3. Институты непосредственного народовластия в системе местного самоуправления

БИЛЕТ 22.

1. Барьеры в межличностных коммуникациях и пути их преодоления

Коммуникации носят межличностный характер и осуществляются путем передачи идей, фактов, мнений, намеков, ощущений или восприятии, чувств и отношений от одного лица другому в устной или какой-либо другой форме (письменно, жесты, поза, тон голоса, не доказанность и т.п.) с целью получения в ответ желаемой реакции.

2. Местное самоуправление: понятие, принципы, функции

Понятие местного самоуправления — основное в муниципальном праве. Оно определяется на законодательном уровне в силу своей принципиальной значимости.

Понятие местного самоуправления дается в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и представляет собой норму-дефиницию (определение).

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.

В соответствии с п. 1 ст. 16 Конституции РФ основы конституционного строя РФ не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ и Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей вла­сти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населении с учетом исторических и иных местных традиций.

Признаки местного самоуправления: является формой осуществления народом своей власти: представляет собой деятельность населения;

эта деятельность направлена на решение вопросов местного значения; деятельность, осуществляемая в пределах, уста­новленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ; это деятельность, осуществляемая самостоятельно и под свою ответственность; деятельность осуществляется народом непосредственно или через органы местного самоуправления; эта деятельность осуществляется в соответствии с интересами населения; деятельность осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление, таким образом, представляет собой форму реализации муниципальной власти. Носителем муниципальной власти является население муниципального образования. Муниципальная власть осуществляется непосредственно населением муниципального образования (например, путем проведения местного референдума) или через муниципальные органы.

Органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с п. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно: таким образом обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

В законах и иных нормативно-правовых актах РФ слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Местное самоуправление (муниципальная власть) осуществляется в пределах муниципального образования. Муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

3. Межрегиональное взаимодействие: сущность, формы и методы.

Хозяйство региона - принципы системы межрегиональных отношений - аспекты системного решения проблем региональ­ного управления - формы межрегионального взаимодействия - региональные ассоциации социально-экономического взаимо­действия

Современные процессы регионального развития можно правильно по­нять и регулировать только в контексте общих преобразований, происходя­щих в России в течение последнего десятилетия и нацеленных на решение таких кардинальных задач, как формирование рыночных отношений и феде­ративной государственности. В общественном сознании закрепилось пред­ставление, согласно которому оба названных процесса находятся как бы в отрыве друг от друга: первый считают проблемой сугубо экономической, а второй - правовой. Такое размежевание не только неверно, но и опасно. Ни одна федерация не может устойчиво существовать, если правовые нормы не обеспечивают условия для существования федерализма и не будут учиты­ваться социально-экономические реалии, присущие субъектам данной феде­рации.

Исторически сложилось так, что Россия - государство с высоким уров­нем централизации функций управления. Тому имеются свои объективные причины, связанные с национально-государственными традициями, обусло­вившими государственное устройство и единство хозяйственно-экономи­ческого комплекса страны. Российские регионы при этом выступали своеоб­разными структурными подразделениями единой организации, имея свою специализацию, сориентированную на решение так называемых общенарод­ных задач. Не удивительно, что постоянная неудовлетворенность нарастала, Развивались противоречия между центром и регионом. В переходный период от жесткой планово-директивной и распределительной системы к рыночным отношениям проявились многие новые пороки, а прежние противоречия обострились. За ними последовали процессы разрушения былой односторонно­сти и единства общеэкономического народнохозяйственного пространства.

В условиях трансформации централизованных структур власти и прин­ципов управления с соответствующим перераспределением предметов веде­ния и полномочий в пользу регионов проблемы регионального развития должны войти в число приоритетных задач научного анализа разработки теоретических и методологических аспектов управления в сложных соци­ально-экономических системах. В многочисленных программах реформиро­вания региональная политика рассматривается как органическая часть общей социально-экономической политики государства, синтезирующая ее разно­образные региональные составляющие. С другой стороны, хозяйство регио­на является подсистемой народнохозяйственного комплекса, которая функ­ционирует в соответствии с общими требованиями развития отечественной экономики с учетом наиболее характерных региональных особенностей. По­добный характер взаимоотношений обусловливает необходимость разграни­чить полномочия между федеральным центром и субъектами федерации, сформулировать и нормативно закрепить принципы их взаимодействия. Важнейшими принципами формирующейся системы межрегиональных отношений должны быть, во-первых, устойчивость как обязательное усло­вие воспроизводства потенциала территории в режиме сбалансированности и социальной ориентации, во-вторых, равномерность регионального развития, т.е. соблюдение пропорций всех составляющих потенциала региона с целью устойчивого развития.

Первое место занимает задача обеспечения единства, а затем - разделе­ния власти между федеральным центром и субъектами федерации. В Консти­туции РФ существует триединая система вертикального разделения полно­мочий. Но у нас, в отличие, например, от США, эта пирамида оказалась пе­ревернутой: 70% перечня ведения и полномочий принадлежит центру, 20% -субъектам федерации и 10% - органам местного самоуправления. Провоз­глашение приоритетов регионов оказалось однобоким. Отсюда и борьба субъектов Российской Федерации за налогово-бюджетную самостоятель­ность, за природные ресурсы, за собственность и т.д.

Учет особенностей регионов позволяет избежать жесткой централиза­ции и бюрократизации хозяйственной жизни, а также требует особых ас­пектов управления. Однако эффективность управления тем выше, чем сво­боднее в рамках единого экономического механизма субъект хозяйствова­ния способен распоряжаться своими ресурсами.

В связи с этим можно вы­делить три основных аспекта системного решения проблем регионально­го управления.

- взаимоотношения региона и федерального центра;

- обеспечение комплексности развития региона через систему собст­венного регионального управления;

- выстраивание логики взаимоотношений органов власти регионов со структурами местного самоуправления и других формирований.

Неравномерность распределения национального дохода по регионам страны является одной из важнейших проблем региональной экономики, в особенности для менее развитых регионов. Гипотезу регионального неравен­ства впервые выдвинул американский экономист Вилъямсон (1965). Он ис­следовал различия между штатами США по показателю душевого дохода и пришел к выводу, что между 1950 г. и 1960 г. региональное неравенство уменьшилось. О. Амос (1988) проанализировал процесс развития штатов с целью определить, стабилизировалось ли неравенство в доходах между ними или начало возрастать в последующие десятилетия. Вильямсон выдвинул четыре основные причины, объясняющие региональное неравенство, - рас­пределение природных ресурсов, миграция трудовых ресурсов, движение капитала между регионами, политика правительства. Однако подобный ана­лиз и определение причин регионального неравенства в государстве с высо­коразвитыми рыночными отношениями не всегда в полном объеме можно отнести к современным российским условиям.

Сложности и противоречия регионального развития в настоящий пери­од формирования в России рыночных отношений зависят от многочислен­ных объективных и субъективных факторов, сложившихся в условиях дейст­вия: во-первых, от большого числа норм и правил, сохранившихся от преж­ней экономической системы, во-вторых, от неупорядоченного заимствования рыночных норм, сложившихся в экономике развитых стран (причем стран, находящихся на различных ступенях развития производства), и, в-третьих, от исходного социально-экономического развития.

Национально-территориальные и административно-территориальные образования отличаются большими колебаниями своих территориальных, экономических, демографических, социальных и иных параметров. Так, по масштабам своей территории республики отличаются друг от друга по край­ним показателям в 408 раз (Республика Саха (Якутия) - 3103,2 тыс. кв. км и Республика Адыгея - 7,6 тыс. кв. км); по численности населения - более чем в 20 раз (Республика Башкортостан - 4041,5 тыс. чел. и Республика Алтай -202,1 тыс. чел.); по объему промышленной продукции - почти в 82 раза (Республика Татарстан - 31702 млн руб. и Республика Алтай - 387 млн руб. в 1991 г.). Административно-территориальные образования (край и область) I различаются по площади своей территории в 155 раз (площадь Красноярско­го края - 2339,7 тыс. кв. км, а Калининградской области - 15,1 тыс. кв. км), по численности населения - более чем в 20 раз (Московская область -6682,3 тыс. чел. и Магаданская область - 326,5 тыс. чел.); по объему про­мышленной продукции - почти в 15 раз (в 1991 г. Московская область -61267 млн руб., Камчатская область - 4219 млн руб.). Более того, в течение всего десятилетия 1990-х гг. наблюдался постоянный рост степени регио­нальных различий по уровню социально-экономического развития.

Среди нынешних субъектов Российской Федерации одни развивались относительно равномерно (Московская область, Ленинградская область, Республика Татарстан), другие были промышленными базами индустриали­зации страны (Свердловская, Челябинская, Пермская, Тульская области, Рес­публика Башкортостан, Удмуртская Республика), третьи специализировались на отдельных отраслях (Кемеровская, Мурманская, Архангельская области), четвертые имели очаговое хозяйство (отдельные территории Красноярского края, Магаданская область, Республика Саха (Якутия)) и т.д. В то же время эти регионы развивались в едином хозяйственном комплексе страны и их различия были в известной степени снивелированы территориальным разде­лением и интеграцией труда. Крушение СССР, разрушение хозяйственных связей обнажило архаичную организацию экономики страны и одновремен­но невозможность выживания поодиночке ее национально-территориальных и административно-территориальных образований. К этому стоит добавить, что каждый регион обладает индивидуальным природным, демографиче­ским, производственным, социальным потенциалами, реализация которых самостоятельно или экономически невыгодна, или, наоборот, относительно эффективна. И если эффект будет преобладать в одном регионе, то не ис­ключено, что интенсивно будет прогрессировать кризис в приграничной об­ласти или крае. Поэтому эффективное саморазвитие российских регионов возможно при адекватном самоуправлении территориальными социально-экономическими процессами, что выдвигает задачу поиска новых форм межрегионального взаимодействия.

Начиная с 1990 г. в России появляются региональные ассоциации со­циально-экономического взаимодействия, созданные на основе многосто­ронних соглашений между органами власти субъектов Российской Федера­ции. Формирование подобных ассоциаций стало попыткой защитить соци­ально-экономические интересы своих регионов прежде всего от посяга­тельств федерального центра. Непоследовательность и противоречивость процесса децентрализации, проводившегося в последнее десятилетие, приве­ли к тому, что федеральные органы государственной власти во многом пере­стали осуществлять необходимые властные и координационные функции регионального развития. Часть из них попытались взять на себя региональ­ные ассоциации. Важным преимуществом созданных ассоциаций стала воз­можность на основе межрегиональной кооперации и равноправных договор­ных отношений между национально-государственными, административно-территориальными и автономными образованиями, входящими в состав Рос­сии, осуществлять программы, непосильные в финансовом и ресурсном от­ношении отдельным субъектам.

Восточная Сибирь, Дальний Восток, Урал, Северный Кавказ, Централь­ная Россия и другие территории представляют собой крупные социально-экономические комплексы с внутренней общностью природных, историче­ских, национальных, хозяйственных и иных условий. Сходная структура промышленности, единая транспортная и энергетическая системы, общие экологические проблемы, сходный уклад жизни населения - все это и многое другое лежит в основе каждого межрегионального объединения.

Осенью 1990 г. в Кемерово руководители Восточно-Сибирского региона договорились о создании Межрегиональной ассоциации «Сибирское согла­шение», призванной заниматься социально-экономическими проблемами Сибири. Сибирский опыт почти сразу же был воспринят по всей России. Бы­ли созданы: Ассоциация экономического взаимодействия территорий Севе­ро-Запада Российской Федерации («Северо-Запад»); межрегиональная Ассо­циация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центральной России («Центральная Россия»); Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона России («Чер­ноземье»); Ассоциация «Большая Волга» по экономическому взаимодейст­вию республик и областей Поволжского региона; Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кав­каза («Северный Кавказ»); Ассоциация экономического взаимодействия об­ластей и республик Уральского региона («Уральская»); Межрегиональная Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федера­ции Дальнего Востока и Забайкалья.

Деятельность восьми межрегиональных ассоциаций отличается много­сторонностью. Основными направлениями являются: стабилизация экономи­ческого положения и социальная защита населения; совершенствование го­сударственной региональной политики, развитие различных форм нацио­нально-культурной автономии; разработка проектов законодательных актов по вопросам экономического развития территорий. Ассоциации помогают сконцентрировать на межрегиональном уровне финансовые, материально-технические и технологические ресурсы для снабжения региональных рын­ков необходимыми товарами, а также обеспечить рабочие места, снизить Уровень неплатежеспособности и снять социальное напряжение в регионах. Разрабатываемые ими межрегиональные программы способствуют рацио­нальному размещению производительных сил и развитию оптимальной спе­циализации регионов, формированию региональных и межрегиональных Финансово-инвестиционных институтов, осуществлению согласованной внешнеэкономической деятельности на федеральном и региональном уров-Иях, развитию межрегиональной производственной инфраструктуры, защите Надиональных и экологических интересов населения, сохранению самобыт-н°го жизненного уклада народов. Экономическая роль ассоциаций заключа­йся в объединении регионов по экономическим интересам; их деятельность направлена на выравнивание темпов и уровней развития различных террито­рий. Отработка на региональном и межрегиональном уровнях различных моделей социальной и экономической политики способствует стабилизации ситуации в стране.

Совместно с федеральными органами исполнительной и законодатель­ной власти и субъектов федерации ассоциации экономического взаимодейст­вия активно участвуют в решении таких задач, как проведение социальных реформ, разработка механизмов экономической и политической интеграции российских регионов, разработка мер по соблюдению баланса федеральных и региональных интересов при формировании российской модели бюджет­ного федерализма, создание законодательной базы для реализации экономи­ческой политики и межрегионального сотрудничества. Деятельность ассо­циаций, как свидетельствуют прошедшие годы, характеризуется высокой активностью и большим потенциалом. Они берутся за решение многих остро стоящих социально-экономических проблем.

Организационные структуры ассоциаций экономического взаимодейст­вия подчинены интересам своих учредителей - субъектов федерации в лице их органов государственной власти. Высшими руководящими органами ас­социаций являются советы, правления, координационные советы, во главе которых находится, как правило, один из лидеров входящего в ассоциацию субъекта федерации. Непосредственной реализацией региональной политики занимаются координационные органы, созданные ассоциациями. Они при­званы обеспечивать интересы каждого члена ассоциации. Например, в ассо­циации республик, краев и областей Северного Кавказа функционируют 15 координационных групп, в состав которых входят представители от всех территорий - членов ассоциации.

Приоритетными задачами ассоциаций являются: в первую очередь -решение проблем восстановления промышленного потенциала, функциони­рование транспортного и энергетического комплексов, развитие аграрно-промышленного комплекса, координация внешнеэкономической деятельно­сти, привлечение инвестиций, создание и укрепление межбанковских сою­зов, формирование межрегиональных рынков. Некоторые ассоциации, в ча­стности, «Северо-Запад», образовывают специальные фонды материальных и финансовых ресурсов, единых информационных систем с банками данных. Однако их деятельность не ограничивается решением только экономических проблем. Реализуются многие совместные проекты в сферах здравоохране­ния, социальной защиты, образования, культуры, экологической безопасно­сти. Предпринимаются попытки найти формы и способы взаимодействия в правоохранительной сфере на межрегиональном уровне, что важно в услови­ях обострения межэтнических, межрелигиозных и территориальных споров соседних регионов, особенно Северного Кавказа.

Сотрудничество ассоциаций экономического взаимодействия с феде­ральным правительством формально осуществляется на инициативной осно­ве взаимных интересов. Однако дефицит федеральных ресурсов не позволяет активно поддерживать даже наиболее крупные региональные программы. Возможности их реализации повысятся, если они будут опираться на ресур­сы сторон, участвующих в региональной экономической интеграции. Для правительственной политики сотрудничество с ассоциациями более эффек­тивно тогда, когда оно носит конкретный характер. Речь идет о том, чтобы помимо решения наиболее общих проблем (в области экологии, бюджета, налоговой политики) сотрудничество федерального правительства и ассо­циаций велось в двух-трех главных направлениях, что позволило бы более содержательно разрабатывать не только конкретные региональные програм­мы, но и механизмы их реализации при участии в них федеральных органов, с привлечением финансов и ресурсов.

В 1994 г. межрегиональные ассоциации заключили соглашение с Фе­деральным Собранием РФ и Правительством РФ по вопросам взаимодейст­вия и координации деятельности. В результате они получили определенные государственно-властные полномочия. Например, законопроекты, регла­ментирующие развитие регионов, в Совете Федерации рассматриваются только при условии предварительного заключения от соответствующих межрегиональных ассоциаций; системы контроля за исполнением Федера­тивного договора формируются с использованием возможностей ассоциа­ций; за ассоциациями закреплены функции государственных агентов по реализации государственных программ в регионах (например, программ структурной перестройки экономики), а также право обязательного рас­смотрения проектов законов о федеральном бюджете и налогах и т.д. Со­глашение предусматривает необходимость организации постоянной рабо­чей группы по правовому обеспечению региональной политики из предста­вителей Совета Федерации, Государственной Думы и межрегиональных ассоциаций.

Практика регионального управления в условиях передачи российским регионам большего объема полномочий и возложения ответственности за решение экономических проблем требует гибкой формы взаимодействия федерального центра и регионов, отражающей насущные потребности обще­ства и соответствующей принципам федерализма. Поэтому межрегиональ­ные ассоциации экономического взаимодействия можно рассматривать как рожденную самой жизнью форму самоорганизации российских территорий. Как свидетельствует практика, именно организационно-экономическая, ко­ординационная деятельность ассоциаций в значительной мере сдерживает Развал внутри российского рынка, инициирует инвестиции и способствует Развитию межрегиональной экономической интеграции. Ни одно государст­во в мире, как бы оно ни декларировало и ни обеспечивало самостоятельность своих территориальных единиц, не может и, главное, не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недо­пущение экологических, экономических, этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспе­чения всего народа. Как правило, это является обычной нормой политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренной ломки прежних и формирования новых общественных устоев. От перспектив развития региональной интеграции в процессе формирования системы межрегиональных отношений во многом зависит будущее России как федеративного государства.

БИЛЕТ 23.