиваться пенсией по отходу от дел, пятый - детскими пособия­ми, выплачиваемыми из городской казны. Четыре других класса следовало застраховать для безопасности, соответствующей их

обстоятельствам. Все классы нужно было обеспечить медицин­ским обслуживанием и компенсацией похоронных расходов.

Каждый человек в классах I, II и IV должен был платить страховой вклад по единому страховому документу каждую неде­лю (или в иной определенный промежуток времени). В классе I наниматель также должен был внести вклад, добавляя вторую печать на тот же документ и вычитая соответствующую долю из зарплаты служащего. Вклады различались между классами в со­ответствии с получаемыми доходами; более высокие для мужчин, чем для женщин (чтобы обеспечить класс домохозяек).

Подчиненный простым условиям вклада, каждый человек из класса I сможет получать пособие по безработице и нетрудо­способности, пенсию по достижении соответствующего возраста, медицинское обеспечение и оплату похорон. Для представителей класса II предусмотрены те же выплаты за исключением пособия по безработице и нетрудоспособности в течение первых тринад­цати недель после ее наступления. Класс IV обеспечивается всем, кроме выплат по безработице и нетрудоспособности. Взамен по­собия по безработице представителям всех классов (за исключе­нием I) предоставляется пособие на обучение, чтобы они могли приобрести возможность получения заработков, если (по каким-либо причинам) прежние стали невозможны. Предоставление пособий на материнство, выплаты в случае вдовства и пенсий по возрасту обеспечиваются всем женщинам в классе III на основа­нии вкладов их мужей; в дополнение к пособиям по материнству домохозяйкам, которые имеют оплачиваемую работу, будет пре­доставлен тринадцатинедельный оплачиваемый отпуск, что поз­волит им не работать до и после родов.

Пособие по безработице, потере трудоспособности, пенсия по достижении пенсионного возраста (по истечении двадцати­летнего переходного периода) будут предоставляться по одина­ковой ставке, независимо от предыдущего дохода. Эта ставка призвана обеспечить нормальное существование человека, что бы с ним ни приключилось. Предполагалась объединенная став­ка для мужа и незанятой жены; если жены нет или она получает зарплату, ставка будет ниже. В случае отсутствия жены, но нали­чия детей выдается специальное пособие на зависимых членов семьи. Пособие по материнству для работающих женщин воз-

202

203

можно по более высокой ставке, в то время как их безработица и нетрудоспособность оцениваются ниже. За этим исключением пособия для мужчин и женщин будут одинаковы. Нетрудоспо­собность, возникшая в результате несчастного случая на произ­водстве или по болезни, будет оцениваться как любая другая не­трудоспособность в течение тринадцати недель; если же человек останется нетрудоспособным по истечении этого срока, ему на­значается специальная пенсия.

Пособие по безработице следует выплачивать в постоян­ном размере до тех пор, пока человек остается безработным, одна­ко в большинстве случаев должно подразумеваться посещение трудовых или учебных центров. Пенсии по достижении пенсион­ного возраста выплачиваются только после отставки на работе. Пенсионный возраст мужчин - 65, а женщин - 60 лет. Размер пенсии тем больше, чем позже человек выходит в отставку.

Хотя постоянные пенсии больше не гарантируются вдовам трудоспособного возраста без иждивенцев, для всех вдов предпо­лагается временное пособие по более высокой, чем по безработи­це, ставке, сопровождаемое по мере необходимости пособием по обучению. Для вдов, имеющих на обеспечении детей, предостав­ляется дополнительное к детским пособие, адекватное необходи­мой на пропитание сумме. Для всех ныне находящихся на пенсии вдов гарантируется статус-кво.

Необходимое медицинское обслуживание будет обеспече­но всем гражданам.

Согласно предлагаемой схеме страхования каждый гражда­нин трудоспособного возраста должен был внести посильный вклад для поддержания социальной стабильности. В таком слу­чае каждый будет застрахован от возможной нужды. Все принци­пиально значимые выплаты будут обеспечиваться человеку так долго, как ему необходимо.

Беверидж отмечал, что государство не должно считать, что с помощью выплаты пособий оно освободится от необходи­мости обеспечивать занятость и здоровье нации. Кроме того, государство не может устраниться от прямой помощи индивиду после проверки его средств, так как никакое страхование не смо­жет защитить поголовно всю нацию - кто-то всегда останется за бортом.

Описанная схема страхования предполагает внесение вкла­дов. Отличие этой системы страхования от добровольного в том, что здесь государство берет на себя заботу по определению стра­ховых ставок и размеров выплат.

Основная цель социального страхования - обеспече­ние минимального дохода несмотря ни на что. По этой причине государство сталкивается с некоторыми сложностями. Во-пер­вых, минимальные человеческие потребности - вопрос дискус­сионный. Кроме того, цены имеют тенденцию изменяться, при­чем в большую сторону. Но то, что взносы и выплаты опреде­ляются государством, означает наличие у него инструмента привидения социального страхования в соответствие с новыми условиями.

Обеспечение социальной безопасности в государстве -задача более сложная, чем государственное социальное страхо­вание, и предполагает комбинирование трех методов: социаль­ное страхование для основных нужд, государственная помощь в особых случаях и добровольное страхование. Иначе говоря, хотя социальное страхование является важнейшим пунктом, оно не может и не должно быть единственным способом обеспечения социальной безопасности.

Отчет Бевериджа оказал серьезное влияние на развитие социальной политики в Великобритании середины 1940-х годов. Он вызвал бурный отклик и реакцию, широко обсуждался по обе стороны океана. Приведем мнение одного из современников Бевериджа - А.Д.К. Оуэна⁴³.

Оуэн отмечал ясность и логичность предложенного Беве-риджем плана. Одним из его достоинств Оуэн считал значитель­ную экономию на административных расходах вследствие объ­единения всех функций социального страхования взамен раз­личных агентств разных уровней. По мнению Оуэна, такие из­менения могли бы привести к упрощению жизни граждан и к возникновению новых социальных институтов. Предложенный Бевериджем план позволял надеяться на реальную борьбу с бед­ностью. В качестве достоинств плана Оуэн выделяет:

предложение реального воплощения в жизнь идеи о не­обходимости обеспечения достойного существования всех граждан;

204

205

значительную свободу индивидов в выборе механизмов обеспечения себе дополнительного страхования, превышающего минимум;

стимулирование занятости и спроса на простые блага;

пособие на детей не только разумный метод борьбы с дет­ской бедностью и регулирования рождаемости, оно также спо­собствует тому, чтобы пособия по безработице и нетрудоспособ­ности не снижали стимулы к работе;

тезис «чем дольше человек остается на работе по дости­жении пенсионного возраста, тем выше будет его пенсия» позво­ляет надеяться на то, что пожилые люди будут дольше оставать­ся на работе;

сведение всех функций по социальному страхованию в одну организацию будет способствовать его эффективности.

Вместе с тем Оуэн видит следующие недостатки:

доклад отрицает возможность финансирования социально­го страхования с помощью перераспределения доходов, что было бы возможно, если бы страховые взносы собирались аналогично подоходному налогу;

общий прожиточный минимум не учитывает значительных различий в стоимости ренты в различных областях. Было бы ра­зумно разделить выплаты по областям;

тезис «пособие должно выплачиваться так долго, как необ­ходимо» может привести к тому, что расходы будут неразумно велики. Кроме того, такой принцип приведет к снижению мобильности населения, так как у людей не будет стимула пере­езжать, они будут надеяться в конце концов найти работу на том же месте⁴⁴.

Отметим, что независимо от этих и иных недостатков, ко­торые критики находили в плане, Бевериджу нельзя отказать в главном - ему удалось построить стройную и внутренне непро­тиворечивую концепцию, направленную на защиту интересов каждого члена общества.

Государственное социальное страхование в США

5.1. Исторические вехи становления социального страхования в США

Закон о социальном обеспечении от 1935 г. стал истори­ческой вехой американского социального законодательства и основой развития государственной социальной политики в Со­единенных Штатах Америки. Под влиянием экономического кризиса администрация Ф. Рузвельта обратилась к широкомас­штабному государственному социально-экономическому регули­рованию.

С эпохой Рузвельта связаны не просто осуществление ком­плекса государственных мер, но и принципиально новый подход американского государства к разработке социально-экономичес­кой политики, к принципу социальной ответственности государ­ства, к оценке необходимости и возможности государственного регулирования, в том числе регулирования социальной сферы. В рамках рузвельтовского курса на преодоление хозяйственного краха и ослабление социальной напряженности ведущая роль от­водилась государственным мероприятиям⁴⁵.

Известно, что Рузвельт часто оценивал чрезвычайные ме­роприятия, осуществленные им в первые месяцы президентства, как экспериментальные, диктуемые исключительными обстоя­тельствами. Многие из них действительно были временными, а иногда и чрезвычайными. Но они проводились в русле реформ, рассчитанных на длительную перспективу, а решения, иногда ка­завшиеся экстренными, имели глубокие корни, уходившие в ран­ний период деятельности Рузвельта, до выдвижения его на пост президента. Рузвельт считал, что «новые условия возлагают но­вые задачи на государство и на тех, кто управляет государством», а «государство, которое правительственными мероприятиями не старается разрешить новые проблемы... обречено на упадок и не­минуемую гибель от бездействия»⁴⁶.

Принятый в 1935 г. Закон о социальном обеспечении пре­дусматривал страхование основных рисков того времени, госу-

206

207

дарственную помощь престарелым, нетрудоспособным и детям из нуждающихся семей. Этот закон стал исторической вехой аме­риканского социального законодательства и основой развития государственной социальной политики в США.

Впоследствии менялось соотношение между видами со­циального обеспечения: базировавшимися на страховании и имеющими в основе исключительно государственное финанси­рование и между социальными программами, адресованными разным группам населения в зависимости от их возраста, пола, трудоспособности, занятости. Менялись приоритеты бюджетно­го финансирования, перераспределялись полномочия разных уровней власти, но закон 1935 г. остался правовым фундаментом государственной социальной политики, лишь дополняясь много­численными поправками. Этот закон стал основой развития со­циальной политики и социального страхования в США.

5.2. Страхование рисков в сфере труда

Фундаментальная концепция защиты рабочих и их семей от определенных рисков сформулирована в преамбуле к уставу Международной организации труда (МОТ) еще в 1919 г. Необхо­димость социальной защиты работников и их семей и достиже­ния условий, при которых это будет возможно, подтверждена и усилена Декларацией МОТ 1944 г. и Всеобщей декларацией прав человека, принятой ООН в 1948 г.

Основные принципы социального обеспечения воплоща­лись в конвенциях и рекомендациях МОТ в последующие годы. Так, согласно принятой в 1944 г. конференцией МОТ Рекоменда­ции об обеспечении дохода, «системы обеспечения дохода долж­ны уменьшать нуждаемость и предотвращать нищету путем вос­становления до приемлемых размеров дохода, утраченного по причине нетрудоспособности... или в связи с неспособностью по­лучить оплачиваемую работу...»⁴⁷.

В соответствии с утвержденными на международном уров­не нормами главными целями социального страхования работ­ников и их семей являются: гарантированное участие в системе социального обеспечения; гарантированная и адекватная замена

утраченного дохода; гарантированный доступ к службам меди­цинского обслуживания.

Политика, ориентированная на снижение уровня травма­тизма, совершенствование системы охраны труда, безусловно яв­ляется лучшей защитой от вынужденной безработицы и произ­водственного травматизма и связанных с ними социально-эконо­мических последствий как для общества в целом, так и для каж­дого человека.

5.3. Страхование на случай безработицы

Страхование по безработице в общенациональном масшта­бе учреждено в США в 1935 г. Законом о социальном обеспече­нии. Пособия по безработице предоставляются застрахован­ным работникам в целях частичной компенсации потери за­работка, происшедшей не по их вине, на ограниченный срок, в те­чение которого получатель пособия должен заниматься поиском работы.

Выплата пособий по безработице лицам, потерявшим ра­боту, рассматривается не как долгосрочная замена их доходов, а как средство поддержки на период поисков новой работы. Си­стема страхования по безработице позволяет также защитить экономику страны (от дестабилизирующих последствий безрабо­тицы), поддерживая покупательную способность лиц, оставших­ся без заработка.

За историю своего существования эта система стала важ­нейшим элементом социального обеспечения американских тру­дящихся. Установленный порядок финансирования и начисле­ния пособий отличается высокой степенью гибкости как при взи­мании налогов (в зависимости от конъюнктуры и «вклада» от­дельных предприятий в повышение уровня безработицы), так и при расчете пособий (в зависимости от предшествовавшего потере работы стажа, величины заработной платы).

До прихода к власти в марте 1933 г. правительства демо­кратов во главе с Ф. Рузвельтом вопросы безработицы остава­лись в сфере ответственности штатов и муниципалитетов. Меры по борьбе с безработицей/ставшей в тот период проблемой номер

208

209

один, включали программу восстановления и стимулирования экономики как главного средства преодоления безработицы, денежные выплаты безработным, организацию финансируемых государством работ. Подписание 12 мая 1933 г. закона об ассигно­вании 500 млн долл. на прямую денежную помощь безработным фактически означало принятие федеральным правительством от­ветственности за решение этой проблемы. В 1935 г. был принят Закон о социальном обеспечении, который предусматривал так­же и страхование по безработице. Целью учреждения компенса­ций по безработице было обеспечение временного частичного возмещения заработной платы работникам, которые оказались безработными не по своей воле.

Страхование по безработице в США, согласно упомянуто­му закону, осуществляется на федерально-штатной основе. В фе­деральном законе сформулированы наиболее общие принципы страхования, а круг получателей, размеры пособий и сроки их выплат определяются законами штатов. Фонды страхования по безработице образуются за счет специального налога, взимаемого с предпринимателей.

Штаты имеют свои нормативы финансирования страхова­ния по безработице. В настоящее время налогом облагаются пер­вые 7 тыс. долл. годовой заработной платы. Это позволяло, за ис­ключением периода начала 1990-х годов, поддерживать объем ре­сурсов фонда страхования по безработице на уровне, превышаю­щем объем выплат пособий.

В конце 1990-х годов страхование по безработице охватило 93% рабочих мест. Этой системой пользуются почти все лица, по­лучающие заработную плату. За последние годы государственная система страхования по безработице распространилась на работ­ников мелких предприятий, бесприбыльных учреждений, сель­скохозяйственных рабочих, наемную домашнюю прислугу и даже на некоторые категории сельскохозяйственных мигрирующих рабочих⁴⁸.

Норма отчислений в фонды страхования по безработице колеблется в широком диапазоне и зависит, в частности, от уров­ня безработицы в штате. В штате Нью-Йорк, например, ставка налогообложения работодателей меняется из года в год в зави­симости от ситуации на рынке труда. В конце 1990-х годов она

колебалась от 5 до 6% с первых 7 тыс. долл., заработанных каж­дым работником.

Таким образом, за историю своего существования американ­ская система страхования по безработице стала важнейшим эле­ментом социального обеспечения трудящихся, «страховочной сет­кой» на период потери работы, поиска нового рабочего места⁴⁹.

5.4. Страхование производственного травматизма

Страхование от несчастного случая на производстве - одна из первых форм государственного социального страхования в США. Условия выплаты и размеры пособий работникам по это­му виду страхования, обеспечение возможностей для их физиче­ской, психологической, профессиональной реабилитации и дру­гие вопросы, связанные с социальным страхованием производст­венного травматизма, разрабатывались в стране с начала XX в.

Первые попытки принять законы о страховании от несчаст­ного случая на производстве были предприняты в штатах Мэри­ленд (1902), Монтана (1909), Нью-Йорк (1910). Но эти законы были признаны неконституционными. В 1911 г. законы о страхо­вании производственного травматизма были приняты в штатах Вашингтон и Висконсин и признаны Верховным судом США конституционными. К 1920 г. такие законы появились почти во всех штатах (кроме шести, в которых принятие аналогичного за­конодательства затянулось до конца 1940-х годов).

Страхование от производственного травматизма и в после­дующий период оставалось преимущественно в компетенции штатов. Каждый штат, округ Колумбия, территория Пуэрто-Рико и Вирджинские острова имеют свою систему страхования произ­водственного травматизма. На федеральном уровне учреждались соответствующие программы, охватывавшие федеральных госу­дарственных служащих, а также шахтеров, страдавших профес­сиональными заболеваниями («черное легкое»).

Несмотря на расширение охвата трудящихся этим видом страхования, многие работники в ряде штатов оставались вне сферы его действия (сельскохозяйственные рабочие, домашняя прислуга и поденщики).

210

211

Ряд программ не распространялись на работников благо­творительных и религиозных организаций. Только в штате Нью-Гэмпшир закон о социальном страховании от производственного травматизма учитывал все профессии.

В некоторых штатах страховку на случай производствен­ного травматизма имели преимущественно работники опасных видов производства. Некоторые программы страхования ограни­чивали свое действие числом занятых: например, они не распро­странялись на коллективы, состоявшие менее чем из трех-пяти человек.

Программы страхования от несчастных случаев на произ­водстве, как правило, финансировались работодателями по прин­ципу ответственности бизнеса за увечья, полученные на произ­водстве. Издержки работодателей по страхованию от производ­ственных увечий зависели прежде всего от степени риска на кон­кретном предприятии. В среднем страхование работников от несчастных случаев на производстве обходилось предприятиям в 2,15% суммы выплаченной заработной платы.

Программы страхования от травматизма предусматривали конкретную компенсацию ущерба пострадавшим в двух ее основ­ных видах: выплата денежных пособий лицам, пострадавшим от травмы на производстве, иждивенцам пострадавшего, если трав­ма привела к смерти последнего; медицинская помощь лицам, по­лучившим производственную травму.

Из общей суммы выплат пострадавшим в результате произ­водственного травматизма в конце 1990-х годов около 60% при­ходилось на денежную компенсацию, остальная часть - на меди­цинскую помощь. Свыше 90% объема денежных компенсаций (в 1999 г. - 93%) составляли выплаты пособий по нетрудоспособ­ности пострадавшим, а оставшаяся часть - их иждивенцам.

Размеры пособия зависят от степени увечья, группы полу­ченной инвалидности и ограничены общей суммой, предназна­ченной к выплате, а также уровнем недельных выплат.

Пособия обычно рассчитываются в процентах от суммы не­дельной заработной платы на момент несчастного случая. В по­давляющем большинстве штатов максимальное значение этого норматива составляет 66,7%, в Западной Вирджинии - 70%, на Аляске - 80%. В штатах Айдахо и Вашингтон оно колеблется

от 60 до 90% и от 60 до 75% соответственно в зависимости от чис­ла иждивенцев, а в штате Вашингтон зависит еще и от условий брачного контракта.

Становление социального страхования в России в конце XIX - начале XX в.

В России уже в 1903 г. был принят закон «О вознагражде­нии потерпевшим рабочим вследствие несчастных случаев», ко­торый обязывал работодателей создавать благоприятные усло­вия труда работникам. В 1912 г. в результате принятия законов «О страховании рабочих от несчастных случаев на производ­стве», «Об обеспечении рабочих и служащих на случай болезни» и «Об утверждении Совета по делам страхования рабочих» прин­ципиально была расширена база трудовых и социальных прав и гарантий работников⁵⁰. Таким образом, Россия достаточно быстро включилась в процесс социального законотворчества и построения государства социального страхования.

Социальное страхование в России имеет свою предысто­рию. Так, в 1741 г. появился документ «Работные регулы на су­конных и каразейных фабриках», согласно которому владельцы фабрик были обязаны устраивать госпитали для больных рабо­чих, т. е. потеря трудоспособности должна была компенсировать­ся натуральным образом - кормлением, лечением, уходом. Одна­ко, как свидетельствуют документы, выполнялись «Работные регулы...» плохо⁵¹.

Отмена крепостного права в России в 1861 г. положила начало бурному развитию капиталистических отношений. Мас­сы крестьян заполняли города, становясь дешевой рабочей си­лой, в которой так нуждалось фабрично-заводское производ­ство страны. Почти такое же бесправное, как и при крепостни­честве, крестьянство, ставшее рабочим классом, защищало себя стихийными бунтами либо вымирало от недоедания и непо­сильного труда.

С некоторым отставанием от других стран в России стала развиваться система социального страхования. В пору великих

212

213

российских реформ с 1861 г. организовывались горнозаводские товарищества, деятельность которых предполагала «разбор воз­никающих между рабочих несогласий, попечение о рабочих в бо­лезнях, старости и прочих домашних несчастьях, призрение вдов и сирот рабочих, распространение нравственности среди рабоче­го населения и иные меры, полезные для его благосостояния». К 1907 г. в России действовало 15 таких товариществ.

С 1858 г. правительство инициировало создание сберега­тельно-вспомогательных и пенсионных касс для железнодорож­ников. К 1909 г. членство в кассах достигло 330 тыс. человек.

Начало страховой защиты работающих на производстве в России было положено принятием 15 мая 1901 г. законодатель­ного акта «Временные правила о пенсиях рабочим казенных гор­ных заводов и рудников, утратившим трудоспособность на завод­ских и рудничных работах». В 1912 г. были приняты законы «О страховании на случай болезни» и «О страховании от не­счастных случаев», которые считаются официальной отправ­ной точкой в развитии отечественного социального страхования. В 1912-1917 гг. утвердился термин «социальное страхование».

Система социального страхования, действовавшая в то вре­мя в России, охватывала не более 20% рабочих страны (2% на­селения). Законодательство исключало создание больничных касс на предприятиях с числом работающих до 20 человек, а та­ковых в стране было до трети, поэтому нарождавшаяся система соцстраха не могла быть ни широко распространена, ни вообще популярна.

В этой ситуации в 1914 г. представители РСДРП пред­ложили новый закон о страховании рабочих. Позднее он был включен в резолюцию Всероссийского совещания представи­телей социалистов-революционеров и социал-демократов «О со­циальном страховании» (1917) и законодательно провозглашен в Декларации Наркомтруда «О введении в России полного со­циального страхования» (30 ноября 1917 г.). Эти документы тре­бовали страхования всех наемных работников, городской и сель­ской бедноты от всех видов потери трудоспособности; возме­щения заработка в полном размере при утрате трудоспособности и безработице; полного самоуправления всех страховых органи­заций ⁵².

В октябре 1917 г. в России в соответствии с провозглашен­ной моделью государственного призрения нуждающихся трудя­щихся был создан Наркомат государственного призрения, к кото­рому перешли все дела и денежные средства прежнего ведомства.

Закат государства социального страхования

7.1. XXI в.: риск выходит за рамки социального страхования

Вернемся к истории социального страхования на Западе. В своей известной работе «Новый социальный вопрос» П. Розан-валлон, анализируя успехи и ошибки концепции государства все­общего благосостояния (которое он квалифицирует как государ­ство социального страхования), отмечает, что источником перво­начальной силы концепции социального страхования являлся ее синтетический характер: она позволяла подходить с единых по­зиций к широкому кругу социальных проблем, сводя их к общей категории риска. Болезнь и безработицу можно было одинаково расценивать как несчастные случаи. Даже старость попадала в эту категорию - с точки зрения потери трудового дохода⁵³.

На рубеже XX и XXI вв. это унифицированное понимание риска перестает быть функциональным и объяснительным в обеспечении социальной стабильности и в решении социаль­ных проблем. Так, упрощенные различия между больными или инвалидами и здоровыми людьми, работающими и безработны­ми, ведущими активную трудовую деятельность и пенсионерами предполагали, что все эти люди сталкивались с рисками одинако­вого происхождения. Лежащие в основе государства всеобщего благосостояния принципы справедливости и солидарности опи­рались на идею, согласно которой различные риски распростра­няются на все население и по своей природе являются след­ствием случайного стечения обстоятельств.

В наше время все обстоит иначе. Социальные проблемы те­перь не ограничиваются исключительно восприятием на уровне

214

215

риска. Дело идет к тому, что все население может оказаться в какой-то момент за пределами страхового поля. Например, вы­падение из экономически активного населения (длительная без­работица) часто уже затрагивает интересы многих людей. Про­блема «зависимости» затрагивает растущее число престарелых граждан, лиц пожилого возраста, постоянно нуждающихся в по­мощи, среди которых можно выделить людей, которым тре­буется ежедневная помощь, еженедельно либо от случая к слу­чаю. И таких людей в европейских странах много. Можно ли все это рассматривать как риск? Скорее всего, нет. Зависимость от физических недостатков или от болезни явно не обусловлена случайными обстоятельствами, за исключением зависимости мо­лодых людей, ставших инвалидами. Если заботиться о находя­щихся в зависимом положении, то это нужно делать на основе обязательств, включенных в общенациональную систему взаимо­помощи. Между тем социальное страхование мало подходит для решения этой проблемы. В наше время ключевая концепция со­циальной политики строится не столько вокруг понятия «риск», сколько вокруг понятия «неустойчивость».

Понятие риска остается важным. Изменилось его содержа­ние. Теперь все более серьезной проблемой считают риски ката­строф, природные явления (наводнения, землетрясения), круп­ные техногенные аварии, причинение серьезного ущерба окружа­ющей среде. Все это несет опасность не отдельным людям, а зна­чительной части населения. В силу этого социализация рисков, на которой основано страхование, не может быть применена. Это стало особенно очевидно, когда понадобилось адекватное обосно­вание для выплаты компенсаций жертвам катастроф. В течение длительного времени к данному вопросу подходили исключи­тельно с позиций вспомоществования, когда государство распре­деляло срочную помощь, но при этом не было выработано ни­какой правовой нормы, на которую могли бы ссылаться постра­давшие. Другими словами, назначение компенсационных посо­бий опиралось по-прежнему на благотворительность, а не на право. Лишь принятый в 1982 г. во Франции закон о выплате компенсаций пострадавшим от природных катастроф несколько изменил ситуацию, так как появился своеобразный гибрид из понятий солидарности и страхования. Созданный на базе этого

закона механизм исходит из принципа страхования, поскольку опирается на индивидуальные отчисления взносов в фонд стра­хования. Одновременно в нем продолжает действовать логика со­лидарности, определяющая модель государства всеобщего благо­состояния, т. е. пособия после принятия государством соответ­ствующих мер предоставляются в разных размерах, независимо от видов и степени риска и поступающих взносов. (Например, если принцип страхования вполне обоснованно применяется к жителям территорий, которые подвержены затоплению во вре­мя наводнений, то для населения, проживающего на территории, которой наводнение не угрожает, уплата взносов в соответствую­щий страховой фонд представляется вкладом, осуществляемым на чисто солидаристской основе.)⁵⁴

В подобных ситуациях существующая система социальной поддержки заведомо демонстрирует свою ограниченность, осо­бенно на фоне возрастающего риска техногенных катастроф. Ста­новясь все более серьезным, названный риск требует нового под­хода к общественным взаимосвязям, он радикально меняет вос­приятие людей, имеющих общую судьбу. Скажем, перед угрозой аварий на ядерных установках все барьеры и различия между людьми исчезают, и чувство солидарности берет верх над любы­ми разногласиями. С другой стороны, у людей вновь усиливается чувство индивидуальной ответственности. Остановимся на этом более подробно.

Вопрос об ответственности неизбежно возникает как след­ствие происшедшей катастрофы, будь то несчастье, вызванное природными условиями, либо недостатки в организации произ­водства. Известный юрист Салейес еще в XIX в. писал, что про­блема не в том, чтобы наказать виноватого, а в том, чтобы понять, кто должен покрывать нанесенный ущерб, - тот, кто явился его причиной, или тот, кто стал его жертвой. В данном случае речь идет не о наказании, а о социальной стороне дела⁵⁵.

В течение XX в. государство то усиливало, то ослабляло свою роль в решении вопросов, связанных с рисками и ответ­ственностью за их последствия. В наше время часто ругают госу­дарство, призывая граждан ни на кого не надеяться и брать защи­ту своих интересов в собственные руки. Налицо тенденция к осо­знанию и активизации индивидуальной ответственности.

216

217

Анализируя ситуацию во Франции конца 1990-х годов, Ро-занваллон отмечает, что неэффективность традиционного меха­низма компенсации особенно очевидна в связи с несчастными случаями, сопровождающимися большим числом пострадавших. Когда пострадавшим является отдельный человек, существую­щая система социализации, созданная на базе законов о несчаст­ных случаях на производстве (1898) и несчастных случаях с пе­шеходами (1985), действует вполне удовлетворительно. Однако несчастные случаи, охватывающие большие группы населения, явно требуют совсем иных механизмов возмещения. В частности, исходя именно из этого, на основе закона от 31 декабря 1991 г. во Франции был создан специальный фонд компенсационных вы­плат зараженным вирусом СПИД, гражданам, больным гемофи­лией и инфицированным при переливании крови.

Таким образом, классическое понятие риска, которое было положено в основу здания государства всеобщего благосостояния, вследствие названных причин теряет свой унифицирующий ха­рактер. Возросший риск техногенных катастроф, с одной стороны, и возвращение к индивидуальной ответственности - с другой, ве­дут к тому, что его прежнее ключевое значение обессмысливается. Хотя в ряде случаев сама по себе социализация ответственности посредством страхования еще продолжает действовать. Например, во Франции выдвигались на обсуждение несколько проектов зако­на о страховании от медицинских рисков. Вне зависимости от воз­можных причин и тяжести последствий их пытаются по-прежнему трактовать как риски социальные, применяя ту же схему выплаты компенсаций, что и при несчастных случаях на производстве. Но это особая и ограниченная сфера.

Чтобы полнее представить всю сложность современных проблем социального обеспечения, следует также обратить вни­мание еще на одно обстоятельство - изменение представлений о социальной незащищенности. В период расцвета государства благосостояния людей больше беспокоили потери дохода. В кон­це XX в. ситуация изменилась ввиду появления новых причин незащищенности, в частности роста преступности в городах, рас­пада семей, международных конфликтов и т. д. И здесь прежде всего требуется вмешательство государства как такового, а не го­сударства всеобщего благосостояния: между социальной защи-

той и личной безопасностью возникает новый вид связей, уста­навливающий и новый тип взаимоотношений между отдельными гражданами и государством⁵⁶.

Рассуждая об упадке государства социального страхова­ния, Розанваллон вспоминает известную дилемму Бевериджа-Бисмарка и задается вопросом, не означает ли подобный ход со­бытий (упадок, закат), что модель «по Бисмарку» вытесняется моделью «по Бевериджу». «Напомню, что модель государства всеобщего благосостояния "по Бисмарку", - уточняет ученый, -была основана на механизме социального страхования, согласно которому выплата пособий увязывалась с предшествовавшим от­числением взносов (как это было в Германии в 1880-х годах), тог­да как система социального обеспечения, созданная Бевериджем в Англии, предоставляет одинаковые пособия фактически всему населению, и они финансируются за счет налогов; в данном слу­чае размеры большинства пособий минимальные⁵⁷ <...> Если мо­дель "по Бисмарку" разрушается, это еще не означает, что модель "по Бевериджу" одерживает победу и ее механизм сможет прий­ти на смену существующим структурам. Приспособленный к ис­торическому контексту послевоенного периода, этот механизм создал систему универсального характера, основанную на поня­тии гражданства, но он обеспечивал минимальные пособия. По­этому, в том числе и в Великобритании, чтобы поддерживать жизнеспособность системы, приходилось постоянно вводить до­полнительные пособия, отнюдь не являющиеся универсальными. Так что и модель Бевериджа нуждается в пересмотре. Под воз­действием кризиса она оказалась не более устойчивой, чем мо­дель Бисмарка»⁵⁸.

7.2. Новые перспективы: страхование или налогообложение?

Что же ожидает общество, исчерпавшее возможности соци­ального страхования, осознавшее ограниченность этой, казалось бы, идеальной модели политики социального обеспечения? «Упадок общества страхования не означает, - пишет Розанвал­лон, - что всеобщее социальное страхование вообще обречено ис-

218

219

чезнуть. Процедуры страхования, безусловно, будут продолжать существовать. Они и впредь останутся одним из современных ин­ститутов поддержания общественных взаимосвязей. Но их роль утратит ключевое значение. Они уже не смогут более воплощать в себе ни основной инструмент управления системой взаимопо­мощи, ни основной философский подход к объяснению обще­ственного взаимодействия. Маятник теперь качнулся в сторону повышения значимости социальной гражданственности»⁵⁹.

Однако не следует забывать, что поддержание государства всеобщего благосостояния требует постоянного увеличения доли налогов в его финансировании. Все ведет к постановке вопроса об увеличении доли налогов в покрытии расходов на социальное обеспечение, пособий по болезни, безработице и нетрудоспособ­ности, а при определенных обстоятельствах - и на пенсионное обеспечение граждан.

8. Социальное страхование против рынка

Кризис системы социального страхования предсказывали задолго до его наступления. Еще в 1922 г. Л. фон Мизес, идеолог экономического либерализма XX столетия, в книге «Социализм. Экономический и социологический анализ» выступал с крити­кой идеи социального страхования: «Существом программы гер­манского этатизма было социальное страхование. Но народы за пределами Германской империи также начали видеть в социаль­ном страховании высшее достижение политической проница­тельности и мудрости государственных деятелей. И если некото­рые ограничиваются простым восхвалением волшебных резуль­татов, которых удалось достичь с помощью этих институтов, то другие укоряют их за половинчатость, за то, что ими охвачены не все слои народа и что имеющие преимущества получают не все то, что, по их мнению, должны бы. Говорилось, что социальное страхование нацелено, в конечном счете, на то, чтобы дать каж­дому гражданину должный уход и лучшее медицинское обслужи­вание во время болезни, нужную помощь в случае нетрудо­способности от несчастного случая, болезни, старости или при невозможности найти работу на должных условиях»⁶⁰.

Никакое упорядоченное общество не было столь бессер­дечно, чтобы позволить бедным и беспомощным умирать с голо­ду. Всегда были некие установления, нацеленные на спасение от нищеты тех, кто не способен самостоятельно содержать себя. Вместе с развитием капитализма увеличивалась обеспеченность общества, улучшалась система помощи беднякам. Одновременно изменялась ее правовая основа. Что прежде было актом мило­сердия, которого бедняки не могли требовать, теперь стало дол­гом общины. Были приняты меры по оказанию помощи бедным. Но в первое время остерегались узаконения притязаний бедня­ков на поддержку и содержание. Существование на средства об­щины также не вызывало уважения. Это не было проявлением бессердечия. Дискуссии по поводу английского Закона о бедных показывают, что люди отлично сознавали, какие опасности для общества несет расширение программ помощи бедным.

«Для проповедников социального страхования, - писал Мизес, - как и для политиков и государственных деятелей, про­водивших его в жизнь, здоровье и болезнь представлялись двумя состояниями человеческого тела, резко отделенными друг от дру­га, так что всегда без трудностей и сомнений можно распознать — что же перед тобой»⁶¹. Здоровье - это состояние, признаки кото­рого твердо установлены и которое может быть диагностировано любым врачом. Болезнь - это телесное явление, не зависящее от человеческой воли и не поддающееся ее воздействию. Всегда есть люди, которые по тем или иным причинам симулируют болезнь, но врач благодаря знаниям и имеющимся в его распоряжении средствам может разоблачить симулянта. Только здоровый чело­век является вполне работоспособным. Работоспособность боль­ного понижается в соответствии с тяжестью и характером болез­ни, и предполагается, что специалист может по объективно кон­тролируемым физиологическим изменениям установить степень снижения работоспособности.

Согласно Мизесу, каждое утверждение этой теории ложно. Не существует отчетливой границы между здоровьем и болез­нью. Болезнь неким образом зависит от сознательной воли и под­сознательно действующих психических сил. Работоспособ­ность человека не связана однозначно и просто с его физическим состоянием; в большой степени это функция его сознания и воли.

220

221

Так вся идея о возможности отделить с помощью медицинских обследований больных от здоровых и симулянтов, а трудоспособ­ных от инвалидов оказалась несостоятельной. Тот, кто верил, что страхование от несчастных случаев и по болезни сможет опереть­ся на объективные методы диагностики, очень заблуждался. Раз­рушительные свойства системы страхования по болезни и от не­счастных случаев заключались прежде всего в том, что система поощряла несчастные случаи и болезни, замедляла выздоровле­ние и зачастую создавала (или, по крайней мере, усиливала и рас­тягивала во времени) функциональные нарушения, которые сле­дуют обычно за болезнью или несчастным случаем.

Такие редкие болезни, как травматические неврозы, кото­рые стали плодиться уже в результате законодательного регули­рования исков о компенсации по несчастным случаям, под воз­действием принудительного социального страхования обрати­лись в общенациональные эпидемии. Статистика показывает, что застрахованные пациенты преодолевают последствия травм дольше, а осложнениям и постоянным функциональным рас­стройствам подвержены сильнее, чем незастрахованные. Страхо­вание против болезней плодит болезни. Как индивидуальные на­блюдения врачей, так и статистика показывают, что чиновники, штатные работники и принудительно застрахованные граждане оправляются от травм и болезней медленнее, чем незастрахован­ные и лица свободных профессий. Желание побыстрее выздоро­веть и нужда в скорейшем восстановлении работоспособности помогают выздоровлению столь сильно, что это делается доступ­ным для наблюдения.

Чувствовать себя здоровым - совсем не то же самое, что быть здоровым с точки зрения медицины, справедливо утвержда­ет Мизес, а работоспособность во многом не зависит от физиоло­гически проверяемой и измеримой деятельности внутренних ор­ганов. Тот, кто не жаждет быть здоровым, не является просто си­мулянтом. Это - больная личность. Если ослаблено желание быть здоровым и работоспособным, болезнь и все остальное при­дут. Ослабляя или полностью разрушая волю к благополучию и трудоспособности, социальное страхование плодит болезни и ин­валидность. Оно порождает привычку жаловаться, что само по себе является неврозом, и другие формы неврозов. Так институт

страхования делает людей больными телесно и психически или, по крайней мере, удлиняет и утяжеляет течение болезней.

Психические силы, действующие в человеке, как и в каж­дом живом существе (в смысле желания и стремления быть здо­ровым и трудоспособным), так или иначе зависят от социальной ситуации, в которой находится человек. Некоторые ситуации усиливают их, другие ослабляют. Общественный строй ослаб­ляет эти силы, если обещает, что в случае травмы или болезни ин­дивид будет жить, не работая или работая мало, и при этом не претерпит существенного сокращения доходов.

Согласно Мизесу, социальное страхование превратило не­врозы застрахованных граждан в опасную болезнь народа. При распространении и развитии страхования эта болезнь также бу­дет распространяться.

Так же и помощь безработным проявилась как одно из дей­ственнейших орудий деструкционизма: «Система страхования по. безработице создавалась на основании той же логики, что и си­стема страхования по болезни и от несчастных случаев. Безрабо­тицу рассматривали как неудачу, обрушивающуюся на человека, подобно лавине, накрывающей долину. Никому не пришло в го­лову, что правильнее говорить о страховании заработной платы. Ведь то, о чем сожалеет безработный, - не работа, а вознагражде­ние за работу. Не понимают, что дело вовсе не в том, что "безра­ботные" вообще не могут найти какую-либо работу, а в том, что они не желают работать за ту заработную плату, которая предла­гается на рынке труда за то, что они могут и хотят делать.

Ценность системы страхования по болезни и от несчастных случаев потому проблематична, что застрахованный может быть заинтересован в создании или обострении ситуации, с которой связана выплата страховки. В случае страхования по безработице страхуемая ситуация наверняка не может возникнуть, если за­страхованный сам этого не захочет. Если бы он не вел себя как член профсоюза, а снизил бы требования, изменил место житель­ства или профессию в согласии с требованиями рынка труда, то тогда смог бы найти работу. Пока мы живем в реальном мире, а не в стране беспредельной мечты, труд остается редким благом. Иными словами, спрос на труд будет всегда. Безработица - про­блема заработной платы, а не работы. От безработицы так же

222

223

нельзя застраховать, как, например, от затруднений со сбытом товаров»⁶².

Мизес не удовлетворен самим термином «страхование по безработице». Он говорит, что статистически обосновать такой вид страхования невозможно. Многие страны осознали это и от­бросили слово «страхование» или хотя бы игнорируют выводы из него. Речь идет о незамаскированной «помощи». Она позволя­ет профсоюзам поднимать заработную плату до такого уровня, что только часть желающих работать может найти рабочее место. Помощь безработным и есть то самое, что порождает безработи­цу как постоянное явление. В настоящее время многие европей­ские страны отпускают для этой цели суммы, существенно пре­восходящие бюджетные возможности.

Тот факт, что почти в каждой стране существует постоян­ная массовая безработица, рассматривается общественным мне­нием как твердое доказательство, что капитализм не способен решать экономические проблемы, а значит, необходимы прави­тельственное вмешательство, тоталитарное планирование и со­циализм. Этот аргумент делается неотразимым, когда люди вспо­минают, что единственная большая страна, которая не страдает от безработицы, - это коммунистическая Россия. Логическая сила этого аргумента, однако, очень слаба. Безработица в капиталис­тических странах существует потому, что политика правительств и профсоюзов направлена на поддержание такого уровня зара­ботной платы, который не соответствует существующей произво­дительности труда. Действительно, сколько можно видеть, в Рос­сии нет широкомасштабной безработицы. Но уровень жизни рус­ского рабочего много ниже, чем получателя пособия по безрабо­тице в капиталистических странах Запада. Если бы европейские рабочие согласились на заработную плату более низкую, чем в настоящее время, но все-таки в несколько раз превышающую зарплату русского рабочего, безработица исчезла бы и в этих странах. Безработица в капиталистических странах не доказы­вает неэффективности капиталистической экономики, так же как отсутствие безработицы в России не доказывает эффективности коммунистической системы. Но тот факт, что массовая безрабо­тица существует почти в каждой капиталистической стране, есть самая значительная угроза сохранению капиталистической

системы. Постоянная массовая безработица разрушает мораль­ные основы общественного порядка. Молодые люди, завершив­шие обучение и обреченные на досуг, представляют собой «за­кваску» для большинства радикальных политических движений. Из них рекрутируются солдаты грядущей революции.

В этом, согласно Мизесу, заключается трагизм ситуации. Друзья профсоюзов и политики пособий по безработице честно верят, что нет другого способа поддерживать приличные условия жизни масс, чем политика профсоюзов. Они не видят, что в дли­тельной перспективе все усилия удержать заработную плату на более высоком уровне, чем диктуемый предельной производи­тельностью труда, ведут к безработице, а пособия по безработице ее поддерживают. Помощь жертвам (пособия по безработице и общественные работы) ведет только к проеданию капитала, что со временем отзовется дальнейшим снижением уровня заработ­ной платы. Нельзя уничтожить одним ударом пособия по безра­ботице и другие менее важные способы помощи безработным, на­пример общественные работы. Одна из неприятнейших черт го­сударственного вмешательства состоит в том, что очень трудно повернуть процесс в обратную сторону: отказ от вмешательства создает проблемы, которые почти невозможно разрешить удовле­творительным образом. Величайшая проблема интервенциониз­ма - поиск выхода из лабиринта интервенционистской политики. Ведь то, что делалось в последние годы, есть лишь попытка зама­скировать результаты экономической политики, которая привела к снижению производительности труда. Теперь в первую очередь необходим возврат к политике, которая бы обеспечивала рост производительности труда. Это предполагает полный отказ от протекционизма, от налогов на импорт и импортных квот. Нуж­но восстановить условия, при которых труд мог бы свободно перетекать из отрасли в отрасль, из страны в страну⁶³.

224

! - 2694