Тема 9. Региональное управление

План лекции

1. Федерализм в России

2. Полномочия субъектов Российской Федерации

3. Система региональных органов власти

4. Модели регионального управления

Рекомендуемая литература

1. Барбаков О.М. Регион как объект управления // СОЦИС № 7, 2002 г.

2. Гельман В.Я. Региональная власть современной России: институты, режимы, практика // Полис. 1998. № 1.

3. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионоведение (экономика и управление). Учебное пособие.   М.- Ростов н/Д, 2000

4. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М., 2000

5. Медведев Н.П. Политическая регионалистика: Учебное пособие. – М., 2005

6. Михайлов А.П. Моделирование российской власти. // СОЦИС, №5, 2000

7. Попов А.В. Управление регионами. Ростов н/Д, 2001

8. Регионоведение: Учебное пособие /отв.ред.профессор Ю.Г.Волков. Ростов н/Д, 2004.

9. Уткин Э.А., Денисов А.Ф. Государственное и региональное управление. М., 2002

1. Федерализм в России

Необходимо различать следующие понятия федерализма:

– федерализм как принцип;

– федерализм как форма организации;

– федерализм как режим.

Федерализм (как принцип обустройства) представляет собой союз, объединение людей, государственно-территориальных образований с целью урегулирования разногласий и противоречий. Акцент делается на особенности государственного устройства. Формы государственного устройства:

- федерация

- конфедерация (союз независимых государств - ЕС)

- унитарное государство (соподчинение унитарных частей при ведущей роли центра)

Федерализм (как форма организации) выступает как разделение государственной власти по вертикали с определением предметов ведения в едином государстве. Данное определение используется в правовых исследованиях, где акцент делается на способах организации государства.

Федерализм (как режим) представляет собой разделение государственной власти по вертикали между территориальными образованиями с определением структуры государственных органов, их иерархии в едином государстве. Акцент на способах осуществления государственной власти.

Теоретические подходы к природе (возникновению) российского государства как федерации:

1. договорная

Федеративный договор предшествует федерализму.

2. конституционная

Конституция 1993 г. установила разграничение предметов ведения.

3. конституционно-договорная

Все нормы федеративного договора развиты в Конституции, включены в нее.

В процессе формирования конституционных основ современного российского федерализма можно выделить 3 этапа:

1) принятие Российской Декларации о государственном суверенитете от 12 июня 1990 года;

2) подписание Федеративного договора 31 марта 1992 года и внесение соответствующих изменений в российскую Конституцию 1978 года;

3) принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 года.

В период I этапа характеристика государственного устройства России заключалась в следующем:

1) происходит суверенизация составных частей России, дезинтеграция, разрушение государственности в Российской Федерации (конфедерализм):

– признание различий в статусе территорий – составных частей РФ, выделение особого статуса республик;

– правовое закрепление гарантий политического, экономического и финансового суверенитета автономных республик;

– стремление республик стать полноправными участниками Союзного договора и установить договорные отношения с РСФСР;

2) признание права на сецессию послужило идеологической основой распада СССР и развитию процессов разрушения государственности в РФ:

– принятие республиками деклараций о государственном суверенитете;

– отказ от статуса автономных республик и провозглашение ими статуса суверенных государств.

Таким образом, с принятием Декларации Россия формально провозглашалась федерацией, но фактически существовало сочетание элементов унитаризма и конфедерализма. Было признано различие статусов территориальных образований.

II этап был связан с подписанием Федеративного договора 1992 года. Основным положениями Договора являлись:

1) разделение государственной власти между центром и регионами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

2) отказ от принципа закрепления открытого перечня вопросов ведения Федерации;

3) право субъектов самостоятельно выступать участниками международных, внешнеэкономических связей;

4) определение статуса природных ресурсов по договоренности РФ и субъектов РФ;

5) участие субъектов РФ в законотворческом процессе на федеральном уровне, наличие права самостоятельно осуществлять правовое регулирование на территории данных субъектов.

С одной стороны, Федеративный договор впервые закрепил федеративное устройство российского государства, а установленная в Договоре система федеративных отношений впоследствии была инкорпорирована в Конституцию РФ 1993 года.

С другой – принятие Договора способствовало развитию больше квазифедеративных отношений, нежели федеративных:

– закреплялась асимметрия в определении правового статуса республик и иных территорий;

– получили развитие элементы конфедерализма в отношениях между Федерацией и республиками в ее составе;

– в ст. III Договора закреплялся принцип делегирования полномочий снизу вверх – республики в составе РФ обладают всей полнотой государственной власти на территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов государственной власти РФ.

Договор закрепил ряд прав и гарантий, обеспечивающих автономию субъектов РФ, прежде всего республик. У них закрепилось право на:

- правовое регулирование (сво конституции)

- самостоятельное участие в международных и экономических связях

- по договоренности определять статус природных ресурсов.

С принятием Конституции РФ 1993 г. и началом III этапа получили развитие меры по законодательному закреплению и обеспечению централизации и выравнивания в правах всех субъектов РФ:

– признание единства государственного суверенитета РФ и отмене наименования республик «суверенными»;

– закрепление принципов верховенства Конституции России и федеральных законов;

– конституционное разграничение предметов ведения Федерации и ее субъектов;

– приоритет норм Конституции над положениями Федеративного договора и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий – ужесточение режима единого регулирования международных и внешнеэкономических связей, прав и свобод человека и гражданина, общегосударственных стандартов, более последовательное закрепление централизованного характера судебной системы;

– провозглашение принципа равноправия субъектов РФ, расширение возможностей регионов в решении общегосударственных вопросов.

По своей природе Российская Федерация представляет собой конституционно-договорную федерацию – форму государственного устройства, которая учреждена Конституцией и Федеративным договором и характеризуется следующими особенностями:

1) Конституция и Федеративный договор определены как основные источники правового регулирования федеративных отношений;

2) приоритет с точки зрения юридического верховенства отдается нормам Конституции;

3) изменение федеративного устройства государства возможно через механизм внесения поправок в Конституцию.

По способу образования Россия является децентрализованной федерацией – форма государственного устройства, которая характеризуется следующими признаками:

1) отсутствие элементов соподчиненности в системе разделения государственной власти по вертикали;

2) низкий уровень централизации государственной власти.

С точки зрения способа образования Россия является децентрализованной федерацией. Это обусловлено отсутствием правовых оснований принципа делегирования полномочий федеральным органам государственной власти снизу вверх, хотя в конституциях отдельных республик в одностороннем порядке признается делегированная модель.

По характеру разделения государственной власти по вертикали в России действует модель кооперативного федерализма. Кооперативный федерализм – принцип совместного разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, характеризующийся:

1) определением круга предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов;

2) формированием механизма совместного осуществления государственной власти на основе сотрудничества и согласования деятельности;

3) определением круга предметов ведения центра с закрытым перечнем.

В отличие от дуалистического федерализма – принципа разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, который характеризуется:

1) наличием двух сфер полномочий (исключительной компетенции центра и регионов);

2) формированием механизма раздельного осуществления государственной власти;

3) определением круга предметов ведения центра с открытым перечнем.

Общая характеристика конституционных основ российского федерализма

Необходимо различать понятия «конституционные» и «правовые» основы российского федерализма.

Конституционные основы российского федерализма – принципы организации федеративных отношений в государстве, закрепленные в Конституции РФ и охраняемые ею.

В Конституции РФ конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1. В их системе можно выделить:

1) общие конституционные принципы (принципы основ общественного и политического строя), которые определяют одновременно и особенности институтов гражданского общества в РФ, и отличительные черты федеративного устройства:

– народовластие;

– разделение властей;

– равноправие граждан РФ;

– гарантированность местного самоуправления;

2) конституционные принципы федерализма, определяющие федеративное устройство государства, обусловливающие тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти по вертикали, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации:

– государственный суверенитет;

– единство системы государственной власти;

– равноправие субъектов РФ;

– единство конституционно-правовой системы;

– разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами;

– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

– равноправие и самоопределение народов РФ.

Государственный суверенитет. Государственный суверенитет – свойство и способность государства самостоятельно определять свою внутреннюю и внешнюю политику, при условии соблюдения прав человека и гражданина, защиты прав национальных меньшинств, соблюдения норм международного права.

В Конституции РФ закреплены следующие основные признаки государственного суверенитета:

– верховенство федерального права над правом субъектов РФ;

– неприкосновенность границ и территориальная целостность;

– единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем;

– единая армия (единые Вооруженные Силы);

– право Федерации на защиту своего суверенитета и прав граждан (право на оборону, ведение военных действий, введение чрезвычайного положения и т.д.), право на защиту интересов государства и его граждан вовне (международная политика, внешнеэкономическая и внешнеполитическая деятельность);

– государственная монополия на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары.

Признание принципа государственного суверенитета РФ предполагает четкое определение объема неотчуждаемых прав, которым должна обладать Федерация, чтобы ее государственный суверенитет был обеспечен.

Единство системы государственной власти. Принцип единства систем государственной власти – это такая сущность организации государственной власти, которая характеризуется следующими признаками:

1) единство системы органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной);

2) единая политика законотворчества, государственного регулирования, управления и контроля;

3) наличие механизмов координации деятельности и институтов представительства.

В соответствии с Конституцией РФ принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти.

Система организации исполнительной власти РФ базируется на основе сочетания субординации с отношениями децентрализации и кооперации.

Субординация – принцип организации системы органов государственной власти, характеризующийся:

– возможностью органов государственной власти вышестоящего уровня применять меры государственно-правового воздействия на органы нижестоящего уровня;

– наличие определенных элементов централизации;

– размежевание деятельности федеральных и региональных органов государственной власти.

Принцип децентрализации заключается в определенной самостоятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по отношению к федеральной власти, что выражается, в частности, в возможности приостановления действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом РФ в случае их противоречия федеральному законодательству.

Принцип кооперации состоит в допустимости по федеральной Конституции договорных отношений между органами исполнительной власти:

– федеральные органы имеют право передавать органам субъектов РФ осуществление части своих полномочий, если это не противоречит федеральному законодательству;

– органы исполнительной власти субъектов РФ имеют право передавать федеральным органам исполнительной власти части своих полномочий.

Что касается организации системы судебной власти в РФ, в Конституции РФ не предусмотрена возможность создания субъектов РФ и местных судебных органов. Хотя право субъектов принимать конституции (уставы) предполагает необходимость создания на уровне всех субъектов конституционных (уставных) судов, обеспечивающих правовую защиту статуса субъектов РФ и их законов.

Согласно ст. 27 ФЗна конституционный суд субъекта РФ может рассматривать вопросы регионального регулирования:

– соответствия нормативно-правовых актов субъектов РФ конституции (уставу) субъекта РФ;

– толкования конституции субъекта РФ.

Таким образом, в отношении конституционных судов судебная система построена на жестком принципе централизма.

Равноправие субъектов РФ. Равноправие субъектов – принцип конституционной модели российского федерализма, характеризующийся:

1) наличием равных правовых условий субъектов с точки зрения их государственно-правовой природы и правосубъектности;

2) равные условия взаимоотношений с федеральными органами государственной власти (равный правовой статус).

При реализации принципа равноправия субъектов в РФ возникает ситуация отсутствия равных правовых условий, выражающаяся:

– право принятия основного закона на территории субъекта;

– право устанавливать свои государственные языки;

– самостоятельное установление системы органов государственной власти.

При этом неравенство субъектов находит определенное нормативное закрепление: ст. 77 Конституции РФ – право субъектов устанавливать систему органов государства; практика договорного процесса.

Вместе с тем законодательно устанавливается равный правовой статус, основанный на равноправии, равном статусе, правовом режиме равных правовых возможностей.

Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации.

Необходимо различать понятия «нация» и «народ». Нация – общность граждан, объединяемых государством, единство которого они олицетворяют. Народ – политико-территориальная общность, исторически объединенная проживанием на одной территории, которая также может быть консолидирована по многим другим признакам (географическому, демографическому, экономическому, социальному, этническому, религиозному).

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ многонациональный народ России признается носителем и единственным источником власти в РФ. В преамбуле и ст. 5 Конституции РФ народы, проживающие на территории РФ, обладают правом на равноправие и самоопределение.

Право народов на самоопределение – принцип федеративного устройства государства, устанавливающий способ политико-территориальной организации общества людей во внутригосударственных отношениях при соблюдении ряда условий:

– отсутствие ограничений, которые существуют для выбора формы и содержания реализации права на самоопределение;

– учет воли народа данного государства в целом при реализации права определенной общности на самоопределение;

– соблюдение во внутригосударственных отношениях принципа территориальной целостности;

– учет прав человека и гражданина, прав других народов.

Принцип равноправия народов – один из конституционных принципов российского федерализма, закрепляющий правосубъектность народов в РФ, что предполагает:

1) самоопределение – выбор политического статуса и право на установление гарантий свободного и равного экономического, социального и культурного развития;

2) равноправие – равные возможности народов при равных условиях на выбор адекватной формы самоопределения и равные гарантии реализации их статуса и развития.