§3. Территориальное устройство

Важнейшей характеристикой современного государства также выступает система его территориальной организации, территориальное устройство. Различают две основных формы территориального устройства государства: унитарную и федеративную.Унитарное государствопредставляет собой единую, политическиоднородную организацию, состоящую из территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Для него такжехарактерны: 1) Наличие единогообщенациональногосуверенитета, единой конституции, системы законодательства и гражданства; 2)Единая система органов государственной власти(властная вертикаль от столицы до периферии), действующих на основе единых правил и постановлений центрального правительства; 3)Органы региональной властине избираются местным населением, анепосредственно формируются из Центраи подотчетны ему; 4) Регионы не имеют собственной судебной системы, собственных законов и возможности свободно вести внешнеэкономическую деятельность; 5)Все решенияна местах принимаются тольков рамках предписаний центральных властей.

Унитарные государства существуют преимущество в странах с мононациональным населением, что гарантирует их устойчивость. В случае же наличия в их составе территорий с инонациональным населением им предоставляется более или менее широкая хозяйственная и национально -культурная автономия. Такой статус сегодня имеют, например, департамент Корсика во Франции, провинции Баскония, Каталония и Галисия в Испании.

По своей внутренней организации унитарные государства делятся на централизованные(Великобритания, Швеция, Дания) идецентрализованные(Франция, Италия, Испания). Вцентрализованных государствахрегионы (провинции, земли, графства, и т.д.) не обладают никакой более или менее значительнойавтономией и непосредственно выполняютпостановленияцентрального правительства.В децентрализованныхже унитарных государствахкрупные регионы пользуются определенной автономиейи даже располагают собственными парламентами, правительствами, административно - управленческим аппаратом исамостоятельно решаютпереданные в их ведение центральными органами вопросы(в области образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка, и т.п.). При этом в отличие субъектов федерации регионы необладают правом распоряжаться налоговыми поступлениями в собственные бюджетыи в финансовом отношении зависимы от Центра.

Федеративное государствоотличается от унитарного тем, чтоисточникомвласти и государственного суверенитетав нем выступают ивесь народв целом, инаселение крупных территориальных образований(штаты, земли, кантоны).Федерация - это устойчивый союз регионов(национальных либо сугубо административных),самостоятельных в пределах распределенных между ними и Центром полномочий, имеющих собственные законодательные, судебные и исполнительные органы, избираемые (формируемые) непосредственно на местах. Федерацию также отличают:

1) Наличие двойного суверенитета, двойной системы законов(общенациональных и субъектов федерации, вплоть до конституций субъектов федерации) идвухуровнего государственного аппарата(федеральные и местные чиновники), в отдельных случаях - двухуровневой судебной системы и двойного гражданства;

2) При этом суверенитет федерациипо ключевым вопросамвышесуверенитета ее субъектов(они не имеют права выхода из ее состава, существуют сферы исключительной компетенции Центра - оборона, таможенная и почтовая службы, энергетическая система, финансово - денежная политика, и т.д.);

3) Региональные органы власти- администрация (правительство) и парламент - формируются населением регионов,одновременно подотчетны емуицентральному правительству, могут принимать решения в пределах предоставленных им Конституцией страны полномочий;

4) Наличие двухканальной системы налогообложения- налоговые поступления (в определенной пропорции) частично передаются в Центр, а частично поступают в региональные бюджеты.

Федерация строится на основе распределения функциймежду ее субъектами и Центром. При этом одна часть вопросов является исключительной компетенцией федеральных властей, другая - субъектов федерации, третья - находится в совместной компетенции союза и его членов. Такоераспределение полномочийможет быть закрепленов рамкахФедеративного договора или Конституции, которая может быть изменена только с согласия субъектов федерации. Последнее - надежнее, поскольку позволяет создать более прочное государство: ведь добиться пересмотра Конституции намного сложнее, чем федеративного договора. Прочность федерации, взаимное уважение субъектами и Центром прав и полномочий друг друга гарантируется наличием регулирующего их взаимоотношения независимого суда, а также двухпалатного парламента, верхняя палата которого формируется из представителей штатов (земель).Сильные и устойчивыефедерации обычно строятся “снизу” и постепенно, по мере добровольной передачи полномочий от регионов центральному правительству.Формированиефедерации из унитарного государства “сверху”,в процессе передачи полномочий от центрального правительства -встречается реже, и, как правило,сопровождается значительными кризисами. Так, преобразование фактически унитарного Российского государства в федерацию в условиях экономического кризиса и ослабления государства породила мощные сепаратистские устремления ряда субъектов РФ, неравенство в статусе территорий, их многочисленные споры и конфликты с центральным правительством, наконец, саму угрозу распада России на отдельные независимые государства. Весьма примечательна в этом плане судьба Советского Союза, попытка реформировать который на федеративных основаниях через заключение нового Союзного договора между республиками в 1990 - 1991 гг. закончилась полным распадом страны.

Печальный итог этих попыток реформировать национально - государственное устройство СССР подтверждает еще одну весьма важную закономерность: федерации, построенные по административно - территориальному признаку (например, ФРГ),прочнее и устойчивее федераций, составленных из отдельных национальных субъектов.

Однако, несмотря на наличие нескольких неудачных примеров (распавшиеся Югославия, Чехословакия и др.), федерация как форма территориального устройства в целом доказала свою жизнеспособность. Именно в рамках федерации возможно добровольное объединение и равноправное взаимодействие народов и территорий, обладающих исторически сложившимися национальными, культурными, религиозными, языковыми, хозяйственно - экономическими особенностями, для чего в унитарном государстве зачастую нет возможностей. Помимо этого, федерация предоставляет широкие возможности для выражения и отстаивания собственных интересовнациональными и религиозными меньшинствами.Наконец, федеративное устройство государства позволяетмаксимально приблизить и приспособить власть и управление к гражданам, наделяет регионы объемом полномочий, необходимым для решения множества возникающих проблем без постоянного обращения за помощью к центральным властям.

Наконец, к числу форм государственного (точнее, межгосударственного) устройства относится также конфедерация- более или менее постоянныйсоюз государств, полностью сохраняющих свой государственный суверенитет, для реализации каких - либо совместных целей. Члены конфедерации передают в компетенцию союзных органов решение лишь ограниченного числа вопросов, чаще всего в областиобороны, внешней политики, транспорта и связи, денежной системы. Конфедерации существовали некоторое время после провозглашения независимости в США (1776 - 1787), Швейцарии (с момента создания до 1848 г.), Германии (1815 - 1867) до объединения ее в единое государство военным путем во времена канцлераБисмарка. Наконец, идея создания конфедерации США и Великобритании для закрепления их преобладания в мире и противодействия наступлению коммунизма прозвучала в знаменитой речи британского премьераУ.Черчилля1946 г. в Фултоне, но она так и не была реализована. В целом жеданная форма межгосударственного объединения непрочна и обычно либо трансформруется в федерацию, либораспадается. Единственная существующее в современном мире формально конфедеративное образование - Швейцарская конфедерация - на деле уже давно является федерацией. Правда, как считают некоторые эксперты, в некоторое подобие конфедерации постепенно превращаетсяЕвропейский союз (ЕС):на сегодня у него имеются ряд общих координирующих органов -Советминистров, который формируют главы правительств входящих в него стран,Европарламентс пропорциональным представительством от каждой страны,Европейский суд, действуютдолгосрочные экономические союзы- Европейское экономическое сообщество, Европейское объединение угля и стали и др., планируется введение с 1999 г. общеевропейской валюты (евро). Однако превращение ЕС в конфедерацию - дело ближайших десятилетий.

Еще менее прочной формой интеграции независимых государств является Содружество. Самое известное, благополучное и устойчивое из существующих на сегодняшний день - Британское содружество наций, в состав которого входят Великобритания и практически все бывшие ее колонии (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия и др.) - всего 53 государства. Номинальной главой Содружества и по сегодняшний день выступает английская королева, здравицы в честь которой произносят в школах перед началом занятий дети во всех входящих в него странах. Но главное, что объединяет его членов - интерес к сохранению экономических, политических, культурных, научных контактов с бывшей метрополией. Для этого в рамках Содружества действует большое количество экономических соглашений, облегченный визовый режим, льготы для инвесторов из стран - членов, и т.д.

В последние годы на территории бывшего СССР сделана попытка создать Содружество Независимых Государств (СНГ) - союз суверенных государств, координирующих свою деятельность в различных сферах.Однако опыт деятельности данного образования на сегодня является скорее негативным. Так, несмотря на заключение большого количества соглашений в экономической, социальной, культурной областях, большинство из них не работают. Общие институты стран Содружества - Совет глав государств, Межпарламентская ассамблея - выполняют сугубо совещательные функции, а призванные внутренне укрепить СНГ объединения -Оборонный(7 участников) иТаможенный(4 участника) союзы игнорируются многими из его членов. Например, один из соучредителей СНГ - Украина - до сих пор не ратифицировалаУстав СНГ, до последнего времени не участвовала в работеМежпарламентской ассамблеи, в ряде других соглашений (Договор о защите внешних границ стран СНГ, и др.).

Но, прежде всего, ослабляет СНГ существующее опасение имперских амбиций России у новых независимых государств, а также различное понимание разными его членами возможных форм и пределов интеграции. Так, если одни из них согласны на объединение вплоть до создания совместно Россией единого государстваконфедеративного или даже федеративного типа(Белоруссия, с определенными оговорками - Армения и Таджикистан), другие выступают за преимущественноэкономическую интеграцию(Казахстан, Кыргызстан), а третьи категорически возражают против созданиялюбых внутренних союзов и координирующих надгосударственных органов, делая ставку на двусторонние соглашения между отдельными членами Содружества (Украина, Грузия, Азербайджан, Молдова, Узбекистан, Туркменистан). На наш взгляд, перспективы и само будущее СНГ будут зависеть от того, как скоро Россия сумеет преодолеть переживаемые ею глубокие экономический и политический кризисы, и предложить бывшим республикам СССР действительно взаимовыгодные и не умаляющие их интересов пути, механизмы и формы интеграции.