3. Муниципальное образование как социальная система.

Термин «муниципальное образование» был введен в юридическую практику ГК РФ, а определение его изложено в глоссарии ФЗ «Об общих принципах...»: «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим ФЗ, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».

Данное определение сформулировано исходя из норм Конституции РФ: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст.131); «Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ч.1 ст.130); «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч.2 ст.130); «Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет» (ч.1 ст.132).

На основании вышеизложенного можно выделить следующие определяющие признаки муниципального образования как социально-экономической системы. Населенность соответствующей территории и осуществление населением (социумом) этой территории местного самоуправления с целью решения социально важных для данной территории вопросов. Самоуправление населения осуществляется в формах, предусматривающих в обязательном порядке наличие муниципальной собственности, местного бюджета, выборных органов местного самоуправления. Осуществление населением самоуправления на данной территории производится с учетом исторических и других местных традиций. Названные признаки раскрываются в осуществлении органами местного самоуправления полномочий. В частности, к полномочиям органов местного самоуправления относятся: обеспечение комплексного социально-экономического развития соответствующей территории;

организация общественного порядка на данной территории; установление местных налогов и сборов; регулирование использования водных объектов и иных ресурсов местного значения и т.д.

Совокупность форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления, под которой понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций, вопросы местного значения.

Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Оно проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности, ответственности и подконтрольности. Между всеми организационно-правовыми формами местного самоуправления существует тесная организационно - правовая связь. Возрождение местного самоуправления в РФ связано с принятием Конституции 1993 г. и ФЗ от 28августа 1995 г. « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который, в развитие конституционных норм, определил систему местного самоуправления в России: территориальные пределы, основные принципы, полномочия органов и должностных лиц, гарантии осуществления и т.д. В настоящее время местное самоуправление в РФ все еще находится в стадии становления. Особенно дискутируется вопрос о моделях местного самоуправления. В частности, нельзя не согласиться с мнением директора Института государства и права Тюменского госуниверситета Г. Чеботарева: «нет еще глубоких исследований того, какая же модель, какой же тип муниципальных образований наиболее целесообразен. Юридическая, социологическая, экономическая, управленческая наука пока не дали однозначного ответа...»

На данном этапе в РФ: на уровне административных районов местное самоуправление существует в 6 субъектах Российской федерации; на уровне административных районов и городов - в 37; на уровне административных районов, городов и сельских округов - в 23; на уровне городов и сельских округов - в 11; на уровне сельских округов и поселков - в 5; на уровне городских районов и округов - в 2. В частности, на юге Тюменской области за основу территориальной организации преимущественно был взят поселенческий принцип: 289 муниципальных образований, созданных на базе сел и поселков, 4 - в границах городов, 2 - в границах районов. В пяти субъектах Российской Федерации вообще не установлены территории местного самоуправления. Можно также выделить следующие проблемы развития местного самоуправления в РФ: Неясным остается различие между муниципальными образованиями и территориальными единицами, не имеющими этого статуса. Нет еще ясного подхода к территориальному общественному самоуправлению, а это очень важно, если мы говорим о создании гражданского общества и построении гражданских институтов.

Есть сложности в определении статуса административных центров, столиц, так как их доля в консолидированном бюджете иногда превышает 70 %. Пока законодательство допускает, что одни муниципальные образования могут быть очень богатыми, другие же, в основном сельские, - влачить жалкое существование. Действующее федеральное законодательство не раскрывает особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях. Требуют совершенствования и федеральные законодательные акты об особом порядке организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях. Нуждаются в пересмотре нормы федерального и регионального законодательства об организации местного самоуправления в особых экономических зонах, курортных зонах федерального значения, наукоградах, природных заповедниках федерального значения. Открытым для правового регулирования остается национально-этнический аспект территориальных основ местного самоуправления.

Развитие местного самоуправления в Российской Федерации является первоочередной задачей в силу того, что недостаточная четкость и противоречивость законодательства в этой сфере в значительной степени тормозит реализацию проводимой социально-экономической политики на самом важном ее уровне – уровне взаимодействия власти с населением и бизнесом, при том, что органы местного самоуправления, непосредственно отвечая за инфраструктуру жизнедеятельности, формируют качество жизни населения.

2002 год стал прорывным в сфере развития законодательных основ местного самоуправления. На основе Концепции разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также Программы развития бюджетного федерализма подготовлен и внесен в Государственную Думу проект федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” в новой редакции, в котором четко разграничены предметы ведения региональных органов власти и муниципалитетов, определена четкая процедура исполнения отдельных государственных полномочий местными органами власти при обязательной передаче достаточных финансовых и материальных ресурсов, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры, включая контроль со стороны органов государственной власти и ответственность органов местного самоуправления по эффективному использованию средств.

Принятие данного закона позволит в значительной степени улучшить положение муниципалитетов с точки зрения закрепления за ними финансовых ресурсов, необходимых для исполнения возложенных на них полномочий, уточнить сферу ответственности органов местного самоуправления, создать основу для качественного повышения уровня услуг, оказываемых муниципалитетами населению. Местная власть будет приближена к населению, муниципалитетов станет больше примерно в три раза, что потребует наличия квалифицированных управленческих кадров, специалистов, чья квалификация соответствует масштабу реформы.

В то же время, до введения закона в действие (до 1.01.2005) необходимо реализовать целый ряд организационных, правовых и других мероприятий по реализации заложенных в законе принципов. Уже в первом квартале 2003 г. нужно внести изменения в Бюдж. и Налог. кодексы. На очереди - поправки в имущественное и отраслевое законодательство, принятие нескольких десятков законов субъектов РФ.

Задачами федеральной власти на 2003-2005 годы должны стать:

помощь в создании системы подготовки управленческих кадров для муниципалитетов, разработка модельных законов для субъектов РФ;

подготовка модельных правовых актов по организации местного самоуправления для органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, пилотная реализация положений закона на отдельных территориях;

разработка и принятие федеральной программы “Реформирование муниципальной службы РФ”;

обеспечение необходимой информационной поддержки реформы местного самоуправления.

БИЛЕТ 21