Предоставление прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности для строительства

Законодательством установлен разный порядок предоставления земельных участков в зависимости от дальнейшего использования, связано ли оно с возведением капитальных сооружений (строительством) или нет.

Статья 30 ЗК РФ устанавливает общий порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В целом статьей установлено несколько процедур предоставления земельных участков:

1) с предварительным согласованием мест размещения объектов (без проведения торгов). Предварительное согласование в соответствии с данной статьей требуется при предоставлении земельных участков под застройку либо в аренду, либо в постоянное (бессрочное) пользование;

2) без предварительного согласования места размещения объекта и с проведением торгов;

3) без предварительного согласования мест размещения объектов и без проведения торгов. В данном случае имеются в виду основания предоставления земельных участков, предусмотренные п. 2.1 и 11 настоящей статьи.

Формирование земельного участка как объекта недвижимости, в том числе и для выставления его на торги, должно осуществляться как с соблюдением требований, установленных настоящей статьей, так и законодательства о землеустройстве и законодательства о государственном кадастре недвижимости.

Проведение торгов, предметом которых выступает земельный участок, предназначенный под строительство, осуществляется с соблюдением требований ст. 30, ст. 38 ЗК РФ, а также ст. 447, 448 ГК РФ, устанавливающих общие требования по заключению договоров на торгах.

Таким образом, предоставление участка из публичной собственности для целей строительства требует соблюдения конкретных, указанных выше процедур.

Предоставление земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и предварительного согласования мест размещения объектов предусмотрено п.п. 2.1, 2.3, 13, 14. В этом смысле жесткость нормы п. 2 настоящей статьи, согласно которой предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со ст. 38 ЗК РФ, за исключением случаев, предусмотренных п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ, уже не может быть соблюдена.

Сложность в толковании и в применении вызывают формулировки п. 2.2 и п. 11 ст. 30 ЗК РФ, в соответствии с которыми предварительное согласование не проводится при представлении земельных участков для целей недропользования и при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства. Совокупное толкование норм данной статьи не позволяет уверенно сказать, что в этих случаях не должны применяться торги (поскольку это не упоминается в указанных пунктах). Однако и процедура торгов "не укладывается" в цели, для которых эти участки предоставляются. Так, земельный участок для целей недропользования предоставляется лицу на основании лицензии, выдаваемой в соответствии с Законом РФ "О недрах". При этом лицензия выдается на конкретный участок недр в конкретном месте. При таких обстоятельствах ни процедура торгов, ни процедура предоставления участка с предварительным согласованием мест размещения объектов не соответствует основаниям приобретения прав на земельный участок.

По этому поводу хотелось бы сказать следующее. Цель установления особых процедур предоставления земельных участков для строительства заключается в обеспечении публичности процесса. Таким образом, торги или иные процедуры не самоцель. Они являются только средством в обеспечении этой публичности. Кроме того, уже после введения нормы п. 2 данной статьи устанавливались исключения, ею не учтенные. Исходя из изложенного, считаем, что при реализации п. 2.1 и 11 настоящей статьи предусматривается возможность предоставления земельных участков без проведения торгов и процедуры согласования мест размещения объектов.

В этом смысле обратим внимание на толкование статей о предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, сделанное Верховным Судом РФ в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за второй квартал 2008 г. (в ред. постановления Президиума Верховного Суда РФ от 05.12.2008):

Вопрос: Порождает ли право инвалида на первоочередное предоставление ему земельного участка для жилищного строительства обязанность органа местного самоуправления заключить с инвалидом договор купли-продажи земельного участка без торгов?

Ответ: Согласно ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (с последующими изменениями и дополнениями) инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства.

Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, содержатся в ст. 30.1 ЗК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 30.1 ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случая, установленного п. 27 ст. 38.1 ЗК РФ (если аукцион признан не состоявшимся по причине участия в нем менее двух участников).

Аукцион представляет собой продажу, в частности имущества, с публичных торгов, при которой продаваемое имущество приобретается лицом, предложившим наивысшую цену, тогда как право на первоочередное получение чего-либо предполагает безусловное предоставление при отсутствии торгов. Действующим законодательством не предусмотрены какие-либо льготы для лиц, участвующих в аукционе. Таким образом, в рамках аукциона, проведение которого предполагает соблюдение определенных условий (внесение задатка, "шаг аукциона" и т.д.), а также обязательное участие нескольких лиц, невозможна реализация принципа первоочередности предоставления гражданам земельных участков.

Поэтому при предоставлении инвалиду земельного участка для жилищного строительства в соответствии со ст. 17 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" по договору купли-продажи торги не проводятся.

При реализации ст. 30 ЗК РФ следует обращаться также и к иным нормам, регулирующим предоставление земельных участков для строительства либо право на застройку земельного участка и не противоречащим нормам данной статьи.

Так, ГрК РФ определены требования к использованию земельных участков в городских и сельских поселениях, в том числе при их застройке (ст. 56 ГрК РФ).

Следует отличать основания и порядок предоставления земельных участков для строительства от общих условий реализации прав на землю правообладателями (ст. 40, 41 ЗК РФ).

Целый ряд статей ЗК РФ (ст. 30.1, 30.2, 38.1, 38.2) введен Федеральным законом от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в связи с принятием ГрК РФ и формированием государственной политики в области жилищного строительства.

Статьями 30.1 и 30.2 ЗК РФ устанавливается особое правило предоставления земельных участков для жилищного строительства, согласно которому участки из публичной собственности для строительства жилья предоставляются только на аукционах. При этом обратим внимание на жесткое установление ЗК РФ, запрещающее использование для этих целей процедуры конкурса. Целью введения данных требований было стремление обеспечить доступность к приобретению данных земельных участков, прозрачность процедур, что должно способствовать преодолению коррупции. Однако, как показывает практика, само по себе ограничение процедуры предоставления участков процедурой аукционов проблему коррупции в данной сфере решить не может. В данном случае требуется не только обеспечение прозрачности всех действий по приобретению земельных участков, но и совокупность ряда организационных и правовых механизмов, направленных на преодоление негативных явлений.

Пунктом 3 ст. 30.1 ЗК РФ установлен порядок предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Данная статья указывает, прежде всего, что земельный участок предоставляется вне процедур аукциона или согласования мест размещения объектов. Согласно этой статье предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка (то есть установлен так называемый заявительный порядок). Нормы данного пункта следует применять с учетом норм п. 11 ст. 30 ЗК РФ, согласно которой, как уже было сказано, предварительное согласование не проводится при предоставлении гражданину (на основании любого правового титула) земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Отличие предоставления земельных участков в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 30.1 ЗК РФ, от сходных процедур предоставления земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов усматривается в том, что орган государственной власти или местного самоуправления, обладающий правом распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в каждом конкретном случае, принимая решение о предоставлении участка без проведения аукциона, обязан опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду, то есть сделать информацию о передаче земельного участка в аренду доступной неопределенному кругу лиц, тогда как процедурой предварительного согласования предусматривается информирование о предоставлении земельных участков только заинтересованных лиц (п. 4 ст. 31 ЗК РФ), а именно орган местного самоуправления информирует землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, законные интересы которых могут быть затронуты в результате возможного изъятия для государственных и муниципальных нужд находящихся соответственно в их пользовании и владении земельных участков в связи с предоставлением этих земельных участков для строительства.

Поскольку ст. 30.1 и ст. 30.2 были приняты позднее ст. 30, на практике возникли проблемы в толковании и применении этих статей при предоставлении земельных участков с предварительным согласованием мест размещения объектов. В целях упорядочения отношений в ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" была введена норма (п. 15), согласно которой предусмотрено, что в том случае, если в соответствии с ЗК РФ частично или полностью выполнены процедуры по выбору земельного участка для строительства, но до 01.10.2005 не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, такой земельный участок не может быть предоставлен для жилищного строительства в аренду или собственность без проведения аукциона.

В связи с реализацией указанной нормы определением от 27.10.2009 N ВАС-13290/09 ВАС РФ, в частности, разъяснил:

при рассмотрении дела установлено, что спорный договор от 21.06.2007 аренды земельного участка был заключен после 01.10.2005 на основании постановления главы г. Екатеринбурга от 27.09.2006 N 1142 "О предварительном согласовании ООО Т. места размещения многоэтажного жилого дома с помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой по проспекту Космонавтов", которым был утвержден проект границ и акт о выборе земельного участка площадью 3362 кв. м, и постановления главы г. Екатеринбурга от 26.02.2007 "О предоставлении ООО Т. земельного участка для строительства многоэтажного жилого дома с помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой".

Пунктом 15 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что в том случае, если в соответствии с ЗК РФ частично или полностью выполнены процедуры по выбору земельного участка для строительства, но до 01.10.2005 не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, такой земельный участок не может быть предоставлен для жилищного строительства в аренду или собственность без проведения аукциона.

При таких обстоятельствах, на основании п. 2 ст. 30.1 ЗК РФ, предусматривающего продажу права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства на аукционах, а также на основании п. 15 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и ст. 168 ГК РФ спорный договор аренды земельного участка признан судами ничтожной сделкой.

Роль правовых механизмов предоставления земельных участков для строительства из публичной собственности частным лицам (застройщикам, инвесторам, др.) нельзя свести к одному параметру. При формировании механизма существенным является учет следующего:

предоставление участков из государственной или муниципальный собственности не может носить случайный характер, а должно опираться на федеральные, региональные, местные планы, программы, то есть иметь плановый характер;

при предоставлении земельных участков целесообразно решать в первую очередь задачи обеспечения публичных интересов;

существенным является обеспечение конкуренции среди лиц, претендующих на участок и, как следствие, необходимость обеспечения публичности и прозрачности процедур предоставления;

предоставление земельных участков должно иметь преимущественно возмездный характер;

важным оказывается обеспечение контроля за дальнейшим использованием участка в целях, ради которых он был предоставлен.

Предоставление земельного участка для строительства является весьма существенным для региона решением. Объем вложений и назначение объектов капитального строительства, существенным образом влияют на развитие территории и благополучие населения. Кроме того, отсутствие баланса в строительстве промышленных, сельскохозяйственных объектов, жилья, транспортной инфраструктуры, объектов социального назначения может привести к затруднениям в развитии и социальным конфликтам.

Поскольку устойчивое развитие территории не обходится без значительных затрат, в том числе на строительство, частью государственной и местной политики является улучшение инвестиционной привлекательности региона.

Специалистами выделяются такие факторы инвестиционной привлекательности региона или территории, как социальная стабильность, географическое расположение, наличие основных ресурсов (природные ресурсы, недвижимость, работоспособное население, капитал), развитость транспортной инфраструктуры, наличие стабильных и внятных правовых условий инвестиционной деятельности. Специально выделяются авторами факторы инвестиционной привлекательности недвижимости. При этом обращается внимание на следующие параметры: местоположение; соответствие параметров проекта требованиям рынка и прогнозируемым рыночным тенденциям; наличие проработанного плана работ по проекту: контрактов с поставщиками и подрядчиками, привлечение опытных и известных на рынке партнеров; юридическая чистота проекта; наличие всех необходимых на данном этапе документов; гибкость концепции, учитывая долгий период реализации проектов в сфере недвижимости*(8).

Следует согласиться при этом с тем, что сама по себе инвестиционная привлекательность региона или недвижимости напрямую зависит от параметров инвестиционного климата, сложившегося в обществе и в государстве. В качестве таких параметров чаще всего выделяют: политическую стабильность и ее предсказуемость; состояние национальной экономики (уровень инфляции, темпы роста ВВП, объемы выпуска важнейших видов промышленной продукции, процентная ставка рефинансирования ЦБ РФ, дефицит бюджета и др.); стабильность и работоспособность правовой системы; степень совершенства налоговой системы в стране; социальную, в том числе и криминальную, обстановку; степень инвестиционного риска и др.

Ясно, что для создания в регионе благоприятного инвестиционного климата требуется решение множества взаимосвязанных задач, среди которых механизм предоставления земельных участков для строительства занимает свое место. При этом сама по себе передача земельного имущества для строительства из публичной собственности является формой капитальных вложений со стороны государства или местного самоуправления.

Таким образом, механизм предоставления земельных участков в инвестиционных отношениях направлен на решение как минимум двух задач: обеспечение осуществления капитальных вложений со стороны государства или местного самоуправления, привлечение частных инвестиций в строительство. При этом содержание процедур предоставления участков, включая все составляющие, влияет на доступность земли как инвестиционного ресурса, а также на темпы включения этого ресурса в инвестиционный процесс.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее - Закон N 39-ФЗ), капитальные вложения - инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Обратим внимание в данном случае, что указанным выше Законом определены общие правовые условия создания благоприятных условий для осуществления инвестиций в форме капитальных вложений. К ним относятся, в частности (ст. 11 Закона N 39-ФЗ): защита интересов инвесторов; предоставление субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации; расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения; создание и развитие сети информационно-аналитических центров, осуществляющих регулярное проведение рейтингов и публикацию рейтинговых оценок субъектов инвестиционной деятельности; принятие антимонопольных мер; расширение возможностей использования залогов при осуществлении кредитования; проведение переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции; создание возможностей формирования субъектами инвестиционной деятельности собственных инвестиционных фондов.

Как видим, одним из способов с улучшения инвестиционного климата Законом N 39-ФЗ признано создание льготных условий при предоставлении земельных участков. Следует заметить, однако, что земельное законодательство исходит в целом из предоставления равных прав в предоставлении земельных участков всем заинтересованным лицам, в связи с чем предоставление льгот участнику земельных отношений в получении прав на землю возможно только при условиях, определенных земельным законодательством. Преимущества в получении прав инвесторами определены в данном случае федеральным законом, предмет регулирования которого составляют инвестиционные отношения. Механизм льготного предоставления земельных участков в рамках инвестиционного проекта земельным законодательством практически не определен. Нельзя при этом сказать, что процедуры предоставления земельных участков для строительства, установленные ЗК РФ и иными нормативными правовыми актами, ставят своей целью обеспечение преимуществ инвестора. Данными процедурами (что справедливо) решаются иные задачи. Кроме того, соотношение требований обеспечения преимуществ в получении прав на земельные участки инвесторам и условий земельного законодательства об обеспечении публичности и конкуренции при предоставлении земельных участков для строительства представляет собой не самую простую юридическую задачу. Решение в данном случае законодатель находит в том числе в принятии специальных законов, решающих совокупность проблем федеральных или иных проектов, а также принятие специальных законов, направленных на обеспечение развития территорий с особым статусом*(9). Вместе с тем, правовая система наждется в данном случае в определении общего подхода к решению вопроса.

Как считаем, предоставление земельных участков как фактор регулирования экономических отношений и обеспечения инвестиционной привлекательности региона или территории должно отвечать как минимум следующим требованиям:

1) предоставление участков должно иметь плановый характер, основано на федеральных, региональных, местных проектах устойчивого развития территорий, документах территориального планирования и градостроительного зонирования. Одним из приоритетных условий планирования должно быть сохранение ценных природных объектов и охрана окружающей среды;

2) информация о наличии свободных для застройки земель должна быть достоверной и публичной. В этом смысле существенным является четкое представление о категории и разрешенном использовании земельных участков. Важным является в этом случае принятие органами местного самоуправления правил землепользования и застройки, вместе с тем формальное принятие таких правил не решит проблемы, если документ будет иметь проблемы и противоречия в определении режима земель;

3) площадь и качество предоставляемых земельных участков должны быть достаточны для решения социальных и экономических проблем региона, которые требуется решить путем осуществления капитальных вложений;

4) правовой режим и все "юридические параметры" земельного участка должны соответствовать его использованию в целях соответствующего строительства;

5) земельные участки надлежит формировать в соответствии с законом, до принятия решения об их предоставлении;

6) процедура предоставления участка должна быть четкой, ясной, не имеющей необоснованных и избыточных издержек для инвестора, срок предоставления земельного участка и оформление документов не должен быть избыточно большим;

7) предоставление участка должно быть основано на обеспечении публичности и конкуренции;

8) процедуры предоставления земельного участка должны быть в совокупности направлены на достижение конечной цели, а именно не только возведение намеченного объекта, но и обеспечение им запланированного экономического и социального эффекта в регионе.

9) в целях обеспечения правовой и социальной стабильности использование земельного участка для строительства должно осуществляться в соответствии с требованиями правовых документов (инвестиционный проект, инвестиционный контракт, разрешение на строительство, др.).