Найістотнішою функцією парламенту є законодав­чий процес, що поділяється на стадії, послідовність і зміст яких у різних країнах дещо відмінні.

Початковою стадією законодавчого процесу є внесен­ня законопроекту на розгляд у парламент. Зміст цієї стадії пов'язаний з правом законодавчої ініціативи, коло суб'єктів якої залежить від форми правління.

У президентських республіках суб'єктами права зако­нодавчої ініціативи визнаються лише окремі парламентарі, а колективна законодавча ініціатива заборонена. Представ­ники виконавчої влади також позбавлені права законодав­чої ініціативи. Однак виконавча влада тут не відсторонена від законодавчого процесу. Зокрема, президент може діяти через довірених депутатів, котрі нібито здійснюватимуть власну ініціативу, або звертатися з посланнями до конгресу та зі спеціальними посланнями до голів палат. Послання мають на меті ознайомити парламентарів і громадськість з позицією глави держави щодо важливих політичних про­блем, а спеціальні послання призначені для вияву законо­давчої ініціативи з боку парламентських комітетів.

У країнах з парламентською і змішаною формами прав­ління суб'єктами законодавчої ініціативи визнаються ок­ремі депутати парламенту та уряду, а подекуди (зокрема, у країнах Бенілюксу — глава держави). Урядові в цих краї­нах належить домінуюча роль у реалізації права законо­давчої ініціативи. Він може вносити законопроекти безпо­середньо або через депутатів, які становлять парламентську більшість. Законопроекти уряду визнаються пріоритетними під час розгляду в парламенті. Крім законодавчої ініціативи окремих депутатів, у таких країнах, як Австрія, Іспанія, Німеччина, Японія, допускається колективне внесення зако­нопроектів, під якими повинна стояти така кількість під­писів депутатів, яка дорівнює кількості членів парламент­ських фракцій.

У деяких країнах, зокрема в Австрії, Іспанії та Італії, існує народна законодавча ініціатива, яка означає, що парламент має розглянути законопроект, запропонований виборцями. Підставою для таких ініціатив є кількість виборців, що змінюється залежно від кількості населення. Якщо, напри­клад, в Італії потрібно п'ятдесят тисяч підписів, то в Іспа­нії — в десять разів більше. Однак народна законодавча іні­ціатива не поширюється на всі без винятку законопроекти.

Суб'єктами законодавчої ініціативи можуть бути та­кож окремі адміністративні одиниці (наприклад, у Швей­царії — кантони, в Італії — області).

Процедура реалізації законопроекту тісно пов'язана з внутрішньою будовою представницьких органів. У двопа­латних парламентах, де палати рівноправні, законопроект може бути внесений до кожної з них. Така практика існує в законодавчих органах Австрії, Бельгії, Італії, США, Швей­царії і Японії. В країнах, де палати парламентів нерівно-

287

правні, законодавчий процес починається в нижніх пала­тах і стосується передусім законопроектів, які належать до бюджетної сфери.

Робота над законопроектом у палаті розпочинається з його прийняття до розгляду. Ініційований і розроблений законопроект передається в палату для реєстрації. Після цього керівний орган палати включає законопроект до по­рядку дня і розповсюджує серед депутатів.

Перша стадія розгляду законопроекту в парламенті на­зивається першим читанням. На цій стадії загалом деба­ти щодо законопроекту не проводяться і доля його зале­жить від керівного органу палати; вона може бути виріше­на вже при голосуванні щодо порядку дня.

Наступна стадія законодавчого процесу — друге читан­ня — передбачає обговорення законопроекту. Дебати залеж­но від регламенту проводяться до (Великобританія, Німеч­чина) або після (Італія, США, Франція) розгляду законо­проекту в постійній парламентській комісії (комітеті). Якщо законопроект подається до комісії після загальних дебатів, то вона діє згідно з концептуальною лінією палати, а якщо до обговорення, то сама комісія визначає зміст цього зако­нопроекту.

Якщо загальні дебати щодо законопроекту передують розглядові в комісіях, то він розглядається двічі під час загального обговорення до передачі в комісію та постатей­ного — після повернення з неї. Інколи вводиться стадія третього читання, в процесі якої законопроект виноситься на голосування і приймається майже без обговорення.

Прийнятий палатами (або однопалатним парламентом) законопроект повинен отримати санкцію глави держа­ви, щоб стати законом. У конституційному праві зарубіж­них країн (за винятком Швейцарії і Швеції) існує особли­ва стадія законодавчого процесу, яка називається промуль­гацією — проголошенням прийнятого парламентом закону. Промульгація передбачає підпис законопроекту главою дер­жави і урочисте його проголошення.

Глава держави (президент або монарх) може промуль-гувати закон чи накласти на нього вето, після якого той має бути розглянутий у парламенті повторно. Щоб подолати президентське вето, парламент повинен повторно проголо­сувати за законопроект двома третинами усього складу (США, Португалія) або простою більшістю.

Кінцевим етапом законодавчого процесу є публікація закону, тобто його офіційне доведення до загального відома. З цією процедурою пов'язане набуття законом чинності, хоча іноді закон починає діяти відразу після промульгації.

Важливим напрямом діяльності парламентів є їхня участь у формуванні уряду і судової влади. У країнах із парламентською і змішаною формами державного правлін­ня існує два способи формування уряду:

1) парламент формує його з партії парламентської більшості або коаліції партій (Великобританія);

2) глава держави призначає прем'єр-міністра за згодою парламенту і на пропозицію останнього — інших членів уряду (Італія, Франція, Греція).

Позапарламентський спосіб формування уряду застосо­вується у всіх президентських республіках. Парламент тут не бере безпосередньої участі в процесі формування уряду або його роль щодо цього обмежена. Прикладом можуть бути США, де президент призначає членів уряду за порадою і згодою сенату.

Парламент не тільки бере участь у формуванні вико­навчої влади, а й здійснює контроль за нею шляхом про­цедури вотуму недовіри урядові або окремим його чле­нам та імпічменту — позбавлення глави держави або уряду повноважень.

Процедура вотуму недовіри урядові має різні аспек­ти. У Великобританії пропозицію про вотум недовіри уря­дові (резолюція осуду) вносить опозиція. Якщо палата про­голосує за цю пропозицію, то уряд повинен йти у відставку або запропонувати монархові розпустити парламент. Уряд може сам поставити питання про довіру до нього.

В Італії кожна з палат приймає вмотивовану резолюцію про довіру або недовіру урядові на підставі поіменного го­лосування. Резолюція осуду має бути підписана не менше ніж однією десятою частиною постійного складу палати і поставлена на розгляд після закінчення триденного строку з моменту її внесення.

У Франції тільки нижня палата однією десятою части­ною депутатів може винести резолюцію осуду урядові і проголосувати тільки через дві доби з часу її внесення.

В Німеччині бундестаг може шляхом вотуму недовіри усунути з посади канцлера і тим самим змусити піти у відставку весь уряд. Однак при цьому бундестаг повинен зі свого складу вибрати наступника канцлера і звернутися до президента з проханням про відповідну кадрову зміну.

Президент зобов'язаний задовольнити таке прохання тільки в тому випадку, коли пропозиція самого канцлера про вотум довіри не підтримана бундестагом, у протилеж­ному — він може розпустити бундестаг.

Противагою вотуму недовіри урядові є право розпус­ку парламенту главою держави. Реалізація цього права залежить не тільки від конституційного права глави дер­жави розпустити парламент, а й від реального співвідно­шення політичних сил у парламенті. Достроковий розпуск парламенту можливий за таких обставин:

1) президент сам розпускає парламент (як у Росії і Франції);

2) розпадається урядова коаліція;

3) уряд партійної більшості зацікавлений у розпускові парламенту, маючи на меті зміцнити свої позиції завдяки перемозі правлячої партії на парламентських виборах.

Процедура імпічменту застосовується до вищої поса­дової особи у зв'язку зі скоєнням нею державного злочи­ну. Вона має різні форми у різних країнах.

Так, у Великобританії процес імпічменту відбувається в стінах парламенту: палата громад формулює звинувачення і порушує справу, а палата лордів виносить остаточне рі­шення.

Американська процедура імпічменту дещо відрізняється від англійської: після винесення рішення сенату про поз­бавлення президента повноважень, він може бути притяг­нений до кримінальної відповідальності звичайним судом.

У Франції звинувачення президента або членів уряду виносять обидві палати, а сама справа розглядається вер­ховним судом.

В Австрії, Італії і Німеччині парламент звинувачує ви­щих посадових осіб, а остаточне рішення виносить консти­туційний суд.

Відносини між парламентом і судовою владою виявля­ються у тому, що з одного боку, парламент може виконува­ти судові функції, а з іншого — брати участь у формуванні судової влади.

В англомовних країнах парламент наділений судовими повноваженнями. Наприклад, палата лордів у Великобри­танії є водночас найвищою апеляційною інстанцією і в ок­ремих випадках виконує функцію суду першої інстанції. Вона може притягнути до судової відповідальності як своїх членів, так і сторонніх осіб за злочини, скоєні проти парла­менту. Подібна практика існує у СІЛА, де кожна з палат може порушити судову справу проти особи, звинуваченої у неповазі до конгресу.

У формуванні судових органів бере участь парламент разом з виконавчою владою. Так, у СІЛА члени верховного суду призначаються президентом за «порадою і згодою» сенату. У Франції членів верховного суду обирають самі палати із власного складу, а конституційна рада — орган конституційного контролю у складі дев'яти чоловік при­значається порівно президентом і головами палат парла­менту. У Німеччині членів верховного суду призначає міністр юстиції разом зі спеціальною комісією по виборах суддів, до якої входять міністр юстиції і представники, обрані бундестагом. А конституційний суд обирається порівно бундестагом і бундесратом. В Італії одна третина кон­ституційного суду обирається палатами парламенту, друга третина — призначається президентом, остання третина — вищою радою магістратури — органом управління загаль­ними і адміністративними судами.

Парламентаризм в Україні не має таких глибоких ко­ренів, як у розвинутих країнах Європи, хоч певний досвід існував ще з часу виборів 1848 р. до австрійського парла­менту та виборів 1861 р. до галицького сейму. На початку XX ст. тут зріс помітно український вплив. Так, у 1907 р. українці в австрійському парламенті здобули ЗО місць, а в 1914 р. у галицькому сеймі — 62 місця.

Певні набутки український парламентаризм мав під час виборів до Державної думи Росії 1907 р. і до всеросій­ських та українських установчих зборів 1918 р., а також у період діяльності Центральної ради УНР і Національної ради ЗУНР. За роки радянської влади парламентаризм фак­тично було ліквідовано, хоча й існувала радянська пред­ставницька система, яка була політичною декорацією тота­літарного режиму.

Нині український парламентаризм поступово проходить процес трансформації з радянської представницької систе­ми у цивілізовану парламентську систему. До других пар­ламентських виборів (1994 р.) Верховна Рада України на­гадувала радянський представницький орган, а не парла­мент. Сутність її у той період можна розкрити через такі чинники:

Верховна Рада володіла повноваженнями вирішувати будь-яке питання, що стосується суспільного і державного розвитку України;

часто втручалася у компетенцію уряду та судових органів, приймаючи некомпетентні чи навіть антиконституційні рі­шення;

значна частина депутатів виконувала депутатські повно­важення без відриву від виробничих і службових обов'язків;

депутати могли поєднувати свій мандат з вищими державними посадами, а також виконувати одночасно повнова­ження у місцевих органах влади і комерційних структурах;

механізм розпуску Верховної Ради практично не діяв, оскільки президент міг розпустити представницький орган лише тоді, коли народ висловить довіру президентові на референдумі, ініційованому Верховною Радою;

процедура імпічменту не діяла, оскільки був відсутній конституційний суд.

Отже, Верховна Рада попереднього скликання була вер­ховним, а не рівноправним органом у системі гілок влади, без механізму противаг і стримувань, а також юридичної відповідальності депутатів перед суспільством.

Конституція України чітко окреслює повноваження Вер­ховної Ради України, до яких відносяться:

— внесення змін до Конституції;

— прийняття законів;

— призначення всеукраїнського референдуму з питань зміни території України;

— затвердження Державного бюджету і контроль за його виконанням;

— визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики;

— оголошення стану війни за поданням Президента;

— усунення Президента в порядку імпічменту;

— схвалення урядової програми;

— здійснення контролю за діяльністю уряду;

— прийняття резолюції недовіри до уряду, яка має наслідком його відставку;

— дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

— призначення та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, Голову та членів Рахункової палати, половину складу Ради Національного банку, половину складу Національної ради з питань теле­бачення і радіомовлення;

— надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра та Генерального прокурора України;

— призначення та звільнення з посади за поданням Президента Голови Національного банку. Голови Антимо-нопольного комітету. Голови Фонду державного майна, Го­лови Державного комітету телебачення і радіомовлення.

Однак конституційне визначення статусів парламенту і депутата, кола питань, які регулюються виключно законом, не розв'язали на даному етапі проблему відставання українського парламентаризму від вимог сучасності.