Monografia_Obsh_teoria
.pdfленный согласно Уставу полномочиями на решение местных вопросов глава городского самоуправления - мэр города.
Органы территориального общественного самоуправления, создавае-
мые гражданами по месту их жительства на части территории муниципаль-
ного образования, осуществляют инициативы в вопросах местного значения;
в соответствии с уставом муниципального образования они могут являться юридическими лицами. Данные органы участвуют в организации акций ми-
лосердия и благотворительности, общественного контроля за использовани-
ем муниципальной собственности и т.д. на наш взгляд, именно ТОСы – со-
вершенно особенный субъект муниципально-правовых отношений. В соот-
ветствии с ч. 1 ст. 27 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», под территориальным обще-
ственным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется терри-
ториальное общественное самоуправление, устанавливаются представитель-
ным органом поселения по предложению населения, проживающего на дан-
ной территории. Территориальное общественное самоуправление осуществ-
ляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Территориальное обще-
ственное самоуправление может осуществляться в пределах следующих тер-
риторий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; мно-
гоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сель-
ский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории про-
живания граждан. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на со-
ответствующей территории. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального
191
общественного самоуправления уполномоченным органом местного само-
управления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава тер-
риториального общественного самоуправления определяется уставом муни-
ципального образования и (или) нормативными правовыми актами предста-
вительного органа муниципального образования. Территориальное обще-
ственное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юри-
дическим лицом и подлежит государственной регистрации в организацион-
но-правовой форме некоммерческой организации.
На наш взгляд, вопрос об отнесении к самостоятельным субъектам муниципально-правовых отношений общественных объединений на том ос-
новании, что они в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граж-
дан в органах местного самоуправления, является дискуссионным, поэтому не будет обсуждаться в рамках данного исследования.
Субъекты муниципально-правовых отношений могут быть положены в основу классификации муниципально-правовых отношений. Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы. Во-
первых, это отношения, в которых одной из сторон выступает муниципаль-
ное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования, которое в со-
ответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюд-
жет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь соб-
ственную символику, вступать в ассоциации и союзы и т.д.. во-вторых, это отношения, в которых одним из субъектов выступает население муници-
пального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в про-
цессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, устава муниципального образо-
вания). В-третьих, это отношения, в которых одной из сторон выступает ор-
ган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения ха-
192
рактеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных госу-
дарственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного са-
моуправления по закону.
Объекты муниципально-правовых отношений являются не менее важ-
ными элементами таких отношений. Под объектом местного самоуправления исследователи чаще всего понимают вопросы местного значения, при этом важно определить компетенцию и объем полномочий, которые осуществля-
ют население и местные органы, а также должностные лица местного само-
управления. В соответствии со ст. 1 ФЗ РФ «Об общих принципах организа-
ции местного самоуправления в Российской Федерации», местное само-
управление, составляющее одну из основ конституционного строя РФ, при-
знается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ. В соответ-
ствии с ч.2 данной статьи, местное самоуправление в РФ - форма осуществ-
ления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных фе-
деральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Исходя из этого, можно выделить следующие группы общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Во-первых, отношения, возникающие в процессе выбора населением организационных форм местного самоуправления, его структу-
ры, формирования органов местного самоуправления. Это отношения, свя-
занные с образованием, объединением, преобразованием муниципальных об-
разований, установлением и изменением их границ и наименований, утвер-
ждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формиро-
ванием, контролем за деятельностью органов местного самоуправления, их
193
ответственности. Во-вторых, отношения, связанные с деятельностью местно-
го самоуправления, его органов по управлению муниципальной собственно-
стью, муниципальным хозяйством, формированием и использованием мест-
ного бюджета, управленческой и контрольной деятельностью в различных сферах местной жизни. К данной группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредствен-
но, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образова-
ния, жизнедеятельности его населения. В-третьих, отношения, возникающие в процессе осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законода-
тельством, организации и исполнения ими законодательных и правовых ак-
тов федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Фе-
дерации. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок кон-
троля за их осуществлением. В-четвертых, отношения, связанные с реализа-
цией органами местного самоуправления конституционного права на судеб-
ную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными дей-
ствиями органов государственной власти.
Можно предложить также и другую классификацию объектов муници-
пальных правоотношений, по которой их можно разделить на: - отношения,
возникающие в связи с материальными ценностями (объекты муниципальной собственности, средства местного бюджета и т.д.); - отношения, возникаю-
щие в связи с нематериальными благами (право гражданина обращаться с за-
явлением в муниципальный орган и т.д.).
Законодательное же закрепление объектов муниципально-правовых отношений, является, на наш взгляд, более чем подробным. В нормах ФЗ РФ закреплены: во-первых, вопросы местного значения поселения (ст. 14); во-
194
вторых, вопросы местного значения муниципального района (ст. 15); в-
третьих, вопросы местного значения городского округа (ст. 16). По данным вопросам, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения. Кроме того, перечень объ-
ектов муниципально-правовых отношений может быть дополнен также во-
просами, которые также подлежат решению органами местного самоуправ-
ления, но при этом не отнесены к вопросам местного значения поселения (ст. 14.1), муниципальных районов (ст. 15.1.), городского округа (ст. 16).
Органы местного самоуправления муниципального района вправе за-
ключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных посе-
лений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществ-
ления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюд-
жета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. Ука-
занные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их дей-
ствия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема суб-
венций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями пол-
номочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно ис-
пользовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.
Финансовые правоотношения довольно долго считались производными от административно-правовых, но современное состояние финансово-правовой науки со всей очевидностью демонстрирует самостоятельный характер фи-
нансовых правоотношений в системе публичных правоотношений.
В действующем законодательстве отсутствует полный перечень субъек-
тов финансовых правоотношений. В финансово-правовой науке исходя из
195
анализа действующего законодательства и с опорой на выводы теории права субъекты финансовых правоотношений могут быть подразделены на три ос-
новные группы:
1.Государство и его территориальные подразделения;
2.Коллективные субъекты;
3.Индивидуальные субъекты.
Каждая из них отличается своеобразием. Возможно подразделение субъ-
ектов финансовых правоотношений и на две группы: 1) организации, куда входят две первые из названных выше групп, и 2) граждане (или физические лица) в качестве индивидуальных субъектов. По мнению Н.И. Химичевой392,
такая классификация также целесообразна и имеет значение при рассмотре-
нии ряда вопросов (например, об ответственности, о способах защиты прав субъектов финансового права и видов их ответственности за финансовые правонарушения). Однако подразделение на три группы полнее раскрывает особенности круга субъектов финансовых правоотношений.
Впервую группу субъектов финансово-правовых отношений (государство
иего территориальные подразделения) входят:
а) Российская Федерация393;
б) субъекты РФ – республики, края, области, города федерального значе-
ния Москва и Санкт-Петербург, автономная область, автономные округа;
в) муниципальные образования – муниципальные районы, городские округа, городские или сельские поселения;
г) административно-территориальные образования особого режима (за-
крытые административно-территориальные образования).
Вопрос о государстве как субъекте права и правоотношения рассматри-
вался как в общей теории права, так и в финансово-правовой науке. При этом подчѐркивалось, что в финансовом праве государство как субъект пре-
392См.: Финансовое право: учебник / под ред. Н.И. Химичевой. – М., 2008. С.
393См. напр.: Бобкова Л. Л. Государство как субъект бюджетного права. Воронеж: Изд.
ВГУ, 2007. – 184 с.
196
обладает и может выступать в качестве казны (носителя имущественных ин-
тересов) и как властвующий субъект, т.е. суверен394. В то же время в реше-
нии данного вопроса в научной литературе выделен ряд проблем, поскольку неясно:1) в каких случаях субъектом финансового права является государ-
ство в целом; 2) в каких качествах выступает государство как субъект фи-
нансового права; 3) каков механизм связи между государством и тем орга-
ном, в лице которого оно выступает в финансовом правоотношении395.
Относительно первого вопроса, следует констатировать, что необходи-
мость признания государства в целом субъектом финансового права, и, соот-
ветственно, финансового правоотношения, возникает, когда необходимо возложить именно на него ответственность в этих правоотношениях396. Дан-
ное обстоятельство обусловлено принадлежностью власти народу и, следо-
вательно, его заинтересованностью в таких публичных вопросах, как уста-
новление налогов и сборов, утверждение бюджета и т.д.397 Анализ научной литературы показывает, что фактически ответственность государства перед народом в сфере финансов и, следовательно, необходимость признания его субъектом финансового права и субъектом финансового правоотношения возникает в случаях, когда государство реализует свои суверенные права в области финансов398. Дополнительным признаком, подтверждающим необ-
ходимость признания именно государства субъектов финансового правоот-
ношения, по мнению М.В. Карасѐвой является в ряде случаев то, что «в
имущественных правоотношениях, возникающих из нарушения финансовых,
394 См.: Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955.
С. 140; Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958. С. 128-
129.
395Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 100.
396См.: Гунель М. Введение в публичное право. М., 1995. С. 37-39.
397См.: Краснов М.А, Ответственность в системе народного представительства. М., 1995.
С. 41-54.
398 См.: Мицкевич А.В, Субъекты советского права. М., 1962. С. 97; Тихомиров Ю.А. Пуб-
личное право. М. 1995. С. 146.
197
т.е. в смежных правоотношениях, субъектом ответственности в законодательстве признаѐтся опять-таки государство в целом»399. При этом автор констатирует, что в современном законодательстве государство не всегда выделяется как субъект финансового права, хотя является им фактически.
Нередко государство-субъект подменяется указанием на те государственные органы, в лице которых выступает. Полагаем, что во всех случаях, когда именно государство является субъектом финансового права, а, следовательно, и финансового правоотношения, должны быть чѐткие указания в законе.
Относительно второго вопроса, в каких качествах выступает государство как субъект финансового права, следует отметить, что по общему правилу государство как целое является субъектом финансового права, выступая в качестве и государства-суверена, и государства-собственника, то есть.
казны. Государство, реализуя свои суверенные права в области финансов, часто реализует и свой статус собственника, поскольку принимая решения по вопросам финансов, государство вынуждено одновременно распоряжаться бюджетом. Последний является составной частью казны, которая является в соответствии со ст. 214 ГК РФ государственной собственностью.
Российская Федерация реализует свой статус государства-казны через государственные органы. Анализ правового статуса органов государственной власти позволяет сделать вывод, что таким органом является Федеральное казначейство. Это вытекает из задач данного органа исполнительной власти, установленных Положением о Федеральном казначействе, утверждѐнным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703400, согласно которому Федеральное казначейство осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со сред-
399Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 101.
400Собрание законодательства РФ. 2004. N 49, ст. 4908.
198
ствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.
Реализуя свои суверенные права по поводу установлению налогов и сборов(ст. 71 Конституции), Российская Федерация как субъект права выступает в лице Федерального Собрания. При этом право на взимание налогов и сборов осуществляется государством через Федеральную налоговую службу и Федеральную таможенную службу. Так, согласно Положению о Федеральной налоговой службе, утверждѐнному Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506401 одной из задач ФНС является осуществляющим функции по контролю и надзору за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей,
В отношениях по поводу государственного кредита Российская Федерация выступает в лице Правительства РФ либо уполномоченного Правительством РФ ответственного федерального органа исполнительной власти, что следует из ст. 104 БК РФ.
Российская Федерация является субъектом финансового правоотношения по поводу установления для Банка России обязанности по обслуживанию государственного внутреннего долга, т.е. по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате по ним доходов (ст. 119 БК РФ). Здесь Российская Федерация выступает в лице Федерального Собрания РФ.
В отношениях по денежной эмиссии Российская Федерация выступает в лице Центрального банка РФ (ст. 75 Конституции РФ).
Государство является субъектом финансового права не только в целом, но и лице субъектов РФ, которые могут являться субъектами финансовых правоотношений в бюджетной сфере, в области установления и взимания региональных налогов и сборов, а также в отношениях по поводу государ-
401 Собрание законодательства РФ. 2004. N 40, ст. 3961.
199
ственного кредита. Так, например, исходя из ст. 99 БК субъекты РФ имеют право приобретать долговые обязательства, а исходя из ст. 8 и 31 БК – право на собственный бюджет. Право на соответствующие налоги и сборы закреп-
ляется в конституциях (уставах) субъектах РФ.
Затрагивая проблему механизма связи между государством как субъек-
том права и тем органом, в лице которого оно выступает в финансовом пра-
воотношении, в научной финансовой литературе отмечается, что Российская Федерация в целом, а также еѐ субъекты, являясь субъектами финансового права, в конкретном финансовом правоотношении выступают в лице опреде-
лѐнного государственного органа402. При этом они обладают финансовой правосубъектностью, которая представляет собой сочетание финансовой правоспособности и дееспособности и раскрывается в их компетенции403.
В то же время, как отмечает М.В. Карасѐва, «тот орган, на долю которо-
го приходится финансовая дееспособность Российской Федерации, не явля-
ется одновременно деликтоспособным. Деликтоспособностью в финансовых правоотношениях с участием государства обладает только государство в це-
лом или субъект Российской Федерации»404. Согласимся с мнением автора,
что исходя из этого нельзя конструировать финансовое правоотношение Рос-
сийской Федерации, а также субъекта РФ с другими субъектами путѐм при-
вязывания этих отношений только к органу государства (как субъекту). Та-
ким образом, в тех случаях, когда субъектом финансового права является Российская Федерация или еѐ субъект, реальным субъектом конкретного фи-
нансового правоотношения выступает Российская Федерация или субъект РФ в лице соответствующего государственного органа.
Помимо государства субъектами финансовых правоотношений являются и муниципальные образования. Примером таких правоотношений являются межбюджетные отношения с Российской Федерацией или субъектами РФ,
402См.: Карасѐва М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 113.
403См.: Шафир М.А. Компетенция СССР и союзной республики. М., 1968. С. 47.
404См.: Карасѐва М.В. Указ соч. С. 113..
200