1.6. Экономический либерализм в Германии. Социальная политика в. Ойкена

Вальтер Ойкен - выдающийся немецкий экономист, один из основоположников фрайбургской школы и ордолиберализма в экономике. В политике порядков Ойкена решению социальных вопросов отводится очень серьезное место. Обратимся к одному из самых значительных его произведений «Основные принципы экономической политики» (1950).

Одна из главных задач этой работы, по утверждению Ойке­на, состояла в том, чтобы показать, что социальную политику не следует рассматривать как бесплатное приложение ко всей остальной экономической политике. Она должна быть прежде всего политикой экономического порядка. Независимо от того, идет ли речь о денежной, кредитной, валютной либо картельной политике, о положении рабочего на рынке труда, на предприятии или о его семейных делах, неизменно существует интердепен-денция экономической политики, что постоянно затрагивает интересы рабочих. По мысли Ойкена, нет ничего, что не было бы важно в социальном плане. Нет никаких мер экономической политики, которые бы одновременно (прямо или косвенно) не влекли за собой социальных последствий и не имели социаль­ного значения. Тот, кто хочет представлять социальные интересы, должен в силу этого уделять внимание в первую очередь форми­рованию общего порядка. Необходимо попытаться с помощью общей политики порядков препятствовать возникновению со­циальных проблем²⁹.

По мнению ученого, социальная политика представляет со­бой нечто совершенно иное, нежели то, что прежде часто понима­лось под этим. Увеличить заработную плату, предотвратить не­счастные случаи на производстве или создать благотворительные организации - все это, несомненно, важно, но этого еще недоста­точно. Такой подход к решению социальных проблем — дело про­шлого. Но не потому, что задачи социальной политики в прежнем

смысле слова стали несущественными. Эти задачи в высшей сте­пени актуальны и должны наряду с другими стать определяю­щим фактором нового экономического мышления - мышления категориями экономического порядка.

Основные вопросы теоретической дискуссии

Слово «порядок» используется в двояком смысле. Под эко­номическим порядком мы понимаем конкретный, позитивно за­данный факт. Он представляет собой совокупность реализован­ных форм, в которых в каждом случае in concrete протекает по­вседневный экономический процесс. Так, в Германии существо­вал экономический порядок 1945 или 1900 г. либо порядок какой-либо другой экономической эпохи. Мы исследуем прежде всего экономические порядки XIX и XX вв., которые отличались своим разнообразием и которые быстро сменяли друг друга. Они были и зачастую продолжают оставаться нецелесообразными. В их рамках повседневный экономический процесс нередко оказы­вается неравновесным. Или порядки являются несправедливыми и над свободой в них нависает опасность. Анализ этих поряд­ков - основа политики порядков. Мы обязаны рассматривать их как факты и вскрывать взаимосвязи этих фактов.

«Порядок» имеет еще одно значение, а именно - порядок, который соответствует существу человека и дела. Это озна­чает порядок, в котором доминируют мера вещей и равновесие. Еще античная философия использовала такое понимание по­рядка. Она искала в разнообразии вещей скрытый план струк­турного формирования мира. В Средние века была четко обрисо­вана эта идея порядка, которая оказала решающее влияние на формирование всей средневековой культуры. Она означает рациональное соединение всех разнообразных вещей и явлений в единое целое.

Прежде всего во времена оказавшихся несостоятельными или несправедливых позитивных порядков эта идея порядка бы­тия, естественного порядка или порядка вообще (ордо) регуляр­но приобретает большую силу. Толчок тому дает абсурдность конкретных обязательств. Ищут такой порядок, который в отли­чие от заданных порядков соответствует здравому смыслу или

90

91

природе человека и вещей. В один из таких бедственных перио­дов, например на стыке IV и V вв., эту идею, обладавшую боль­шим влиянием, развил Августин. В XVII и XVIII вв. естествен­ный порядок {ordre nature) противопоставлялся позитивному по­рядку (ordrepositif). И вновь это оказывало сильное воздействие, например в сфере формирования права, государства и экономи­ческой политики. Сегодня эта идея опять живет в силу насущной необходимости найти для индустриализированной экономики недостающий функционирующий и достойный человека эконо­мический, общественный, правовой и государственный порядки. Если формулировки этого понятия и менялись в ходе разви­тия европейской истории, то намерение создать такое понятие остается прежним или схожим с ним.

Оба понятия, безусловно, необходимы: порядки как инди­видуальные, меняющиеся исторические факты и порядок как по­рядок вообще (ордо). Это различие понятий так старо потому, что оно почти неизбежно возникает в столкновении с конкретной действительностью. Человек хочет знать, каковы конкретные по­рядки, и он ищет лучший порядок. Но оба понятия контрасти­руют между собой: конкретные неудовлетворяющие порядки, в условиях которых фактически люди живут, и пригодный спра­ведливый порядок.

Мы разграничиваем эти понятия, отделяя конкретные «экономические порядки» от стремления к «порядку в экономи­ке» (из приложения к работе Ойкена В. «Основные принципы экономической политики»).

Основываясь на высказанных положениях, Ойкен рассмат­ривает политику экономического порядка как социальную.

Первый вопрос, которым задается автор, это вопрос о мате­риальном обеспечении членов общества. «Снабжение членов общества, - пишет он, - а тем самым и рабочих, пенсионеров и прочих практически полностью зависимых в социальном отно­шении лиц, обусловливается прежде всего работоспособностью всего производственного аппарата. Самая лучшая социальная политика не может дать никаких удовлетворительных резуль­татов, если производительность труда человека невелика. Созда­ние функционирующей системы регулирования экономи-

ческого порядка, базирующегося на разделении труда, является в силу этого важнейшей предпосылкой решения всех социальных проблем»³⁰.

В условиях конкурентной экономики это означает прежде всего реализацию ее основного принципа, а именно создание функ­ционирующего механизма цен полной конкуренции. Каждое до­машнее хозяйство и каждое предприятие в состоянии проводить точный экономический расчет, действовать в собственных инте­ресах в строгом соответствии с принципом издержек, т. е. как за­ставляет поступать конкуренция. Но экономическая производи­тельность и благосостояние людей в большой степени зависят также и от реализации других конституирующих и регулирую­щих принципов. Например, если нестабильная денежная система или денежная политика порождает инфляцию или дефляцию, то это не только искажает структуру цен, фальсифицирует балансы и делает невозможным правильный экономический расчет, но и парализует хозяйственную инициативу и волю к расширению масштабов хозяйственной деятельности; закрытые рынки умень­шают способность конкуренции побуждать к активизации хозяй­ственной деятельности, ограничивают отбор наиболее способных агентов и т. д.

Ойкен обращает внимание на то, что какой бы прогрессив­ной и продуманной ни была экономическая политика порядков, она прежде всего должна учитывать реальное положение дел в обществе: «Словно в фокусе, все мероприятия политики поряд­ков сходятся в вопросе об их воздействии на работоспособность производственного аппарата. Следовательно, если правильно то положение, согласно которому можно распределять только то, что было до этого произведено, то первый вопрос всех социаль­ных реформаторов должен быть адресован экономическому по­рядку, имеющему наивысший показатель экономической эффек­тивности. Только в качестве дополнения к этому можно ставить другие вопросы. Если в рамках созданного того или иного поряд­ка все люди одинаково голодают, то это не является решением проблемы ни справедливого распределения, ни безопасности, ни какой-либо другой формы проявления социального вопроса. Она не будет решена и в том случае, если станут предприниматься по­пытки сделать это влияние плохого порядка приемлемым путем

92

93

этического приукрашивания его и широкой апелляции к общим интересам всех людей»³¹.

Так за много лет до проведения экономических реформ в России Ойкен писал о проявлении необходимой осторожности в этом процессе.

Особое внимание при рассмотрении вопросов социальной политики Ойкен уделяет социальной обеспеченности населения. «Потребность в обеспеченности является универсальной пробле­мой, - пишет он. - Каждая эпоха обладала своей формой необес­печенности и неуверенности. Однако сегодня потребность в обес­печенности выросла в такой степени, какой не знала вся прежняя история человечества»³².

В современном мире, покоящемся на разделении труда, от­дельно взятый человек должен опасаться не только экономи­ческой нужды, но и утраты своих возможностей как личности. Человек вынужден считаться с тем, что по причинам, которые не­обязательно следует искать в нем самом, он может быть исклю­чен из социальной кооперации и оказаться на границе обще­ственных условий существования. Это означает не только угрозу экономическому существованию, но и, что так же или даже более тяжело, невостребованность его сил, ограничение возможностей его развития и незаслуженное унижение чувства собственного достоинства. Другая опасность состоит в потере его свободы, ко­торой реализация властных прав в состоянии нанести большой ущерб независимо от того, идет ли речь о частной власти или, в худшем варианте, о власти тоталитарного государства. Эта вто­рая опасность применительно к первой опасности - массовой безработице - зачастую осознается не в полном объеме, хотя именно опыт последнего времени показал, что человек в опреде­ленных условиях может причинить вред другим людям.

Правда, коллектив может избежать безработицы, но он же одновременно порождает гораздо более серьезную опасность личной необеспеченности. Вместе с тем рыночное хозяйство в со­стоянии предоставить людям экономическую обеспеченность только тогда, когда функционирует без перебоев³³.

1.7. А. Сен: социальная политика, свобода и экономический рост

Амартия Сен (род. в 1943 г.) в книге «Развитие как свобо­да» (1998) рассматривает проблемы социальной политики, их связь с демократическими свободами и развитием (как экономи­ческим, так и социальным). В частности, рассматривается про­блема голода и других подобных кризисов, которая успешно решается во многих странах благодаря соответствующей государ­ственной политике: расширению занятости, восстановлению утраченных экономических правомочий и др.

Принципы социальной политики (помощь бедным, боль­ным, женщинам и детям в виде пособий), полагает Сен, были за­ложены во многих теоретических доктринах как Запада, так и Востока уже много веков назад. Но гораздо реже они связыва­лись с предоставлением этим категориям большей свободы наря­ду с пособиями.

В основе социальной политики лежит понятие социальной справедливости. В обществе путем публичных дискуссий дости­гается консенсус относительно принципиальных вопросов спра­ведливости, а не конкретных деталей социальной политики. Принцип большинства не приведет к парадоксам, описанным теоремой Эрроу, если при принятии решений не только поль­зоваться информационной базой личных предпочтений участ­ников, но и расширять ее за счет данных о том, кто из них бедный, а кто богатый, как зарабатывались доходы, которые следует пере­распределить.

Сен утверждает, что цель социальной политики не создание государства-няньки, оказывающего отрицательное влияние на личную ответственность, поскольку она перекладывается на дру­гих, на общество и государство, что подрывает личную мотива­цию. Подлинная цель социальной политики, в том числе и в отно­шении человеческого капитала, состоит в развитии возможностей человека жить так, как он хочет, улучшении условий его обра­зования, здравоохранения и расширении свободы. Формируе­мая на этих основаниях социальная политика способствует эко­номическому росту, который, в свою очередь, также расширяет эти возможности. Развитие следует из свободы, возможностей

94

95

человека, в том числе обеспечиваемых и мерами социальной по­литики.

Социальные возможности

Под социальными возможностями Сен понимает создава­емые обществом системы образования, здравоохранения и дру­гие системы, влияющие на базовую свободу личности - жить лучше. Социальные возможности важны не только для конкрет­ного человека (например, чтобы остаться здоровым, получить своевременную медицинскую помощь и избежать преждевре­менной смерти), но и для более эффективного участия отдель­ной личности в экономической и политической жизни. Так, неграмотность становится серьезным барьером для экономи­ческой деятельности, когда нужно выполнять специальные тех­нологические требования или соблюдать строгий контроль за качеством (как это заведено во все более глобализирующейся торговле)³⁴.

Сен пишет о необходимости создания системы социальной защиты. Как бы четко ни функционировала экономическая си­стема, внутри нее всегда найдутся весьма уязвимые люди, терпя­щие лишения в результате радикальных перемен, отрицательно повлиявших на их жизнь. Социальная защита как часть социаль­ной политики необходима для создания системы социального обеспечения, не позволяющей людям оказаться в полной нищете, а то и умереть с голоду или погибнуть. Социальная защита вклю­чает в себя постоянно действующие институциональные меры (выплата пособия по безработице, материальная помощь нуж­дающимся и пр.), не говоря уже о таких первоочередных мерах, как помощь голодающим или создание в кризисных ситуациях рабочих мест с целью помочь заработать тем, кто лишился средств к существованию. Иначе говоря, общество должно под­держивать своих граждан в кризисных ситуациях³⁵.

Важным моментом, по мнению Сена, является индиви­дуальное понимание справедливости и порядка, оказывающее влияние на то, как именно личность пользуется своими правами и свободами³⁶.

Социальная политика и экономический рост

Основная идея Сена по поводу соотношения социальной политики и экономического роста заключается в том, что для осуществления социальных программ не надо дожидаться, пока реальный доход ВНП на душу населения радикально возрастет. Этот процесс происходит благодаря приоритетному обеспечению населения социальными услугами (в частности, медицинской по­мощью и базовым образованием), что позволяет снизить смерт­ность и повысить качество жизни. Результаты исследований, проведенных автором, показывают, что разница в продолжитель­ности жизни зависит от разнообразия социальных возможностей, играющих центральную роль в развитии (включая эпидемиоло­гическую стратегию, здравоохранение, систему образования и т. д.); точка зрения, полагающая рост доходов единственным условием роста продолжительности жизни, нуждается в серьезных поправ­ках, если исследователи хотят глубже понять процесс развития. Вышеназванные контрасты подчеркивают важность социальной политики и роль дотационного процесса.

Однако финансирование дотационных процессов бедными странами не может не вызывать удивления, ибо для совершен­ствования социальных структур, включая здравоохранение и си­стему образования, нужны средства. Нехватка ресурсов часто становится убедительным аргументом в принятии решения по­временить с социальными вложениями до тех пор, пока страна не разбогатеет. А где же бедным странам взять средства для под­держания этих структур? Жизнеспособность дотационного про­цесса, полагает Сен, обусловлена тем обстоятельством, что в бед­ных странах обеспечение социальными услугами (например, медицинской помощью и базовым образованием) отличается ин­тенсивными затратами труда и, следовательно, эти услуги отно­сительно недороги. У бедной страны, возможно, меньше денег на здравоохранение и образование, но ей также необходимо меньше Денег для обеспечения населения услугами, которые в более богатых странах стоят дороже. Относительные цены и издержки являются важным параметром в определении того, что страна может себе позволить. В условиях соответствующей социальной направленности особенно важна необходимость учета вариабель-

96

4 - 2694

97

ности относительных издержек в сфере здравоохранения и обра­зования.

Успех дотационного метода свидетельствует о том, что страна не должна ждать, пока станет богаче (что может произой­ти в течение, возможно, долгого периода экономического роста), и лишь затем приступать к ускоренному развитию базового обра­зования и здравоохранения. Качество жизни, несмотря на низкие доходы, можно значительно повысить, но благодаря адекватной программе социального обеспечения. Тот факт, что образование и здравоохранение способствуют усилению экономического роста, становится дополнительным аргументом в пользу осо­бого внимания к этим социальным структурам в бедных странах, и не надо дожидаться, чтобы эти страны сначала «разбогатели». Дотационный метод является рецептом для быстрого достиже­ния высокой продолжительности жизни и поэтому обладает большой стратегической важностью, но это не означает, что не надо двигаться дальше, к иным достижениям - экономическому росту и повышению качества жизни в его полном стандартном объеме³⁷.

Бедность как отсутствие базовых возможностей

По мнению Сена, бедность надо рассматривать как отсут­ствие базовых возможностей, а не просто как наличие низкого дохода, что является стандартным критерием для определения бедности. Реальная бедность, с точки зрения отсутствия возмож­ностей, оказывается значительно более суровым явлением, чем она представляется в пространстве дохода.

Бедность и лишения нужно рассматривать в перспективе той жизни, которой действительно живут люди, и свобод, кото­рыми они пользуются. Расширение возможностей способно как прямо, так и косвенно обогатить человеческую жизнь и умень­шить лишения³⁸.

Выбор в качестве главного критерия бедности отсутствия возможностей, а не низкого дохода сам по себе не отменяет необ­ходимости оценить экономическую бедность потенциальных ре­ципиентов, с тем чтобы решить, как социальная помощь должна

распределяться. В частности, встает вопрос о взимании платы за социальные услуги в соответствии со способностью платить.

Сен пишет, что во всем мире предоставление социальных услуг все чаще сопровождается проверкой нуждаемости. Причи­на ясна, по крайней мере в принципе. Эта мера снижает фискаль­ное бремя на госбюджет, и с ее помощью можно охватить большее число нуждающихся, если заставить относительно обеспеченных граждан платить за получаемые блага (или взять на себя часть расходов). Но куда труднее организовать эффективную и доста­точно точную проверку личных средств и сделать так, чтобы эта проверка не привела к досадным последствиям.

В целях обеспечения медицинской помощью и образова­нием на основе проверки имеющихся у человека средств нужно четко различать следующие факторы: недостаток возможностей (например, физическая болезнь) и экономические обстоятель­ства (способность платить). В первом случае немалое значение имеет форма предложенной помощи. Когда социальная помощь предоставляется на основе прямого диагноза специфической по­требности (например, после проверки, показавшей, что человек страдает каким-либо конкретным заболеванием) и, кроме того, поступает бесплатно в виде особых и не поддающихся транс­ферту услуг (например, лечение болезни), возможность инфор­мационного искажения первого вида существенно снижается. И наоборот, предоставление какого-либо заменителя денег для финансирования лечения требует более опосредованной про­верки. По этой причине целевые программы, такие, как здраво­охранение и школьное образование, менее подвержены злоупо­треблениям.

Если же нужно обеспечить бесплатными услугами бедных, а не тех, кто способен заплатить, необходимо проверить экономи­ческое положение человека. Такая проверка может оказаться весьма проблематичной, особенно в странах, где трудно получить информацию о личных доходах и благосостоянии. Европейская разновидность обеспечения медицинской помощью неимущих постепенно приобретает форму всеобщего национального здра­воохранения, открытого любому, кто нуждается в медицинском обслуживании. Это упрощает информационную задачу, но сме­шивает бедных с богатыми. Американская программа «Medicaid»

98

99

нацелена на отделение богатых от бедных при оказании помощи; в результате она вынуждена справляться с обеими информацион­ными задачами³⁹.

Общественные блага и рыночный механизм

Сен полагал, что рациональность рыночного механизма оправдана в отношении частного, а не общественного блага. По­этому есть веские причины добиваться общественных благ с по­мощью средств, отличных от тех, которыми располагают частные рынки. Примером общественных благ являются оборона, защита окружающей среды и охрана порядка. Рыночный механизм про­демонстрировал большие успехи в тех условиях, когда предостав­ленными возможностями способно воспользоваться почти все на­селение. Чтобы такие возможности стали реальностью, необходи­мо обеспечить население базовым образованием, элементарным медицинским обслуживанием, ресурсами (землей), имеющими значение в некоторых видах экономической деятельности, для чего требуется соответствующая социальная политика⁴⁰.

Развитие идей социальной политики в социологической теории

Развитие теоретической социологии XIX-XX вв. не могло обойти стороной проблемы социальной политики. В работах классиков социологии присутствует интерес к этой области, сформированы содержательные и методологические основания исследований. В развитии теории социальной политики важны классические идеи происхождения и сущности социальных институтов, социального порядка, социальной стабильности, сформулированные М. Вебером, Э. Дюркгеймом, Т. Парсонсом, Г. Зиммелем, П. Сорокиным и другими учеными⁴¹. Работы этих и многих других социологов заложили теоретические основы концепции социального государства и социальной политики го­сударства всеобщего благосостояния.

Обратимся к рассмотрению такого направления, как со­циология бедности. Бедность (как острая социальная проблема) и попытки ее преодоления сыграли значительную роль в процес­се формирования современной социальной политики. Как отме­чают исследователи проблемы бедности, объектом углублен­ного внимания социологов бедность (как социальная категория и как серьезная социальная проблема) становится в эпоху про­мышленных революций в связи с начавшимися процессами ста­новления индустриального общества. С этого времени масштабы бедности соотносятся с результатами процесса индустриали­зации и урбанизации и сочетаются с требованиями социального реформирования.