Monografia_Obsh_teoria

УДК

ББК Л 85, Д 56, М

Рецензенты:

Доктор юридических наук, профессор Момотов В.В.

Доктор юридических наук, профессор Овчинников А.И.

Лупарев Е.Б., Добробаба М.Б., Мокина Т.В.

Общая теория публичных правоотношений: монография

ISBN

Монография посвящена изучению одного из малоисследованных вопро-

сов отечественной правовой науки – вопросу общей теории публичных пра-

воотношений в их системной взаимосвязи с отраслевыми теориями публич-

ных правоотношений. Рассматривается ряд малоизученных вопросов теории публичных правоотношений: субъективных публичных прав и обязанностей,

комплексных публичных правоотношений. Дан критический анализ отрасле-

вым теориям публичных правоотношений.

Адресуется научным работникам, преподавателям, аспирантам, студен-

там, практическим работникам.

© Лупарев Е.Б.

© Добробаба М.Б. © Мокина Т.В.

2

СОДЕРЖАНИЕ

Введение………………………………………………………

Глава 1. Понятие и природа публичного правоотношения

§1. Понятие и признаки публичного правоотношения

§2. Место публичных правоотношений в системе правоотношений

Глава 2. Структура публичного правоотношения

§1. Теория объекта публичного правоотношения

§2. Теория предмета публичного правоотношения

§3. Обязательный и факультативный субъект публичного правоотноше-

ния

§ 4. Структурные особенности различных типов публичных правоотно-

шений

Глава 3 Содержательная характеристика публичных правоотношений

§ 1. Теория субъективных публичных прав, обязанностей и законных ин-

тересов

. § 2. Соотношение содержания публичного правоотношения и процедур-

но-процессуального механизма его реализации

Глава 4. Классификация публичных правоотношений

§1. Основания классификации публичных правоотношений

§2. Теория комплексных публичных правоотношений

3

Введение

Целью настоящей коллективной монографии является обоснование нового уровня понимания публичных правоотношений как системы, обладающей внутренним многообразием, состоящей из взаимосвязанных с собой подси-

стем. В советский период развития правовой теории сама идея деления права на частное и публичное отвергалась, а современное развитие нашей страны внесло существенные коррективы в понимание соотношения частного и пуб-

личного, во многом отличное от понимания такого соотношения в иные ис-

торические периоды. Безусловно, такого рода теория не может создаваться с нуля, но и не представляет собой переработку «хорошо забытого старого».

Авторы постарались наполнить содержание общей теории основательной отраслевой составляющей, так как, по нашем у мнению, некоторые отрасле-

вые теории публичных правоотношений ушли вперед по сравнению с общей теорией. Восполнение такого разрыва – одна из задач представляемой моно-

графии.

Решение поставленных задач создаѐт качественно иной уровень фунда-

ментального исследования и формирует объективные предпосылки выработ-

ки качественных рекомендаций для практической деятельности судов, зако-

нодательных и административных органов при разрешении конкретных дел,

вытекающих из публичных правоотношений.

Мы надеемся, что данная работа возобновит научную дискуссию не только по общей теории публичных правоотношений, но и по вопросам прямо выте-

кающим из содержания публичных правоотношений, процедурно-

процессуального механизма их реализации.

4

Глава 1. Понятие и природа публичного правоотношения

§ 1. Понятие публичного правоотношения

Решение вопроса о понятии публичного правоотношения неизбежно при-

водит нас к выбору одного из эвристических методов исследования, по край-

ней мере, индукционного или дедукционного. Наиболее правильным пред-

ставляется параллельное использование обоих методов с и приоритетом того или иного применительно к задачам конкретного этапа исследования. Вооб-

ще, отправной точкой в попытке дать понятие публичного правоотношения следует считать общее понятие правоотношения, выработанное юридической наукой. В работах по общей теории правоотношений1 они определяются как такое общественное отношение, в котором стороны связаны между собой взаимными юридическими правами и обязанностями, охраняемыми государ-

ством2, или же, как разновидность общественного отношения, участники ко-

торого взаимодействуют на основе установленных и охраняемых государ-

ством прав и обязанностей3, С.С. Алексеев содержание правоотношений

1 См. напр.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958 – 187

с.; Толстой Ю.К. К теории правоотношений. Л., 1959; Халфина Р.О. Общее учение о пра-

воотношении. М., 1974 – 351 с.; Назаров Б.Л. Социалистическое право в системе социаль-

ных связей. М., 1976; Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения. «Вопросы общей теории советского права». - М., 1960.; Алексеев С.С. Проблемы теории государства и пра-

ва: Учебник. – М.: Юрид. лит., 1987. – 473 с.; Алексеев С.С. Право: азбука – теория – фи-

лософия: Опыт комплексного исследования. - М.: Статут, 1999. – 830 с.; Алексеев С.С.

Общая теория права: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект,

2008. – 576 с.; Вопленко Н.Н. Правовые отношения: учеб. пособие – Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004. – 64 с.; Бутакова Н. А. Правоотношения в структуре правовой действитель-

ности: дисс. ... канд. юрид. наук: Санкт-Петербург. 2008. - 233 с.; Ткаченко Ю.Г. Методо-

логические вопросы теории правоотношений. М., 1980.

2 См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права: Учебное пособие для ВУЗов. М.: Даба-

хов, Ткачѐв, Димов. 1995. С. 307.

3 См.: Теория государства и права / Под ред. А.И. Королѐва и Л.С. Явича. Л., 1987. 416.

5

трактует как единство субъективных прав, юридических обязанностей и со-

ответствующих действий фактического порядка4. Позднее С.С. Алексеев пи-

шет, что правовые отношения это субъективные права и юридические обя-

занности, переводящие при наличии конкретных жизненных обстоятельств

(юридических фактов) абстрактные возможности и необходимость на плос-

кость конкретных, адресных юридических прав и обязанностей, и, следова-

тельно, переключающих правовую энергию юридических норм на уровень конкретных субъектов – носителей прав и обязанностей5. Положения общей теории правоотношений получили своѐ дальнейшее развитие в теориях госу-

дарственно-правовых, финансовых, гражданско-правовых, гражданско-

процессуальных и других типов публичных правоотношений. Исследование публичного правоотношения как научной категории предполагает выяснение его юридической природы, пытаясь раскрыть которую, мы тем самым выяв-

ляем сущность явления, понимаемую как внутреннее содержание, включаю-

щее в себя единство всех основных элементов целого, его свойств (признаков чего-либо) и связей между ними, существующее и выражаемое в форме и не-

отделимое от неѐ6. Таким образом, этапами исследования сущности публич-

ного правоотношения являются:

1.исследование признаков публичного правоотношения;

2.исследование связи между признаками;

3.определение места публичного правоотношения среди других катего-

рий правоотношений.

Современная отечественная юридическая литература не содержит родово-

го понятия «публичное правоотношение» и, соответственно, в его конструи-

ровании целесообразно отталкиваться от достижений науки досоветского пе-

4Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Т 2. С. 112-113.

5См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследова-

ния. М.: Статут, 1999. С. 365.

6 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. С.694, 733, 771.

6

риода и от сложившихся в современных отраслевых юридических науках признаков того или иного вида публичных правоотношений.

Ю.А. Тихомиров, исследуя творческое наследие Н.М. Коркунова и С.А.

Муромцева констатирует наличие следующих признаков публичных право-

отношений.

Во-первых, охраняющая власть является одновременно и субъектом права.

При этом всегда можно отличить функции субъекта от функций охранитель-

ных, а нередко они разделяются видимым образом, воплощаясь в различных органах власти.

Во-вторых, существует параллельно множество одинаковых отношений по числу лиц, подчинѐнных в данном случае власти или, наоборот, имеющих по отношению к ней какое-либо право.

Третья особенность публичных отношений состоит в том, что граница между юридическими отношениями и отношениями власти чѐтко прослежи-

вается только в случае вышеупомянутого разделения функций субъекта и охранителя между двумя различными органами.

Четвѐртая особенность публичных отношений заключается в том, что от-

ношения власти сами становятся отношениями правовыми, т.е. охраняемыми юридическим образом. Власть правителя, чиновника служащая к охранению многих правовых отношений, частных и публичных, в свою очередь, являет-

ся предметом юридической охраны. Высшая степень этой охраны достигает-

ся взаимодействием всех государственных органов. В этом порядке извест-

ное отношение выступает то в качестве охраняющего, то в качестве охраняе-

мого (правового)7.

Представляется, что указанные признаки публичного правоотношения требуют комментария с учѐтом современных правовых, политических реалий и достижений правовой науки.

Прежде всего, не следует забывать, что употребление термина «власть» в

современных условиях господства теории разделения властей неконкретно

7 См.: История русской правовой мысли. – М.: Остожье, 1998. – С. 182-184.

7

отражает субъектную форму этой самой власти. Представляется, что необхо-

димо говорить о том, что государственные органы всегда выступают носите-

лем функций субъекта права, а вот охранительные функции есть одна из функций государственных органов.

Комментируя второй из названных признаков предположим, что парал-

лельное сосуществование одинаковых правоотношений по числу лиц, подчи-

нѐнных власти, вряд ли возможно считать конкретными правоотношениями.

Между тем, представляется, что конкретность есть признак если не любого,

то, по крайней мере, некоторых из видов публичных правоотношений,

например, административных. Неконкретные правоотношения, обозначае-

мые в современной теории как общие признаются целым рядом современных авторов. Так, например, Н.В. Бутусова, определяя юридическую природу конституционно-правовой ответственности государства говорит, что «это общее правоотношение (правовое состояние), которое представляет собой постоянные, длящиеся правовые связи между государством и обществом,

народом, каждым человеком и гражданином в Российской Федерации»8. Го-

ворится и о том, что вне состояния реализации эта ответственность не суще-

ствует. Но норма права может быть реализована и вне правоотношений. В.Д.

Сорокин применительно к административно-процессуальному правоотноше-

нию справедливо подчеркивал, что такое правоотношение «не может суще-

ствовать в «общем» виде как правовое состояние субъекта»9. Можно предпо-

ложить, что правовые состояния это не правоотношения общего типа, а юри-

дические факты, возникающие в результате реализации норм права вне пра-

воотношений и в ряде случаев являющиеся обязательными предпосылками возникновения правоотношений. Мы отдаѐм себе отчѐт в том, что существу-

8 Бутусова Н.В. Конституционно-правовой статус российского государства: монография /

Н.В. Бутусова; Воронеж. гос. ун-т. – М.: Изд-во Моск. гос. ун-та; Воронеж: Изд-во Воро-

неж. гос. ун-та, 2006. С. 73.

9 Сорокин В.Д. Административно-процессуальные отношения. Изд. Ленинградского уни-

верситета. 1968. С. 3.

8

ют и несколько иные теоретические позиции на сей счѐт. Например, С.А.

Зинченко в противовес позиции Ю.К. Толстого отрицает возможность сов-

мещения в "одном лице" и общего правоотношения и юридического факта,

имеющего значение для конкретного правоотношения10. В этой части с тео-

ретической позицией С.А. Зинченко можно согласиться. Для взвешенного подхода к обсуждаемой проблеме представляется необходимым сопоставить различные формы правового опосредования государственно-управленческой действительности. Это такие общепризнанные формы как правовое воздей-

ствие и правовое регулирование. Первая форма предполагает статическое,

общерегламентационное, информационное влияние государства на управ-

ленческие общественные отношения в целях моделирования и установления общего правового режима и правового статуса субъектов, осуществляемое помимо и вне возникновения правоотношений. Другими словами то, что не-

которые учѐные именуют общими правоотношения (правоотношения общего типа) есть результат правового воздействия. Но правовое воздействие не предполагает правоотношений. Правовое же регулирование реализуется только в рамках правоотношений. Характерной чертой правового регулиро-

вания является то, что оно выступает результатом активной деятельности государства и его органов. Правовое же состояние в виде общего правоотно-

шения не предполагает активной деятельности субъектов. Следовательно,

теоретическая модель некоторых типов общего правоотношения не может рассматриваться обособленно от конкретного правоотношения. Интересно вспомнить по этому поводу мысль Фритца Вернера о том, что администра-

тивное право есть конкретизированное конституционное право11. Общее публичное правоотношение взятое в отдельности, вне системы конкретных правоотношений является лишь умозрительной конструкцией ещѐ и потому,

что отсутствует механизм правовой защиты прав и обязанностей, вытекаю-

10 См. напр.: Зинченко С.А. Юридические факты в механизме правового регулирования /

С.А. Зинченко. – М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 62-64.

11 Werner F. Verwaltungsrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht // DVBI/ 1959. S. 527.

9

щих из так называемого общего правоотношения. К тому же, не любой юри-

дический факт вызывает правоотношение. Например, рождение лица, вызы-

вая состояние гражданства, ещѐ не предполагает конкретных прав и обязан-

ностей лица. Да, гражданство – это политико-правовая связь лица с государ-

ством, но правоотношение ли это? Считаем что это лишь элемент целого ря-

да как обычных, так и сложносоставных административных правоотноше-

ний, которые появятся при возникновении иных, нежели состояние граждан-

ства юридических фактов. В качестве примера можно рассмотреть поступле-

ние на государственную службу, где условием является наличие гражданства

(за известным исключением, связанным с военной службой по контракту).

Таким образом, мы, не отрицая факт существования общих правоотноше-

ний, считаем, что среди публичных правоотношений могут выделяться такие их группы, среди которых общих нет. Как пример можно привести админи-

стративные правоотношения. Необходимо также заметить, что правоотноше-

ния основанием возникновения которых являются правовые условия, харак-

теризующиеся наличием потенциально возможных прав и обязанностей лица в сфере государственного управления. Нами предлагается выделение право-

вых состояний в качестве одной из разновидностей юридических фактов без придания им формы общих правоотношений.

Также следует заметить, что власть не может рассматриваться, как размы-

тое понятие и должна быть конкретизирована в лице органов и государ-

ственных должностных лиц. Наличие так называемых горизонтальных пуб-

личных правоотношений в системе самой власти также не может служить безоговорочному признанию предложенного в анализируемом выше иссле-

довании отечественных учѐных досоветского периода второго признака пуб-

личного правоотношения.

Нельзя согласиться с предложенным признаком, смыслом которого явля-

ется разграничение между юридическим отношениями и отношениями вла-

сти по признаку разделения функций субъекта и охранителя между двумя

12 Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.

10