Monografia_Obsh_teoria

новных устоев и принципов организации российского общества, с системой форм и порядком народовластия. Во-вторых, своеобразие отношений, регулируемых норами муниципального права состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества, которую российская Конституция определила как «местное самоуправление». Оно представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной власти, так как местное самоуправления – это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационный формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства и законодательства субъектов РФ378.

По сложившемуся в правовой литературе мнению, субъектов муници- пально-правовых отношений можно условно разделить на три группы.379

К субъектам первой группы относится муниципальное образование. Утративший силу ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»380 определял муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В действующем ФЗ РФ

378Костюков А.Н., Копысова С.Г. Указ. соч. С. 23.

379См., напр.: Фадеев В.И. Муниципальное право в России. - М.: Юрист, 1994. - 168 с.

380Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

181

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ381 под муниципальным образованием понимается городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. С учетом данного определения, можно расширить категорию «муниципальное образование» и назвать следующих субъектов муниципально-

правовых отношений (исчерпывающий перечень закреплен в ст. 2 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года):

-сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

-городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

-муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

-городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

381 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

182

вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муни-

ципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

- внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное са-

моуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Данная группа субъектов муниципально-правовых отношений выделе-

на по «территориальному признаку» и может быть дополнена межселенной территорией - территорией, находящаяся вне границ поселений. По назван-

ному признаку данная группа субъектов муниципально-правовых отношений отграничивается от второй группы - органов местного самоуправления - из-

бираемых непосредственно населением и (или) образуемых представитель-

ным органом муниципального образования органы, наделенных собственны-

ми полномочиями по решению вопросов местного значения. В самостоятель-

ную группу субъектов муниципально-правовых отношений считаем необхо-

димым отнести: - депутатов - членов представительного органа поселения,

муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

К субъектам муниципально-правовых отношений можно отнести так-

же:

- должностных лиц местного самоуправления - выборных либо заклю-

чивших контракт (трудовой договор) лиц, наделенных исполнительно-

распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения

и(или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

-выборных должностных лиц местного самоуправления - должностных лиц местного самоуправления, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах;

183

- членов выборного органа местного самоуправления - выборных должностных лиц органа местного самоуправления, сформированного на му-

ниципальных выборах.

В соответствии с нормами ст. 3 анализируемого федерального закона,

самостоятельными субъектами муниципально-правовых отношений является также граждане РФ, осуществляющие самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Иностранные граждане также являются субъектами муни-

ципально-правовых отношений и обладают при осуществлении местного са-

моуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами – при условии, что они постоянно или преимуще-

ственно проживают на территории муниципального образования. Считаем возможным дополнить данную группу субъектов муниципально-правовых отношений таким субъектом как «население муниципального образования».

В научной литературе данный вопрос не относится к числу дискуссионных,

однако, по мнению Торшенко А.А., специфика муниципально-правовых от-

ношений с точки зрения их субъектного состава заключается в том, что тако-

выми они будут считаться лишь в случае, если хотя бы одной стороной в них выступает население муниципального образования в целом либо органы и должностные лица местного самоуправления. Мы не можем согласиться с позицией авторов, в соответствии с которой в муниципально-правовых от-

ношениях « нет места лицам, не являющимся гражданами РФ»382. Так, при наличии заключенного международного договора с РФ, правом на участие в выборах, в том числе местных, могут быть наделены соответствующие ино-

странные граждане – такое правило закреплено в нормах Устава Союза Бела-

382 Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. 2-е изд.

Екатеринбург, 1999. С. 9-10.

184

руси и России383. Кроме того, современная конституционно-правовая док-

трина подтвердила вытекающее из государственного суверенитета правило,

что пока лицо, имеющее двойное гражданство, находится в пределах юрис-

дикции одного из государств, гражданством которого он обладает, другое его гражданство не играет никакой роли в том смысле, что осуществление прав и обязанностей, составляющих его содержание, невозможно384. Следовательно,

наличие у гражданина РФ иного гражданства не умаляет его прав на осу-

ществление местного самоуправления, если иное не предусмотрено феде-

ральным законом или международным договором. Статус лиц без граждан-

ства (апатридов)385 порождает их невозможность быть равноправными участ-

никами муниципально-правовых отношений.

Собственное видение классификации субъектов муниципально-

правовых отношений по публично-правовому признаку предложил А.Н. Ко-

стюков: а) индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты, глава муниципального образования, иные должност-

ные лица, муниципальные служащие); б) коллективные (население муници-

пального образования, органы местного самоуправления, юридические лица,

общественные объединения, органы ТОС, собрания и сходы граждан, органы государственной власти РФ и субъектов РФ); в) публично-территориальные

383Ратифицирован Федеральным законом от 10 июля 1997 № 89-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3596.

384Герасименко Ю.В. Лица, не являющиеся гражданами России, как субъекты конститу- ционно-правовых отношений // Государство и право. 2002. №6. С. 26.

385Конвенция о статусе апатридов. Принята 28 сентября 1954 года Конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с Резолюцией 526 A (XVII) Экономического и Социального Совета от 26 апреля 1954 года. Вступила в силу 6 июня 1960 года. Россия не участвует // Действующее международное право. Т. 1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 230 - 243. См. также: Конвенция о сокращении безгражданства. Заключена в г. Нью-Йорке 30 августа 1961 года. Вступила в силу 13 декабря 1975 года. Россия не участвует // Действующее международное право. Т.

1.- М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 247 - 255.

185

образования (муниципальные образования, государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом)386.

Анализ норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», позволяет назвать в числе субъектов муниципально-правовых отношений: федеральные органов государственной власти (их полномочия в области местного самоуправления закреплены в ст. 5 анализируемого закона); органы государственной власти субъектов РФ (их полномочия в области местного самоуправления закреплены в ст. 6 анализируемого закона).

К субъектам муниципально-правовых отношений отнесены также: - советы муниципальных образований субъекта РФ; - единое общероссийское объединение муниципальных образований; - межмуниципальные объединения; межмуниципальные организации и иные объединения муниципальных образований. В соответствии с нормами ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями ФЗ РФ от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»387, применяемыми к ассоциациям. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ с советами муниципальных образований субъектов РФ определяются законами субъектов РФ.

В соответствии с нормами ст. 67 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований считается созданным при условии, если в его состав входят советы муниципальных образований не менее двух третей

386Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 53-

387Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

186

субъектов РФ. В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации РФ для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы. Единое общероссийское объединение муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, иных объединений муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

В качестве самостоятельных субъектов муниципально-правовых отношений межмуниципальные хозяйственные общества осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ388, иными федеральными законами.

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с ФЗ РФ от 8 августа 2001 года № 129-ФЗ389

«О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».

Представительным органам местного самоуправления в соответствии с нормами ст. 69 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предоставлено право принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Некоммерческие организации муниципальных образований осуществляют свою деятельность в соответствии с ГК РФ, федеральным законом о некоммерческих организациях, иными федеральными законами. Такие организации также являются самостоятельными субъектами муниципально-правовых отношений. Объединения муниципаль-

388Гражданский кодекс. Часть I от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

389Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3431.

187

ных образований в форме ассоциаций и союзов (Союз малых городов Рос-

сийской Федерации и др.) своей целью имеют координацию деятельности,

более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образо-

ваний. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия ор-

ганов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, предусмот-

ренном для некоммерческих организаций.

Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципальных правоотношений, оказывая поддержку местному самоуправ-

лению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-

финансовые условия для становления и развития местного самоуправления.

К самостоятельным субъектам муниципально-правовых отношений от-

носят также предприятия, учреждения и организации, находящиеся на терри-

тории муниципального образования двух видов: находящиеся в муниципаль-

ной собственности и не находящиеся в муниципальной собственности. Взаи-

моотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учрежде-

ниями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности,

строятся на основе договоров.

По мнению некоторых ученых, к самостоятельным субъектам муници-

пально-правовых отношений следует относить население муниципального образования. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципально-

го образования в соответствии с федеральными законами и законами субъек-

тов Федерации. Население избирает представительный орган местного само-

управления, выборных должностных лиц местного самоуправления, опреде-

ляет структуру органов местного самоуправления; оно также вправе решать и другие вопросы местного значения. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие вы-

борным органам местного самоуправления. В соответствии с нормами ФЗ РФ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют равные права на местное самоуправление как

188

непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, ра-

сы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должност-

ного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к обще-

ственным объединениям. Реализация наиболее важных прав граждан - субъ-

ектов муниципальных правоотношений связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного само-

управления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выбор-

ные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми ак-

тами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации390. При этом закон предусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в органы местного самоуправ-

ления не может быть ниже 21 года.

Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации население муниципального образования именуется местным со-

обществом. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Московской области от 13

июня 1996 года «О местном самоуправлении в Московской области»391,

население, проживающее на территории муниципального образования, объ-

единенное общими интересами в решении вопросов местного значения, об-

разует местное сообщество; членом местного сообщества является гражда-

нин РФ, проживающий на территории муниципального образования. Именно населением, посредством собрания (схода) граждан могут решаться вопросы местного значения. Так, на собрании (сходе) граждан может быть принято решение о разовом добровольном внесении жителями средств для финанси-

390 См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 93-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.; См. также: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

391 Вестник Московской областной Думы. 1996. № 8. С. 9.

189

рования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.

Органам местного самоуправления и населению муниципального обра-

зования законодательством РФ предоставлена достаточная свобода в опреде-

лении перечня субъектов муниципальных правоотношений. Так, если Уста-

вом муниципального образования предусмотрены должность главы муници-

пального образования - выборного должностного лица, возглавляющего дея-

тельность по осуществлению местного самоуправления на территории муни-

ципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления, то они также будут субъектами муниципаль-

но-правовых отношений. Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального обра-

зования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и дру-

гие органы местного самоуправления управляют муниципальной собствен-

ностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования. Так, в соответствии со ст. 10 Устава города Краснодара, органами городского самоуправления являются: 1) Вы-

борный представительный орган - городская Дума Краснодара; 2) Исполни-

тельный орган - мэрия города и ее структурные подразделения: департамен-

ты, управления, комитеты, самостоятельные отделы, администрации админи-

стративных округов и входящие в них субокруга, сельские (поселковые) ад-

министрации, осуществляющие управленческие, социально - культурные и иные функции некоммерческого характера, структура которых определяется мэрией и утверждается городской Думой. Выборным должностным лицом городского самоуправления является избираемый населением города и наде-

190