7.1 Способи вирішення соціальних проблем європейським союзом

Європа пішла по шляху об’єднання. Чи зможе вона уникнути зростання соціальних проблем, які породжує глобалізація? В 50-80-і роки ХХ ст. ЄЕС, а зараз ЄС, та інші інститути об’єднаної Європи демонструють світу досить успішні способи вирішення соціальних питань в умовах інтеграції.

На початку процесу європейської економічної інтеграції (50-і, 60-і ХХ ст.) політики, економісти розглядали питання про можливі її соціальні наслідки. Існували побоювання, що економічна інтеграція, яка передбачає відкриття національних ринків і пов’язані з цим структурна, територіальна, технологічна перебудови приведуть до масового безробіття, збільшення розриву в розвитку країн, падіння заробітної плати, розорення селян. Але ці побоювання не справдились. Негативних наслідків інтеграції вдалось уникнути, але не стільки завдяки зваженій політиці, скільки завдяки сприятливим умовам економічного розвитку, що склались в цей період.

Песимістичні прогнози не примусили реформаторів відмовитись від ідеї інтеграції так, як вони були переконані, що негативний вплив на відміну від позитивного ефекту інтеграції не буде довготривалим. Позитивними наслідками створення спільного ринку були: зростання конкуренції, НТП, ВВП, доходів населення, рівня життя.

Створені в 50-і роки ХХ ст. європейські об’єднання – спільний ринок вугілля і сталі – ЄСВС (1951 р.), Митний союз і спільний ринок вугілля і сталі – ЄЕС (1957 р.) із своїх бюджетів згідно з Паризьким і Римським договорами виділяли кошти на перепідготовку і працевлаштування тих, хто втратив роботу в результаті створення спільного ринку. Це був перший етап Європейської інтеграції, яка супроводжувалась зародженням наднаціональної соціальної політики.

Римський договір про створення ЄЕС включав розділ “Соціальна політика”. Хоча в цей договір і не ввійшло багато з тих положень, що обговорювались при його підготовці, зокрема, уніфікація систем соціального забезпечення, трудового законодавства, професійного навчання, тощо. Ю.Борко називає ряд причин, які завадили включити в Римський договір перераховані положення. По-перше, соціальна політика, на його думку, була не менш чутливою сферою державного суверенітету ніж зовнішня політика і оборона. В післявоєнний період регулювання соціальних процесів стало однією з найважливіших функцій держав Західної Європи. Ця функція в теорії і практиці знайшла вираження в “соціальному ринковому господарстві”, “соціальній державі”. Державна влада намагалась зберегти повний контроль над державними доходами і витратами, включаючи соціальний бюджет. По-друге, розширення компетенції в соціальній сфері понад ті межі, що були встановлені Римським і Паризьким договорами не диктувались ні задачами переходу до митного союзу і спільного ринку, ні реальною мірою інтеграції [1]

Послідуючі етапи інтеграції (70-і, 80-і, 90-і роки ХХ ст.) мали також свої особливості взаємозв’язку між економічною інтеграцією і соціальним розвитком. Очевидно, найскладнішим в плані економічного і соціального розвитку був другий період інтеграції. В цей період інтеграція відбувалась в умовах економічної кризи. Соціальна ситуація в країнах ЄЕС значно погіршилась. Саме в 70-і роки ХХ ст. реалізувались песимістичні прогнози, які економісти давали ще на початку інтеграційного процесу – збільшився розрив в економічному і соціальному розвитку країн-членів ЄЕС, окремих регіонів; у всіх країнах безробіття зросло в 2-5 разів, зросла інфляція, дефіцити державних бюджетів. Все це привело до зміни ставлення до інтеграції. Прихильники інтеграції повинні були знайти переконливі аргументи, щоб переконати своїх опонентів. Потрібні були нові ідеї і вони з’явились. Перш за все це ідея створення “соціальної Європи”. Ця ідея з’явилась тоді, коли соціальна держава переживала кризу, критикувалась консерваторами. Лозунг “соціальна Європа” був проголошений на зустрічі глав держав і урядів “шістки” в Парижі в 1972 р.

Європейські країни наповнили цей лозунг конкретним змістом – вони збільшили фінансування ряду спільних соціальних програм. Якщо в 1950-1972 рр. на фінансування програм повністю чи частково направлених на вирішення соціальних проблем із бюджетів ЄЕС виділялось щорічно в середньому 72,7 млн. є.р.о. (європейських розрахункових одиниць), то в 1973-1979 рр. – 1143,0 млн. є.р.о., тобто в 15,7 раз більше [2]. Хоча витрати держав-учасників ЄЕС на соціальні потреби були незрівнянно більшими. Таким чином, складна економічна ситуація не примусила європейські країни відмовитись від наднаціональної соціальної політики, навпаки, вона була легітимована. Така політика відповідала очікуванням європейців.

В 80-х р. ХХ ст. Європа вступила в завершаючий період будівництва спільного ринку. Цей процес завершився в 1992 р. На цьому етапі ставилось завдання вирівнювання соціальних і трудових прав населення держав спільного ринку. Умовою виконання цього завдання були: ціннісний консенсус, повинна була сформуватись європейська ідентичність і самосвідомість. В формуванні ідентичності велику роль відіграють не лише цілеспрямовані зусилля політиків, а й спільна історія, традиції. Давня європейська традиція солідарності, співробітництва “змагається” з новою – індивідуалістичною. Отже, ще одним завданням, яке потрібно вирішити є формування європейської ідентичності, яка дасть можливість створити “нову” федерацію.

Створений Європейський Союз офіційно не визнається як федеративне утворення, хоча існує багато ознак федерації. І лівоцентристи – соціал-демократи, соціалісти і ліберали, християнські демократи виступають за федеративний устрій ЄС. Крайні політичні партії – комуністи, ліві соціалісти, праві націоналісти голістського типу, консерватори Великобританії і скандинавських країн – навпаки, є противниками наднаціональних форм інтеграції, вони виступають за співробітництво суверенних держав.

Прихильники федеративного устрою вважають, що принцип субсідіарності, який покладений в основу цього об’єднання, перешкоджатиме централізації влади в рамках ЄС. В офіційних документах, наприклад, в меморандумі Президенту Європейської комісії Ж.Делору, підкреслюється, що принцип субсідіарності закладений в Маастрихтський договір, базується на ідеях Йоганна Альтузіуса, що створив свою теоретичну концепцію в ХYІ ст., напередодні Нового часу. В цьому документі вказується і на те, що принцип субсідіарності виник в часи, коли в Європі ще не встановилась система суверенних національних держав. Цьому придається велике значення, бо, як вважають, цей принцип винятково підходить сьогодні, в часи занепаду національних держав [3].

Існує думка, що реалізація принципу субсідіарності в рамкам ЄС сприятиме наближенню влади до громадян, для яких сьогодні характерна апатія, дистанційованість від політики. В умовах глобалізації, інтеграції, уніфікації з одного боку і намагань зберегти національну і регіональну ідентичність (що часом приводить до появи націоналістичних рухів) європейський федералізм дуже важливий, так як він один може примирити ці різнонаправлені тенденції. Але прийняття федералізму суперечить класичній юридичній доктрині, яка надає перевагу національному суверенітету. Дослідження громадської думки “Євробарометром” показують, що більшість європейців вважає, що в сфері діяльності національної держави має залишитись народна освіта, охорона здоров’я, соціальне забезпечення [4].

Об’єднана Європа є фактично федеративним утворенням, але нового типу, так як держави-члени мають більші суверенні повноваження, ніж суб’єкти існуючих федеративних держав. В ЄС існує своєрідний дуалізм суверенітетів. Хоча, очевидно, це є ознаками “дитячої хвороби” інтеграції. Д.Сиджанскі говорить, що в федеративних державах, що мають тенденцію до посилення центральної влади, головне завдання полягає в гальмуванні зростаючої централізації, а в ЄС, навпаки, потрібне посилення влади інститутів Співтовариства, поки що надто слабих порівняно з державами-членами [5]. Існує багато суверенітетів, а це веде до того, що люди мають різні ідентичності [6]. Існування різних ідентичностей може бути перешкодою на шляху інтеграції.

Нині відбувається “європеїзація” законодавства – все більша частина національного права трансформується європейським правом і навіть заміщується ним. Вирівнювання соціально-економічного розвитку країн ЄС неможливе без створення відповідного законодавства Співдружності і без приведення у відповідність до нього національних законодавств. В 1986 р. був прийнятий Єдиний європейський акт, а в 1989 р. в Страсбурзі приймається Хартія основних соціальних прав Співдружності. В цих документах визнається, що без соціальної солідарності і політичної консолідації неможливо побудувати єдину Європу. Умовою консолідації, солідарності є вирівнювання рівнів розвитку. Виконання цієї умови веде і до формування європейської самосвідомості. Т.Фадеєва вважає, що в Європейському співтоваристві логіка “перерозподільної солідарності” може виражатись в прийнятті свого роду Хартії обов’язкових для всіх норм солідарності, що стосуються всіх аспектів захисту зайнятості, мінімальної зарплати, соціального забезпечення, рівності статей, захисту меншин і охорони навколишнього середовища [7].

В Маастрихтському договорі 1992 р. вперше за час європейської інтеграції в перелік основних напрямків діяльності включена соціальна політика. Одинадцять держав підписали як додаток до договору Протокол і Угоду про соціальну політику. А в 1997 р. в підписаному ревізованому варіанті Договору про Європейський Союз був включений Розділ ХІ – “Соціальна політика: освіта, професійне навчання, молодь”.

В умовах економічного зростання в ЄС погіршилось соціальне становище багатьох верств населення. Якщо на попередніх етапах інтеграції економічні цикли, кон’юнктура в значно більшій мірі впливали на соціальний розвиток ніж інтеграція, то в цей період виявились негативні наслідки саме інтеграції, хоча і не довготривалі. Ю.Борко доводить, що в 90-х роках ХХ ст. існував реструктивний характер реальної соціальної політики. Якщо в 1990 – 1993 рр. витрати на соціальний захист громадян в розрахунку на душу населення в цілому по ЄС зростали щорічно майже на 4%, то в 1994-1996 рр. середньорічний приріст впав до 1,3%, причому зниження темпів росту відбулося в 12 країнах із 15 [8]. Все ж державні витрати в ВВП в європейській зоні досягають 49%, тоді, коли в США, наприклад, 39%. Державні трансфери домогосподарствам в європейських державах суттєво вищі [9]. Передбачені критерії економічного зближення (показники граничних рівнів інфляції, внутрішнього боргу, бюджетного дефіциту і т.п.) привели до скорочення бюджетних витрат на соціальні потреби, зниження темпів росту заробітної плати. Такою була соціальна ціна інтеграції, яка з часом мала привести до зростання рівня життя за рахунок найбільш оптимального використання матеріальних. фінансових і людських ресурсів.

В ЄС постійно узгоджується валютна політика. Проводиться політика стримування заробітної плати. Не вперше європейські держави намагаються впливати на темпи зростання заробітної плати. В 60-70-і роки ХХ століття вони також намагались проводити таку політика, але тоді цьому завадили профспілки. Тому влада змушена була впливати на заробітну плату використовуючи механізми соціального партнерства, колективні договори, а також через податкову політику.

Нині назріла необхідність реформування ринку праці. Це реформування вже почалось у Франції – там знижені податки на заробітну плату низькооплачуємих робітників, в Іспанії введений механізм індексації заробітної плати. Колективні договори і сьогодні є основним інструментом регулювання заробітної плати, тому зараз ЄС в рамках соціального партнерства намагається впливати на заробітну плату. Соціальними партнерами в ЄС є Європейська конфедерація профспілок, Об’єднання підприємців і Організація робітників державних підприємств. В 1997 році цими об’єднаннями був розроблений спільний документ, в якому йдеться про вирішення питань заробітної плати в рамках колективних угод. Цей документ був обговорений на самміті ЄС. Крім цього існує Європейський союз малих і середніх підприємств, Європейська конфедерація незалежних профспілок, “Єврокадри”. Ці організації також претендують на роль соціальних партнерів.

Незважаючи на узгодження соціальної політики в рамках ЄС, зберігається значне розходження між країнами по кількісним і якісним характеристикам ринків праці – існує різниця в витратах на оплату праці, різна кількість тимчасово зайнятих, відрізняються і розміри допомоги по безробіттю, відмінності є і в трудовому законодавстві. Однією із актуальних задач, яку намагається вирішити ЄС, є створення єдиного ринку праці. Нині безробіття є однією з найбільш гострих невирішених соціальних проблем в ЄС. Нові тенденції в розвитку світової економіки вимагають від політиків створення гнучкого ринку праці. Потрібний комплексний підхід до вирішення цієї проблеми. По-перше, потрібно враховувати зміни в структурі зайнятості. У всіх розвинених країнах відбувся перетік робочої сили в сферу обслуговування, в тому числі в область інформаційних послуг. В нових умовах потрібні і нові форми зайнятості (тимчасова, короткотривала, контрактна і т.п.). По-друге, в 90-і роки ХХ ст. зріс рівень безробіття в ЄС. Порівняно з серединою сімдесятих років її рівень в 90-і роки потроївся. В 1996 р. 18 млн. європейців було без роботи, що становило 10,9% економічно активного населення ЄС [10]. Відбулося падіння зайнятості (в ЄС в 1997 р. рівень зайнятості становив лише 60,4% працездатного населення, в США для порівняння -74,8%) [11]. Треба відмітити, що рівень безробіття в різних країнах, що входять в ЄС, різний.

Європейський Союз розробив основні орієнтири національної політики в соціальній сфері. Державам-членам рекомендується вести роботу в п’яти напрямках в області зайнятості:

- покращувати перспективи зайнятості населення шляхом збільшення інвестицій в професійну підготовку, здійснювати програми безперервного навчання на протязі всього життя і забезпечувати доступ до навчання кожному;

- сприяти більш інтенсивному впливу на економічне зростання, використовуючи: гнучку організацію праці, що відповідає потребам виробництва і прийнятна для працівників; політику оплати праці, яка сприяла б вкладенню інвестицій в створення нових робочих місць (зростання заробітної плати не повинне перевищувати зростання продуктивності праці); створення робочих місць. особливо на регіональному і місцевому рівнях;

- знижувати побічні витрати праці, пов’язані з некваліфікованою працею;

- здійснювати більш ефективну політику на ринку праці за рахунок удосконалення роботи служб зайнятості;

- приймати міри по попередженню безробіття серед окремих соціальних груп, наприклад, молоді (шляхом надання робочих місць або можливостей отримання професійної освіти) [12].

Цей документ намічає шляхи реалізації положень Хартії основних соціальних прав трудящих (1989 р.) В ній були перераховані основні права трудящих на ринку праці: право на отримання допомоги по безробіттю, робота в будь-якій країні-члені ЄС на рівних умовах, право на професійну підготовку і т.п. Наднаціональні органи беруть на себе виконання ряду соціальних функцій. Вони покликані гармонізувати і координувати соціальну політику держав-членів союзу, а по-друге, використовувати наявні фінансові ресурси для фінансування спільних соціальних програм. Перелік завдань і функцій, які виконує ЄС міститься в ряді програмних документів – в Зеленій книзі “Європейська соціальна політика: шлях для Союзу”(1994), в Білій книзі “Альтернативи для Союзу”(1994) і т.п. В 1997 р. в Амстердамі і Люксембурзі були розроблені основні положення нової європейської соціальної програми, яка повинна була бути реалізована до 1998 р. Основною проблемою, що розглядалась в цій програмі була проблема безробіття, зайнятості. На фінансування програм по професійному навчанню і працевлаштуванню молоді до 20-ти років, на підтримку на ринку праці найбільш вразливих категорій населення, забезпечення робітників рівними можливостями на ринку праці, допомогу по адаптації до структурних змін в промисловості було виділено мільярди екю. Пріоритетними напрямками в області зайнятості є створення нових робочих місць на малих і середніх підприємствах.

Виділяють пасивні і активні програми політики зайнятості. Пасивні програми зайнятості (міри соціального захисту) нині уступають активним (перепідготовка, дотації підприємствам, що беруть зобов’язання підтримувати певний рівень зайнятості). Умови надання соціальної допомоги стали більш жорсткими. Наприклад, коли безробітний відмовився від роботи, яку його пропонували чи відмовився від проходження перепідготовки, то в Австрії, Нідерландах, Великобританії, Швеції до нього застосовуються певні фінансові санкції. В Німеччині введено положення, що передбачає щомісячну реєстрацію безробітних в агентстві зайнятості. В Англії з жовтня 1996 р. допомога по безробіттю залежить від наданого безробітними звіту в адміністративні органи про міри по пошуку робочого місця [13].

З виникненням Європейського валютного союзу (ЄВС) посилилась наднаціональна координація економічної політики, була створена відповідна правова база гармонізації умов життя і праці на основі відповідної правової бази. Маастріхтский договір передбачає обов’язкову координацію і контроль за виконанням національних програм зайнятості. Ці програми повинні бути розроблені у відповідності до орієнтирів, які розробила Комісія ЄС з участю Європейського парламенту. Найбільш економічно розвинені країни висловлювали незадоволення з приводу гармонізації – вони не бажали ні фінансувати менш розвинені держави з тим, щоб вирівняти рівні розвитку, ні встановлювати більш низькі соціальні стандарти в рамках Союзу так, як вважали, що це негативно позначиться на національних соціальних стандартах. Їх побоювання були цілком слушними.

Таким чином, на новому етапі інтеграції з’явились нові проблеми і нові побоювання, зокрема побоювання зниження соціальних стандартів внаслідку намагання забезпечити паралельний соціальний і економічний прогрес всіх країн ЄС.

Сьогодні ЄС вирішує проблеми зайнятості, проблеми захисту окремих груп населення – непрацездатних, жінок, молоді, етнічних меншин, іммігрантів, людей похилого віку, проблеми охорони навколишнього середовища і охорони здоров’я, проблеми освіти і професійного навчання, культури. Це має укріпити згуртованість – економічну і соціальну. На вирішенні цих задач наполягали соціал-демократи, які в кінці 90-х років ХХ ст. в ряді країн Західної Європи прийшли до влади (в Великобританії, Франції, Німеччині). За даними ХХІ конгресу Соцінтерну (листопад 1999 р.) 50 партій-членів Соцінтерну в 90-х рр. ХХ ст. очолювали уряди, або знаходились в правлячій коаліції [14]. В 2002 р. соціал-демократи дещо втратили свої позиції. Але і будучи в опозиції вони суттєво впливають на політику держав. Соціал-демократи розробляють нову програму дій, що враховує сучасні виклики глобалізації. Задача соціал-демократів – поставити глобалізацію на службу людству.

Закономірно, що в умовах глобалізації постало завдання розмежування державних і наддержавних функцій в соціальній політиці. Основною функцією соціальної держави як і раніше залишається перерозподіл суспільного продукту для задоволення колективних потреб і соціальне забезпечення тих груп, які потребують підтримки держави. Хоча нині в цих країнах ведуться дискусії про роль і місце національної держави в нових умовах. В національних державах відбувається децентралізація, яка має подвійний характер – одночасно відбувається наднаціональна і субнаціональна регіоналізація, а це приводить до суттєвих і не завжди позитивних змін і в економіці і в соціальній сфері.

Напрямки діяльності ЄС в соціальній сфері такі: сприяння вирішенню специфічних соціальних проблем, які погіршують становище певних груп населення, сприяння охороні праці і здоров’я, підвищення рівня життя; сприяння поступовому зближенню національних соціальних систем шляхом розробки загальних соціальних нормативів, що включаються в право ЄС і в законодавства країн-членів [15]. Майбутня Європа, на думку Д. Маджоне, може стати наднаціональною державою загального добробуту [16].

Нині в ЄС існують серйозні проблеми – старіння населення з часом приведе до того, що працездатне населення буде нести більший податковий тягар; конкуренція з США і Японією не на користь ЄС; непередбачувана світова кон’юнктура; соціальні наслідки запровадження єдиної валюти і т.д. Європейські політики і вчені відмічають, що соціальне ринкове господарство стало занадто дорогим. Збереження старої системи державної соціальної підтримки може привести країни до фінансового краху. Надмірним стає тягар соціальних відрахувань не лише для підприємців, а і для робітників. Внаслідок обов’язкових відрахувань по різним видам страхування зростає і собівартість продукції. Тому нині в країнах ЄС міняються принципи медичного страхування, соціальної підтримки малозабезпечених і т.п. Є багато спільного в сучасній соціальній політиці країн ЄС, але є і певні відмінності. По мірі інтеграції спільних рис стає все більше.

Ряд вчених, зокрема Подколзіна, вважають, що перспективи розвитку європейської економіки в найближчому майбутньому сприятливі. Подколзіна називає такі передумови успішного економічного розвитку ЄС: покращення світової кон’юнктури; зростання індексів ділової довіри – віри в те, що уряди європейських держав зможуть сприяти економічному прогресу; підвищення внутрішнього попиту і інвестиційної активності; більшість країн ЄВС проводить нейтральну бюджетну політику, що не перешкоджає економічному росту, про це свідчать “програми стабільності” країн ЄВС, що представлені до розгляду Європейської комісії; профспілки країн ЄС (за винятком профспілок Німеччини) не вимагають підвищення заробітної плати, тому не очікується зростання інфляції [17]. Постійне економічне зростання і низька інфляція були ознаками “нової економіки” в США в кінці ХХ ст. Чи можлива в Європі “нова економіка”? Існують різні точки зору щодо цього. Одні економісти вважають, що в умовах глобалізації і в Європі незабаром будуть діяти ті факти, що і в США. Але серед європейських економістів є і багато критиків “нової економіки”. Вони негативно оцінюють “подавлену інфляцію”.

Борко Ю., Бутаріна О. розглядають п’ять можливих варіантів розвитку ЄС: 1) безперервна прискорена динаміка; 2) позитивна динаміка з елементами нестійкості; 3) помірна і нестійка динаміка; 4) динаміка, що уповільнюється з загрозою переходу в стагнацію; 5) повна стагнація і системна криза. Вони вважають, що в найближчі десять років траєкторія розвитку ЄС буде пролягати між другим і третім варіантами динаміки розвитку. При цьому враховуються ключові, суттєві і додаткові фактори (деструктивний ефект стрімкого і малокерованого переміщення фінансового капіталу, досить високий рівень безробіття порівняно із США, демографічна ситуація, специфіка мотивації до праці і т.п.) [18].

Пошуки механізмів побудови суспільства сталого розвитку в Європі тривають. Велика вага приділяється вирішенню соціальних проблем в рамках ЄС, змінюються підходи до цих проблем. Інтеграція європейських країн повинна була забезпечити не лише сталий економічний розвиток, а і політичний, соціальний. Уже прийнято ряд документів, які зобов’язують країни, що входять до ЄС уніфікувати трудове законодавство, системи соціального забезпечення. В рамках ЄС відбувається фінансування спільних соціальних програм. Хоча невирішених проблем, які можуть дестабілізувати ситуацію, немало. Деякі з них породжені інтеграцією. Економічне зближення привело до скорочення бюджетних витрат на соціальні програми, в деяких країнах зросла кількість безробітних, зріс дефіцит бюджету. Але консолідація зусиль різних політичних сил – і правих і лівих, їх зближення, дає надію на те, що сталий розвиток західних європейських країн буде збережений незважаючи на існуючі труднощі.

Об’єднана Європа сьогодні демонструє здатність вирішувати соціальні, але існують політичні проблеми. Соціальна стабільність зумовлює бажання багатьох країн цього континенту вступити в Європейський Союз. Україна також зробила Європейський вибір, хоча нашій країни ще треба пройти непростий шлях інтеграції з розвиненими, демократичними європейськими країнами.